第一章 导论

第一节 研究背景及意义

一 研究背景

（一）城镇化的迅速发展以及新型城镇化战略

我国城镇化进程日益加快，城镇化成为实现现代化的重大战略选择以及推动经济增长的重要动力。数据显示，1978～2015年，我国城镇常住人口由1.7亿人增加到7.7亿人，城镇化率从17.9%提高到56.1%，平均每年提高约1个百分点；城市数量从193个扩展到661个，建制镇数量从2173个增加到20113个，其中超过千万人口的大城市共15个。《2016-2020中国城镇化率增长预测报告》指出，2018年我国城镇常住人口将超过8亿人，2020年我国城镇化率将达到63%。在近年出台的各省份的“十三五”规划中，城镇化率作为一个重要的目标被列入其中，如江西省达到60%，广东省达到60%，江苏省达到73%等。由此可见，我国城镇化发展态势正强。

城镇化的发展使得城市的面积扩大，工业园区、新城以及新区出现，空间城镇化特征明显。但是，在发展过程中可以看到，这些地区出现产业与城市两者割裂发展，城市化与工业化发展速度不相匹配。缺乏相应的产业支撑或城市支撑，出现产城分离的现象，导致新城、工业园区未实现产城融合发展。一方面，园区工业集中，过度重视工业功能的发展，忽视了工业人口导入所带来的居住、公共服务、基础设施等需求，造成白天园区人头攒动，夜晚人去厂空等现象，缺乏成熟的园区。另一方面，以纯商业住宅区为代表的新城，规划和建设档次较高，但没有产业依托，硬件完善但配套功能缺乏，没有吸引人的核心能力，将来发展可持续性欠缺。例如内蒙古鄂尔多斯康巴什新城因房地产泡沫陷入了“鬼城”的尴尬境地。而与此同时，老城区的产业被挤走，房价上涨，成为睡城。随着新城、新区和工业园区对产业的吸纳，老城区的产业外迁，出现“空心化”现象。又由于老城区仍旧集中了城市当中优势的教育和医疗等公共资源，老城区的改造使得房价上升，城镇化趋于“房地产化”，出现交通拥堵、资源紧缺、环境恶化等城市病。

在此背景下，城镇化战略有了新的内涵。党的十八届三中全会中首先提出：“要完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。”紧接着，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中明确指出，“全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”。从中可以看出，我国城镇化由过去重视量的建设转变为侧重于质的建设，由原先的土地、人口的城镇化转为注重产城融合的城镇化，在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等各方面实现城镇化，体现为以人为中心的城镇化。

（二）中西部地区承接产业趋势加强

近年来，我国中西部地区承接东部沿海地区产业转移趋势明显。由于长期以来实行非均衡区域发展战略，东部地区发展较好，我国区域经济呈现梯度发展。东部地区具备沿海区位优势、良好的工业基础以及优惠的国家政策，承接了第四次国际产业转移带来的电子、鞋帽、灯具等劳动密集型产业，带动了我国经济的快速增长，东部地区GDP占全国GDP的比重也不断上升。同时，东部沿海地区发达的经济吸引了大批来自中西部地区的人才，东部地区与中西部地区的人均GDP差距不断扩大，东部地区城市建设水平不断提高，地区发展不均衡问题凸显。

自2000年开始，国家出台了一系列政策措施，以促进地区均衡发展。西部大开发战略以及中部崛起战略为促进内陆地区的经济和城市发展带来良好的机遇。随着东部地区逐渐步入后工业化阶段，产业结构的转型升级已成为必然需要。一方面，东部地区产业链急需向高端延伸，向上游的研发、设计，下游的物流、营销和相关生产性服务业拓展，以促进产业结构的优化和可持续发展。另一方面，东部地区自身的土地、劳动力等生产要素受资源约束限制，劳动力、土地等成本大幅上升，环保要求趋于严格。尤其是自2008年金融危机开始，我国外向型企业面临着生存压力，沿海企业致力于拓展国内市场，向内陆市场延伸。这些促使国际或沿海地区劳动以及资源密集型产业向内陆地区转移。例如，截至2015年，珠三角地区转入粤东西北地区的加工贸易项目累计达779个，涉及加工贸易进出口额72.7亿美元，陆续向中西部转移加工贸易产能近400亿美元。从各省份来看，重庆2012年从东部地区实际引资3998.80亿元，占比超过2/3，增长14.6%。江西2012年累计引进省外5000万元及以上项目2163个，实际利用省外资金5044.95亿元，是2009年的2.44倍。湖南2012年承接产业转移项目3079个，其中国际产业转移项目471个，区域间产业转移项目2608个。

我国已形成区域间产业转移的趋势。各地都争取在不牺牲东部地区效率的前提下，利用“优势耦合、互动共赢”的产业转移机制，使得在东部地区比较优势逐渐丧失的劳动和资源密集型产业进一步转移到中西部地区，这样既可以促进东部地区产业的转型升级，又可以提高中西部地区的工业化程度，带来发展机遇，改变中西部地区各种要素净流向东部地区的局面，实现区域的协调发展。国家出台了各种政策鼓励区域间产业的转移。例如，2007～2010年，商务部发布了三次引导东部地区加工贸易向中西部地区梯度转移的政策，共确定了44个加工贸易产业重点承接地，鼓励中西部地区承接东部沿海地区的产业转移。2006年9月，商务部颁布《关于实施“万商西进工程”的通知》，启动“万商西进工程”。2010年8月31日，《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》（国发〔2010〕 28号）从财税、金融、商贸、产业与投资、土地、科教文化6个方面给予中西部地区承接产业转移政策支持，力促其成为产业转移的首选地。2016年，中西部地区承接产业转移的一揽子鼓励政策出台。该政策兼顾产业转出地和转入地两方，从土地、财税、保险、用工等多方面支持，引导加工贸易产业从东部沿海地区转向中西部地区。这些政策促使中西部地区承接产业发展。

（三）工业园区开始向城市新区转型

工业园区作为城市产业的空间物质载体，发展迅速。目前我国已形成由高新技术开发区、经济技术开发区、出口加工区、保税区、边境经济合作区、旅游度假区、生态经济区等不同种类，国家级、省级、市级等不同级别构成的遍及各地的格局。从数量上看，据商务部统计，目前已有478个国家级开发区，1170个省级开发区，全国各类开发区或工业园区22000多个。从经济贡献率来看，以国家级经开区为例，2015年实现地区生产总值77611亿元，第二产业增加值55577亿元，第三产业增加值20450亿元，财政收入14651亿元，税收收入13062亿元，进出口总值47575亿元，占全国的比重分别为11.5%、20.3%、6%、9.6%、10.5%和19.4%。而且，中西部地区工业园区近年来由于区域均衡政策的支持，后发优势明显，实力也较强。在2016年产业园区百强名单中，合肥高新区以及成都高新区分别名列第九和第十，首次有中西部地区开发区进入十强。由此可见，工业园区已成为区域经济的重要增长点和产业发展的主导力量。

由于工业集中入园的做法，工业园区成为产业承接的主要空间载体。而在当前土地、能源、环境等生产要素受制约的条件下，以政府为主导、以规模集聚发展为目标、以土地扩张为手段的园区发展模式已不可行，可持续发展缺乏。传统的园区发展模式缺点主要体现在以下几个方面。一是土地利用集约性不强。片面追求经济效益，粗放型发展仍然存在，“三高一低”企业占据主导地位，园区利用效率低。园区缺乏统一规划，功能布局分散，企业自建生活设施不同程度地造成了土地资源的浪费。而同时，由于受现有资源环境的约束，用地指标逐年减少，这给园区的进一步发展带来了限制。二是生产生活性服务业缺乏。传统园区以工业为主导，缺少生产生活性服务业的布局，园区配套能力弱。园区产业配套设施不完善，产业以及企业之间关联性不强，生产原料以及销售市场都在外地，物流成本高；生活服务配套能力弱，生产与生活区域相隔较远。从园区的外部环境来看，工业园区与主城区在规划上不衔接，在管理体制上缺乏协调，产业功能和居住功能不能形成有效的对接，出现产城分离的困境。从园区内部环境来看，缺乏必要的生活配套和公共服务设施，园区就业人员面临生活、休闲、就医、子女上学等诸多不便和困难，园区出现招工难的问题。三是园区缺乏自身的发展特色，同质化现象普遍。传统的工业园区在规划和发展过程中没能形成自身的发展特色和核心竞争力，各园区产业结构趋同、企业类型趋同、人才结构趋同。随着同质化园区数量的增多，园区的发展逐渐陷入比拼政策优惠力度的困境。因此，随着全球经济由工业经济向服务经济转型趋势加强，以及我国工业园区经过数十年的发展，原来功能单一的生产型园区已经无法适应现代产业发展的要求，迫切需要向功能齐备的城市新区转型。园区不仅需要工业加工区、科技产品制造区，还需要配套各种商业、金融信息、管理、医疗、娱乐休憩服务等综合功能，以促进园区的可持续发展。从工业园区发展阶段看，产城分离是其发展的初级阶段，而产城融合则是其发展的高级阶段。适当引入城市功能，改变大多数园区功能单一、生活不便的现实，将其发展成为独立的或与母城相关联的新城，是我国园区发展趋势。目前，一些发展较好的工业园区已率先转型。例如，苏州工业园区转变为苏州东部新城区、天津开发区转为滨海新区、广州开发区成为黄浦区等。

园区产城融合也得到政府层面的支持。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，“统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划建设，推进功能混合和产城融合，在集聚产业的同时集聚人口，防止新城新区空心化”。2015年7月，国家发改委办公厅发布《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》，提出拟在全国范围内选择60个左右条件成熟的地区开展产城融合示范区建设工作，以促进工业园区转型升级和创新发展。2016年，国家发改委下发《关于支持各地开展产城融合示范区建设的通知》，公布全国58个产城融合示范区，包括天津北辰，山东临沂、潍坊、威海，甘肃榆中、临夏，江苏盐城，云南普洱，北京丰台，湖北宜昌，安徽滁州，广西柳州，江西赣州，吉林通化等。顶层设计为产城融合把握方向。“十三五”期间，各省份都把产城融合列入规划的重点。例如，北京“十三五”规划纲要提出“坚持产城融合、职住平衡，培育优势特色产业，提升新城综合服务功能，吸引高端要素聚集和中心城区人口迁住”。湖北“十三五”规划提出“坚持以人的城镇化为核心，坚持产城融合、四化同步”。福建“十三五”规划提出“优化中心城市的城市风貌、产业结构和城市空间布局，推动城市功能更新、精明增长”等。

二 研究意义

在产业转移和新型城镇化的背景下，工业园区作为承接东部沿海地区产业转移的主要载体，其可持续性发展具有重要的意义。然而，现有工业园区受土地、财政等政策以及社会发展环境变化的影响，仍面临产城分离的状况。以劳动、土地、资源密集型为特征的，以制造加工产业为主的中西部传统工业园区面临转型升级与重构的压力。在此背景下，研究产业承接地工业园区产业与城市如何实现良性互动、有效地融合发展具有重要的理论和现实意义，具体体现在如下方面。

（一）构建产业转移、承接产业与城镇化发展的内在化逻辑框架

产业转移与承接可以为承接地带来新的发展机遇和经济要素，促进承接地产业结构升级和产业集聚，为城镇化发展提供产业支撑。产业转移与城镇化之间存在逻辑联系。但是现有研究侧重于产业转移效应研究或产城融合动因研究，而事实上产业承接成为推动城镇化发展的一个因素，产业的选择对于产城融合的发展有重要的影响。本书基于我国产业区际转移的背景，具体分析了承接地园区的产业承接效应以及产城融合动因，认为产业承接带来资本注入、技术进步、制度变革，而这些是工业园区产城融合的重要动力因素，从而构建了工业园区产业转移、产业承接与城镇化发展的内在逻辑框架，通过这一框架对产业承接地工业园区的发展阶段、功能定位、产业选择等进行理论和实际分析，为丰富产业转移和产城融合理论做了探索和尝试，并为承接地工业园区的发展提供理论支持，体现出研究的理论价值。

（二）分析产业承接地园区产城融合发展的模式和路径

产城融合理念现在已被广泛接受，大多数园区都将产城融合作为园区目标之一，以加快园区的转型升级以及实现园区的可持续发展。但在现实中园区仍存在产城分离现象，产城融合的模式和路径缺乏。东部地区工业园区由于基础较好，较早进入产城融合发展阶段，为国内其他园区的发展提供了经验借鉴，国内也有相关的实证和经验研究。然而，产业承接地工业园区的产业与城镇化融合发展模式和路径优化可能有别于发达地区。因此，通过承接地工业园区产城融合发展的实践研究，分析承接地工业园区的特殊性，通过对其产城融合现状分析，从要素融合、功能融合、空间融合三方面构建园区产城融合评价指标体系，并应用这一指标体系对江西省内各工业园区进行实证分析，分析其人口吸纳效应、就业改善效应、区域经济拉动效应、产业升级效应、出口扩张效应，最后在此基础上分析承接地园区产城融合的实现模式和路径，并提出具体的措施、对策，使研究具有应用价值。