前言
轨道交通等交通基础设施是社会经济发展的先行资本，其发展的完备程度对国民经济和社会生产力发挥着基础性的作用。广义上的轨道交通按空间位置可分为地下铁、高架铁、地面铁路。本书从城市轨道交通和高速铁路入手，从特殊到一般，进而推广到其他轨道交通和城市交通。
在经济高速增长期，轨道交通不仅要在路网规模上适应经济发展，而且要在运输效率和结构等高端服务供给中发挥促进经济集约的作用；在经济低迷期，轨道交通又进一步成为政府干预经济确保经济平稳运行的重要杠杆和手段。基于此，轨道交通等交通基础设施的身份是双重的：一是作为运输服务提供者的运输系统；二是作为社会经济发展重要投入要素的经济基础系统。
第一重身份，作为运输系统，属微观层面，轨道交通运输服务生产者即轨道交通运输企业以政府管制的价格水平实现运输收入，这是其财务收益的主要构成；轨道交通运输服务使用者即消费者付出政府管制票价水平的费用实现位移，其收益是到达目的地的地点效用（Place Utility, PU）, PU是决定消费者运输服务支付意愿的主要因素。因此，就轨道交通运输系统的第一重身份来说，轨道交通运输服务生产者的净收益是财务收益与财务成本之差，即轨道交通企业利润；轨道交通运输服务使用者的净收益则是其支付意愿与票价之差，即消费者剩余。消费者剩余属于轨道交通系统的公益性。
第二重身份，作为经济基础系统，属区域和宏观层面，轨道交通等交通基础设施是社会经济发展重要的投入要素，这是其作为产业链中关键基础环节的根本，即其本源的外部效益。这部分外部效益通常以GDP的形式为社会所认可，因此，GDP视角的轨道交通外部效益计量是多年来的主导思路，成果丰富，模型众多，推荐参考林晓言所著《基础设施投资效果定量评价》和《高速铁路与经济社会发展新格局》
。鉴于GDP指标正待修正、宏观区域的弹性边界，以及长期存在的难以剥离交通项目投资贡献等学术界争议，本研究团队已在探寻更科学的理论和方法以定量评价交通行为对GDP的影响，因此本书不将该视角作为重点，仅选择灰色预测方法等做后评价。
在本书中，关于轨道交通基础设施的第二重身份，因其产生的公益性与经营性的计量，可以按照两个思路来厘清。
一是受益主体的思路。其理论基础源于公共物品开发利益公共还原理论，该理论已被发达国家和地区多个成功案例予以检验。鉴于我国最新颁布的新型城镇化规划、铁路土地综合开发规划、“八纵八横”高铁网规划以及国家发改委《发挥高铁经济的支撑引领作用》等国家政策的出台，“土地价值捕获”（Land Value Capture, LVC）和“交通主导开发”（Transit Oriented Development, TOD）等理念有望在未来的轨道交通和城市发展领域共同发挥主导作用。这些理念的实现需要以产权明晰为前提的完整发展权的具体落实，受益主体法无疑是可行的选择。具体来讲，为了实现平行、独立、可加等原则，本书将轨道交通的受益主体分为社会受益主体（政府）、轨道交通站点辐射区厂商（生产者）、消费者三类，含宏观、区域、微观三个层面的主体。
二是土地增值的思路。其理论基础主要是土地价值理论，体系完整丰富。其本质思想是，轨道交通等交通基础设施从其概念规划之日起就已经成为影响土地价值的重要的区位因素，随着轨道交通设施的规划—建设—运营等时间轴的延伸，这种区位因素对土地价值的影响不仅必然成为内生变量，而且与区位可达性等其他时空因素融合成为主导的内生变量，累积叠加效应显著。因此，轨道交通等交通基础设施辐射区域范围内的土地价值是运输系统全部公益性的集化指标。本书在重点测算多条轨道交通包括高速铁路受益主体视角下的公益性的同时，还基于前期积累的测算模型修正测算了京沪高铁土地增值视角下的公益性。
总之，无论从何种视角看，轨道交通等交通基础设施的公益性都是客观存在的，同时轨道交通在票价方面的收入体现了轨道交通的经营性。公益性与经营性的平衡，不仅关乎对产生公益性的主体的激励，而且关乎与其关联的产业乃至宏观经济的可持续发展以及社会的和谐。
根据我国《中长期铁路网规划》和《铁路“十二五”发展规划》，铁路每年的建设投资规模依然处于上升的通道，2017年依然达到8000亿元的水平。随着新型城镇化规划的落实，铁路等交通基础设施除了自身规模的扩大和结构的完善，还必须与城市发展形成有效的耦合，任务依然很艰巨。中国铁路总公司的成立是铁路产业市场化进程的重要步骤，在转型期间，如何避免历史债务等财务危机的爆发，融通到更加符合财务安全的大量资金，平衡好经济利益和公共利益之间的关系，成为亟待回答的问题。2014年9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）。随后，为了保证政府和社会资本合作项目的实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节的操作流程，2014年12月4日财政部又发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）。这些政策文件的发布意味着我国从探索政府和社会资本合作的阶段正式转入了大规模实践公私合作伙伴关系（Public-Private Partnership, PPP）的关键时期。
城市轨道交通是大中城市的基础性公共交通设施，随着我国大中城市内部与外部交流的日益紧密，人们对城市的客运需求也日益增长，而以运载量大、能耗低为特点的城市轨道交通也迎来发展高潮。2013年5月，国务院发布《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2013〕19号），决定把城市快速轨道交通投资项目立项与开工审批权或核准权从国家发改委下放到省级投资主管部门。截至2015年底，大陆共有24个城市开通运营轨道交通，运营线路总长度为3489公里，在建里程为4448公里，累计投资近2万亿元，其中2015年投资总额达到了3364.2亿元。最新获批或申报的城市大小不一，既有实力雄厚的老工业重镇如石家庄、太原，也有一大批改革开放后发展起来的大中型城市如温州、无锡等，甚至还有乌鲁木齐、兰州、贵阳、南宁等西部地区城市。
本书认为，从历史的角度看，轨道交通融资的本质是政府资信融资。其中，中央政府源于轨道交通显著公益性给予的资信支持是重要保障。具体来讲，各方投资主体对轨道交通基础设施的投资偏好主要源于其对轨道交通资产未来可预期的稳定现金流量的信任度。这里的现金流量绝不仅仅是以轨道交通企业或者轨道交通项目为界的财务现金流量，它还包含社会经济系统和土地资源系统因轨道交通资产的区位资源性质而产生的经济现金流量。因此，轨道交通设施辐射区域内的受益主体是未来实现轨道交通融资健康持续的重要来源。其实，2008年以后以高速铁路合资公司为代表的铁路大发展的资金筹集组织方式正是该思想的部分实践。
本书的重要结论如下。
（1）以轨道交通双重身份为出发点是对其公益性的清楚解释。轨道交通作为运输系统的第一重身份，是轨道交通运输服务生产者和消费者分别实现企业效益与地点效用的投入要素；轨道交通作为经济基础系统的第二重身份，是社会经济系统和土地资源系统实现其增量效应的投入要素。因此，消费者的地点效用、社会经济的增量效应与土地资源的增值效应是轨道交通设施公益性的主要体现。
（2）轨道交通公益性与经营性的平衡需要政府的激励性规制。激励性规制，是政府或监管部门给予受规制者合理竞争压力和提高生产经营效率的激励。通过放松进入/退出规制、灵活价格制定以及在产品生产领域给予企业更多自主权等方式，在利润最大化动机条件下，激励企业利用自身信息优势，主动提高内部生产、运营、管理等各环节的效率，降低生产运营成本。激励性规制方案的设计既要调动企业生产经营的积极性，又要防止企业滥用相机抉择权，攫取信息租金。具体到轨道交通PPP项目，政府对轨道交通经营主体的激励性规制，一方面要让社会资本有利可图，另一方面要保障社会公众的出行需求与消费者剩余，在供给数量、质量和价格等方面予以合理规制，实现公益性与经营性之间的平衡。
（3）在激励性规制方面，建立合理的风险分担机制，调整政府出资比例，私营企业承担部分成本，降低项目资产负债率。政府与企业应本着互惠、双赢的理念，根据承担风险的能力分配风险，建立合理的风险分担机制，实现成本分享和利润分享。这种规制方式既拥有法定的约束力，又比法律更具灵活性。同时，政府部门应调整自身的定位，扮演好监督者的角色，建立绩效考核机制，防止私营部门为了追求最大利益而放松安全标准，维护公共利益。社会资本在享受政府的优惠政策时，应积极履行合同义务，以更高的效率提供更优的服务，促进项目的顺利进行。
（4）提高激励的强度可以降低社会投资者的机会主义行为发生的概率。机会主义行为是导致社会福利损失的非常常见的经济活动。如果私人投资者在轨道交通PPP项目运营阶段发生这种情况，将对公众利益产生严重影响。当利益分配比例变大时，社会投资者的努力水平也会相应提高，所以提高社会投资者在轨道交通PPP项目中利益分配的比例，能够使其获得更多的收入，减少其投机行为。同时，可以提高其生产水平，使其更加努力地工作，提高工作效率。
（5）政府部门在确定PPP项目的利益分配比例时，应更加关注社会投资者的投机行为。根据最优利润分配比例，投机行为的产出系数越高，最优利润分配比例就越大，所以需要增加具有投机行为的社会投资者在项目中的利益分配比例，以避免其通过投机行为来增加产出，从而避免投机行为的发生。
（6）实现轨道交通公益性与经营性平衡的机制包括外部补贴机制、内部补贴机制和价格机制三个维度。外部补贴机制是指政府通过税收政策、财政补贴等方式，在兼顾公平与效率的前提下，实现对企业的激励；内部补贴机制是指依据轨道交通显著的公益性，在适当扩大项目合理边界的基础上，提高社会投资者的收益和分享比例，从而降低机会主义行为，也称为项目的内部激励；价格机制是指PPP项目定价机制和定价水平（指使用者付费价格）的设计满足社会福利最大化。
（7）轨道交通公益性与经营性的量化是实施平衡机制的首要条件。公益性与经营性的大小，需借助科学的计量工具予以货币化。在辨析轨道交通公益性受益主体的基础上，确定公益性与经营性平衡机制的实施对象，设计出外部补贴机制、内部补贴机制和价格机制三个维度的平衡方案。
（8）GDP视角的轨道交通公益性与经营性计量需要借助更为复杂的模式剥离其贡献。GDP视角是多年来铁路外部效益计量的主导思路，其主要思想在于将轨道交通看作一个基础设施项目，是一种投资行为，其本质是对其投资行为的效果评价。鉴于GDP指标正待修正，以及长期存在的难以剥离铁路项目投资贡献等学术界争议，目前本研究团队已在探寻更科学的定量评价轨道交通对GDP影响的方法。本书不将该视角作为重点内容，只用灰色预测法在高铁开通后逐年进行简单的数据分析，结论是：京沪、武广、京津三条高速铁路在运营期为沿线地区带来了可观的公益性，剔除几个特殊省份或城市，高速铁路在运营期对沿线地区GDP的贡献率约为3%。
（9）将受益主体法并辅之以土地增值法作为轨道交通公益性与经营性计量的主要方法。本着和谐处理轨道交通经济利益与公共利益之间矛盾关系的宗旨，受益主体法可细化轨道交通的公益性。根据以轨道交通双重身份为出发点的公益性定义，可以将轨道交通受益主体平行分解为社会受益、企业受益和个体受益，且效益独立可加；也可以将这三部分空间利益载体化到土地价值上，在避免夸大轨道交通公益性的前提下，保证公益性与经营性平衡政策的科学和可实现。
（10）将公益性计量作为轨道交通项目财务评价的重要补充。从服务于客观评价轨道交通贡献的目的出发，增加轨道交通计算效益与外部效益内部化率两类指标之间的相关关系计量部分，可为轨道交通融资政策选择、组织模式选择等提供决策依据。
（11）轨道交通公益性计量受益主体加总法的实现。基于历史调查数据和现场问卷调查结果，测算出京沪高速铁路的公益性是其经营性（票价收入）的3～5倍，武广高铁是6～7倍，京津城际是6～9倍。建议普遍计算各铁路项目和各城市轨道交通项目的公益性，分类归纳形成公益性与运输收入比值的经验值，可为可行性研究的标准制定做准备。
（12）轨道交通对沿线土地价值影响计量的实现。基于团队成果积累的地价函数法，测算出京沪高铁对沿线站点区域的土地价值影响程度为：与2011年比较，到2020年，河北沧州将上涨45.61%，其他站点区域上涨情况分别为山东枣庄37.43%、山东德州42.41%、山东泰安42.10%、江苏常州39.75%、安徽宿州43.86%。土地是具象空间利益结构的有形载体，因此土地价值即铁路各类公益性的集化指标。
（13）轨道交通公益性程度的决定因素。轨道交通公益性的大小其实并不取决于轨道交通运输系统自身，而是取决于对其产生派生需求的各类源需求（包括社会经济系统和土地价值系统）的质量，以及轨道交通运输系统与其源需求系统之间的循环累积效应。因此，基于共赢思想的综合开发机制设计是做大轨道交通公益性的关键。
（14）开发利益公共还原理论是轨道交通公益性分配的理论基础。20世纪之后，开发利益分配中的社会公平问题更为突出，针对公共项目的“受益者负担”理论开始形成，也就是将公共投资项目的成本合理分担和收益公平分配相连接，根据产权人的受益程度确定其应承担的成本，以实现开发利益的公共还原。因此，可以通过综合开发和联合开发的方式来实现轨道交通公益性分配。
（15）先创造价值再分配价值是轨道交通公益性分配的战略步骤。推荐遵循“跨域加值”理念实现轨道交通价值即公益性的扩大创造，遵循“土地价值捕获（LVC）+交通主导开发（TOD）”思想实现轨道交通公益性分配。而且，分配机制的设计应能保证那些事先参与了价值创造行为的主体拥有价值分配的优先权利。
（16）轨道交通价值创造的“跨域加值”思想。“跨域加值”中的“跨域”是指不同领域的整合，包括公共部门上下级之间、同级不同部门之间、公共部门与私人部门之间，以创新思维的财务规划方式，通过跨空间、时间、主体与专业领域来拟订整合型开发计划，通过规划、基金、审议、协商等策略，针对开发利益随时间动态变化的特点，将过去忽略的建设外部效益予以内部化，提高计划自偿性，将资金回收到公共建设经费中，并且筹措未来的营运经费，以达到减轻政府财政负担的目的，即通过“跨域”整合的思维来创造更高效益的“加值”。机制运作的具体策略内容可归纳为资金筹措、基金运作、审议机制、协商平台等方面。轨道交通的开发建设和运营会给周边地区带来经济增长尤其是土地增值，对于这一部分的溢价回收，提倡基于利益形成的动态过程以及客流量对土地增值的有效性程度，并结合国家有关土地溢价相关税收和土地开发的方式实现。
（17）轨道交通价值分配的“土地价值捕获（LVC）+ 交通主导开发（TOD）”思想。土地本身具有价值。TOD思想下的综合开发，包括土地所有者投资、基础设施公共投资等行为，都会提高土地的价值。轨道交通应挖掘土地的增量价值以覆盖轨道交通基础设施和提供运输服务的成本，合理规划城市的发展路径，完善城市的快速交通网络，同时创新土地开发融资的机制和方式。政府应代表公众维持这一土地价值。
（18）税费和开发是轨道交通公益性分配的两类路径。轨道交通公益性分配的路径比较复杂，分类依据也不平行。总体来看，包含以税费为依据的分配方案和以开发为依据的分配方案。税费依据属于间接方案，适合于产权难以界定、市场机制不够健全的情形；开发依据属于直接方案，适合于产权清晰完整、市场机制比较健全的情形。
（19）基于税费的轨道交通公益性分配，是以第三方为中介，实现公益性生成方和公益性得益方之间的转移支付。推荐的主要方案包括分列税率土地价值税、特别收益估价、税收增额融资、物业税制度下增值效益返还。
（20）以分列税率土地价值税实现轨道交通公益性分配。土地所有者获得土地价值的主要途径有两个：①物业开发，房价高，收获租金高；②土地开发，收获高地价或租金回报。换句话说，需要收回的两个主要的税费来源是物业开发和土地开发。一般财产税结合土地与财产来评估和征税。也就是说，财产的一部分估值是以税基为基础的，另一部分则以作为征税基础的土地价值为依据。随着区域规划的发展以及区域规划规模和容积率指标的发展，高物业税和高强度开发之间的关系变得难以平衡。因此，确保交通设施的顺利引进和良好的服务质量，既能实现高品质的回收利用，又不会影响土地开发商的积极性，解决办法是将一般财产税转换为分列税率的财产税。前者将土地税与房屋税相结合，税率相同；后者采用土地和房地产的双重征税制度。
（21）以特别收益估价实现轨道交通公益性分配。根据收益的不同建立税收评估区（效益评估区，简称BAD），使基础设施和公共服务设施的运行维护成本按照一定比例的投资进行分配，以达到回收投资之目的。“特别收益”（Special Benefit）而是相对于“普通收益”（General Benefit）而提出的。例如，社区公园的建设将改善周边娱乐环境的质量，提高其价值。从整个城市的角度来看，由于人均闲置面积的增加，全市居民都可以享受一般福利。但只有居住在社区公园附近的人才能从他们所谓的“特别收益”中获益。从理论上说，只要公共设施的范围比较狭窄，就可以用特殊的方式来收回投资，比如火车站的建设有助于提高周边地区的可达性，有助于吸引人们参与各种经济活动，从而使区域复兴。因此，可以相应划分铁路站点的特别收益评估征税区，对受益地区的特定群体征收相关费用。
（22）以税收增额融资（Tax Increment Financing, TIF）实现轨道交通外部补贴。税收增额融资，是指地方政府将特定地区因未来建设开发所增加的税收作为现在建设项目的融资担保，先行筹措建设经费，待实施期间内税收实现后，再予以偿还融资借款，即地方政府利用未来租税增额作为融资担保，进行公共投资与建设，借以促进计划地区的民间投资，是扩张税基产生租税增额的一项公共财务工具。具体做法是：首先划定TIF区的范围，然后决定TIF实施期间及基年，再决定纳入TIF的税目，最后地方政府以新设或既有基金（专户）配合财务运作，逐年将纳入计划的增额租税纳入基金（专户）。这项公共财务工具最初在美国运用。可以将铁路站点周边划分为“实施税收增额融资政策的区域”（Tax Increment Financing District，简称TID或TIF区）与“没有实施税收增额融资政策的区域”（简称非TIF区）两大地块。在项目建设初期，地方政府的原税基被冻结，基准税和增值税尚未发生。在项目建设期间，增值税转入项目开发区TIF区管理部门；项目结束后，TIF区自动解散，地方政府的增税回归原位。
（23）物业税制度下增值效益返还补贴。物业税是一种间接税，是财产税的分支，主要是对物业征收的一种税。它是抽取现有房地产税、土地增值税和土地租赁费合并为统一征收的物业税，是政府与房地产业主之间的收入分配方式。这种做法的优点是：使物业税的税率易于调节；物业税金额与经济增长有关；当经济增长迅速时，相应的税额将会很高，否则会下降。轨道交通运输设施具体运营过程的增值效益主要基于以下情况：政府项目将带来项目周围区域的增值效益，同时也会增加政府的物业增值税收益，可以作为事前投资投入项目中。轨道交通运输设施围绕房地产升值增加了物业税，政府可以将部分收入提取为“资金池”的一部分。从资金池中使用资金，政府可以增加现有项目的投资比例，从而减少对特许经营权的补贴。在项目中，将增值税加入同一资金池，投资政府建设项目，形成增值收益循环使用。
（24）基于开发的轨道交通外部效益分配。需要组建法人形式或者契约形式的利益共同体，通过政府规划、土地整理、发展权移转三种土地利用方案创造价值，实现外部效益生成方和得益方的绑定式利益共享。推荐的分配方案有：①联合开发分配方案，包括法人模式、协议模式、“法人+协议”模式，适用于轨道交通不拥有或不完全拥有土地产权的情形；②轨道交通自主开发方案，是指轨道交通拥有土地所有权的情形，具体包括自持物业和外包。
（25）轨道交通站区土地综合开发是公益性回收的前提条件。首先，必须吸引进驻产业与城市中现有产业形成关联，相互促进，进而形成城市的新增长极；其次，由于客观条件限制，高铁站区一般建在城郊，因此必须解决站点周边交通基础设施建设不及时的问题，加强站区与城市其他地区的联系；最后，必须有效解决高铁建设的融资问题，同时需要行政力量广泛而深度地介入。土地市场和土地管理应该促进土地转让，并确保财产权，同时避免寻租与腐败。重视治理理论，提高政府治理能力，解决城市土地规划和土地利用的有关问题。
（26）基于政府规划的土地利用方案。该方案包括四个环节：首先，在规划控制阶段，由规划部门在轨道交通沿线选择若干紧邻车站、成片集中土地，调高开发强度，落实具体用地范围和规划条件，由发改委、国土资源部等有关部门对此部分土地做好储备控制；其次，在立项阶段，由政府以特批形式，将特定土地与轨道交通以及车站工程捆绑在一起，作为一个整体项目立项，土地不再需要单独上市交易，使轨道交通企业同时取得捆绑土地的二级开发权；再次，在建设开发阶段，以市政用地名义，将纳入捆绑项目中的土地结合铁路工程用地统一进行征地拆迁，同步完成一级开发工作，然后投资者按照规定的开发时序，结合高铁建设与运营，分批、分期、分地块对捆绑土地进行建设、开发和经营，赋予铁路公司专营铁路沿线土地、享有土地增值收益的权利；最后，在收益阶段，轨道及车站建设投资者开发所获得的收益可以用于轨道交通工程建设和还本付息。
（27）基于土地整理（Land Readjustment）的土地利用方案。土地整理是影响城市时空发展的新的有吸引力的方法和实践，如日本筑波快线项目的综合开发法。它为土地和基础设施网络的有计划发展提供了机会，避免了不同类型和密集度的土地被混合利用，如出现城中村的情况。该方法为基础设施和服务提供者提供了一个收回费用和拥有土地的机会，如果管理得当，可以使土地分配更加公平。基本做法是，在项目建设阶段之前，由公共实体如地方政府在优先领域购买土地。由于土地调整项目实施之后，它们不必直接收购轨道交通设施区的土地，因此降低了公共部门提前购买土地的难度。基于土地整理项目的授权，它们将重新绘制购买土地以符合轨道交通设施区。在这一过程中，法律规定，只有公共实体，如公共/合资轨道、区域政府和公众的开发者，才可以重新绘制购买土地的轨道交通设施区。
（28）基于发展权转移（Transfer of Development Rights）的土地利用方案。发展权转移有两个基本组成部分，即发送区域和接受区域。发送区域的权利所有人无法最大限度地开发和利用这部分土地，使得这块区域的建设达不到原先规划的要求，此时，发送区域的权利人可以把未能充分利用的土地转让给接受区域的权利人。发展权转移模式的精髓是，从所有权中剥离出一部分土地开发权，并赋予其流动性，在法律的框架内对开发权进行交易，使得有能力的开发者来进行开发和利用，最大限度地利用宝贵的土地资源，使其产生更高的社会价值和经济价值。通过这种发展权转移的方式，不论是政府、开发商还是农业用地所有者，都可以获得相应的利益。比如通过发展权转移，政府保护环境的目标得以实现，开发商可以通过对土地的开发利用获得其增值收益，而农业用地所有者虽然出售了土地的使用权，却得到了一笔可观的收入。通过开发权的转移，政府可以在更大的空间上实现对土地资源的优化配置，使开发的容量得到最大限度的提升。这种方式通过市场化的手段实现了开发商与原有土地所有者之间的利益平衡，政府也因此减少了浪费，节约了资源，降低了财政开支。
（29）法人模式的联合开发分配方案。这种开发方式通过成立项目公司进行开发经营，土地权属转移至项目公司。该分配方案的思路是轨道交通企业与地方政府、开发商以及其他投资方联合形成开发主体实行联合开发，土地权属转移至项目公司。在进行开发工作时，项目公司是开展一切工作的主体，如办理手续、组织建设活动等，它是一个有限责任公司，承担的责任以其注册时的资本为上限。对于所得收益，按照出资的比例予以分配（类似于股权分配制度）。出资可以有多种形式，包括土地（土地产权人，可以是地方政府和/或铁路企业）、现金、有形资产、无形资产、股权等。合作模式与“轨道交通+物业”中的法人型相同。
（30）协议模式的联合开发分配方案。该方案是指由合作各方按照合同约定进行合作，不需要成立新的公司法人，土地所有者仍然享受土地的所有权利，但是合作方可以根据签订的合同条文来对土地进行合理的开发；各方的权利和义务约定于合同；关于投资安排，可要求各方共同投入、共担风险、共享收益，可一方出地、一方出资，按协议约定分配收益，如港铁协议型。香港地铁采取协议型模式与开发商进行地铁的建设和沿线物业的合作开发。合作中，土地登记在港铁名下，不能流转。具体操作流程是，港铁和政府签订协议，把土地划归在港铁的名下，这时港铁成为开发的主体，有权以自身的名义与第三方签署所有的开发协议，名义上开发主体为港铁，即对外涉及与第三方的协议均以港铁名义签署，但协议可约定港铁不承担任何开发风险；开发商支付对应地价，负责全部投资与具体操作，获取相应收益。在与开发商合作时，港铁的出资额度计算方式是，轨道建设以后地价的增值减去土地购买价。开发完成后，若涉及物业分配，将按市场评估价（由测量师评估）转让。
（31）“法人+协议”模式的联合开发分配方案。该方案是指在协议型合作框架下，因项目开发处于不适于房地产开发的轨道交通投资运营体制机制下，从提升项目开发效率角度考虑，需要共同成立法人管理公司并授权其进行项目开发。土地所有权不发生变更，以土地拥有方名义开发；合作各方共同注资成立法人公司；合作各方除签订投资合作协议外，还与法人公司签订委托开发协议，由法人管理公司负责操作；按协议约定比例，共同投入、共同分担风险和收益；资金可以以土地拥有方的名义通过开发贷款和/或其他融资方式解决。
（32）轨道交通的自持物业自主开发与分配方案。这是轨道交通拥有土地完整产权前提下的选择之一。具体包括两种方案：一是轨道交通企业拥有站区土地完整产权的自持物业开发，如日本东京火车站的完整产权方案；二是轨道交通企业拥有土地开发权的自持物业开发，如台湾桃园高铁站开发权方案。
（33）轨道交通自持物业的完整产权方案。在自持物业完整产权的模式下，轨道交通企业可依据相关法律法规自行开发，自负盈亏。典型案例是日本东京车站完整产权开发。通常以火车站为中心，在其周围建设相应的商业、娱乐和服务设施，使得这个区域成为一个集交通枢纽和商业中心于一体的城市综合体。新干线在20世纪60年代开始投入使用，东京火车站的停靠车次明显增多，于是车站周边的土地开发利用开始向地下拓展，形成了一个立体化的发展模式。
（34）轨道交通自持物业的开发权方案。以台湾桃园高铁站为例，政府拥有站区土地的所有权，台湾高铁公司取得地上开发权。政府提供35年的使用年限，以供高铁附属事业使用其“事业发展用地”，享有50年的地上发展权，对于事业发展用地，台湾高铁公司可以自行开发或合资开发，也可由其他公司开发经营。桃园站区允许开发使用的项目包括旅馆设施、会议及工商展览中心、餐饮业、休闲娱乐业、百货零售业、金融服务业、一般服务业（不得经营特种服务业）、运输服务业、旅游服务业、办公室。高铁局在专区内，以区段征收的方式统一取得车站旁边的土地，并在高铁施工的同时，将站区的公共工程及附属事业一起进行规划。
（35）外包的轨道交通自主开发与分配方案。这是轨道交通企业拥有土地完整产权前提下的另一个选择，是特许经营或者委托管理思想的实践。根据国际高铁站区开发的经验，共有两种外包模式。一是所有权外包。轨道交通公司将土地的所有权委托给地方政府，由地方政府全权负责，轨道交通企业作为股东按照出资比例获得收益，如法国里尔站区开发。二是开发权外包。企业以招标形式确定开发公司，自己拥有所有权，从开发收益中获益，如欧洲十字国王站区。
（36）轨道交通土地所有权外包的方案。以法国里尔车站为例，法国铁路公司将土地所有权外包给地方政府专门成立的机构，由该机构负责铁路车站建设及车站地区的综合开发，并进行项目的投资管理、运营、国际协作，还负责某些相对独立工程的开发，如停车场和会展中心。其余部分则由公共或私人开发商取得开发权，完成项目的开发后可将其卖给投资者。投资者作为业主，可以将物业自用或者出租。法国高铁站区开发主要采用联合开发的模式。
（37）轨道交通土地开发权外包的方案。采用这种模式时，通常是由公共机构和其他单位组建成立一个新的开发机构来实施站点的具体建设和开发工作，同时负责项目的日常运营、投资管理以及各方协调。当然，它也可以负责诸如停车场或者展览会场这类独立的项目。剩余的开发项目可以依法转包给其他公司或者开发商，开发商负责建造楼盘和售卖。投资者作为业主，可以将物业自用或者出租。以欧洲十字国王车站为例，英国铁路局（British Rail, BR）作为该地区最大的土地所有者和交通运营组织者，邀请多家开发商参加投标，Rosehaugh Stanhope最终中标，英国铁路局通过这项工程也得到了丰厚的回报，使得英国铁路局和开发商更加热衷对铁路土地的开发利用。地方政府的主要工作就是根据实际情况对建设方案予以批准或者否决。
（38）轨道交通公益性与经营性平衡机制的基础和实施思想的实质都是公私合作伙伴关系（Public-Private Partnership, PPP）。PPP是解决公共物品供给中公平与效率矛盾关系的现实选择，也是基础设施领域引入民间资本的重要平台，可以作为轨道交通外部效益分配和轨道交通土地综合开发机制设计的参考，其中包括主体、契约、风险、退出－递补等诸多复杂的环节。根据德勤会计师事务所对世界各国PPP市场成熟度的评估，我国尚处于第一阶段。因此，该领域还有很多事情要做，需要更多的理论支持，法治建设及制度建设都有待完善，这将是一个漫长的过程。鉴于此，实践推进一定要慎重，不能急于冒进。特别要注意的是，轨道交通基础设施的投资已属沉没成本，土地资源的综合开发风险更大，须把防范风险摆在一切行动的首位。
（39）北京地铁4号线PPP项目兼具外部补贴机制和内部补贴机制。政府对京港地铁公司的财政补贴、对北京市基础设施投资有限公司的资本金补充均属于本书所指的外部补贴机制，北京地铁4号线的票价收入、广告收入都属于内部补贴机制。
（40）票制票价的调整是北京市改革公交补贴机制的信号。从乘客和公交公司最敏感的价格因素入手，北京市逐步建立了合理的公共交通补贴机制；公交车票改革后会带来更多收入，促进更好更快地发展公共交通，大大减少了公共交通的需求补贴。票价的调整，可以使乘客更加全面地了解运输企业的运营成本，还有助于评估公交公司的运营绩效，帮助北京市构建基于运输补贴激励机制的评价指标体系。票价是影响公交补贴机制的重要因素，将票价与CPI、居民收入等因素联系起来，制定合理的票价机制，有利于合理的补贴机制的构建。
（41）PPP项目中，政府的关键职能是设计出约束与激励机制。约束的目的在于规范与引导企业，在服务质量、数量和价格等领域满足社会需求；激励的目的是让公共交通企业在经营时最大限度地发挥自身潜能，依靠提高自身的服务质量吸引更多出行者，提高经营效率。政府选择约束与激励机制，可以通过外部激励机制、内部激励机制和价格机制的设计，找到充分发挥约束与激励作用的均衡点，在这个均衡点下，使企业在获利的同时实现社会福利最大化，实现项目的生产者剩余和消费者剩余之间的平衡，兼顾城市轨道交通的公益性与经营性。
（42）北京市轨道交通公益性与经营性平衡方案的设计要综合考虑外部补贴机制、内部补贴机制和价格机制三个维度。对于北京市轨道交通PPP模式的公益性与经营性的平衡方案，一方面，政府应将直接补贴作为辅助手段，合理构建PPP模式的内部补贴机制，促使城市轨道交通运营公司进行科学管理；鼓励投资主体利用沿线土地开发、资本运作等多种方式积极筹措轨道交通建设资金；增加政府给予城市轨道交通运营企业的商贸、广告等特许经营权，以商业性收入弥补运营业务的亏损。另一方面，应研究轨道交通票价与需求量的关系，根据轨道交通所处的不同运营阶段、市民收入的增长状况、物价上涨的态势，制定合理的轨道交通票价，在保证客流量的同时，提高票款收入，降低运营补贴。
本书研究的重要意义在于：一是以新型城镇化、轨道交通站点及沿线土地综合开发等宏观经济和政策背景为依托，以创建具有可操作性的内部化方案为主要目的，客观识别轨道交通经营性与公益性的边界，并予以科学计量；二是形成只有通过综合开发将轨道交通发展融入城市经济发展才能实现多赢的基本共识，探讨实现轨道交通公益性与经营性平衡的战略步骤，作为政府部门和投资者理性决策的依据；三是为实现以轨道交通公益性与经营性平衡目标为可行性研究重要依据的国家标准做出计量和方案设计，调动社会各界投资或参与轨道交通发展的积极性，实现轨道交通融资的可持续和良性发展，为国民经济和新型城镇化提供高效率的运输设施。
最后要说明的是，国家对于包括铁路在内的轨道交通实施的各类政策，包括定价政策、公益性补贴政策、铁路建设基金、政策性优惠贷款项目、低税率甚至免税等，其实质都属于外部效益内部化的过程，也是平衡公益性与经营性的过程。例如，自2013年中国铁路总公司成立以来，货物运输价格逐渐由政府指导价向市场调节价转变，准池、蒙华等多条煤炭运输线路的运输基准价格改为市场调节价，普遍是上调的趋势，价格在向支付意愿接近，这就属于铁路运输服务使用者即消费者外部效益（消费者剩余）内部化的过程。这种内部化与本书研究的铁路和社会经济系统之间的外部性身份有关，因此，以外部效益分配为基础，平衡轨道交通公益性与经营性机制事实上从未停止过。
基础设施等公共物品公益性与经营性的平衡机制，类似于经济学中政府主导与市场主导之间难以调和，存在很多矛盾与难点。因此，课题研究过程之艰辛困惑是常态。在进行大量实地调研、文献阅读以及无数次讨论之后，最终形成了明确的研究主线和逻辑结构，在克服困难的过程中必然形成了诸多创新点。
（1）“广义补贴”的提出。补贴是个广义的概念，财政补贴是补贴的狭义形态。凡是具有外部效益内部化性质的政策都是补贴，既包括类似于“庇古税”的外部补贴，又包括类似于“科斯产权解”的内部补贴，还包括具有将受益在供给者和使用者之间转移功能的价格机制，即“广义补贴”具有广义再分配的性质，包括以税费为主要形式的外部补贴、以综合开发为主要形式的内部补贴以及价格机制。
（2）“有限公益性”的提出。不应泛化公益性，不是一切“财务账户”以外的正向溢出都是公益性。轨道交通公益性是轨道交通在提供运输服务过程中所产生的，给使用对象和利益相关者带来的无法通过运输本身进行补偿的收益的增加。对轨道交通公益性边界划分的标准是：以轨道交通本身的属性为内界，以轨道交通经营活动的影响区域或影响群体为外界，以轨道交通的运营期为考察期。
（3）公益性与经营性平衡机制三维度理论框架的构建。基于“广义补贴”和“有限公益性”，构建了轨道交通公益性与经营性的外部补贴机制、内部补贴机制和价格机制三维平衡理论解析框架，在轨道交通外部补贴机制设计、内部补贴机制设计、价格机制设计的基础上，给出具体的平衡方案，为我国轨道交通更好地发展提出优化方案。
本书适合于从事轨道交通等政府投资领域经济理论、管理实践、竞争政策等研究和工作的学界、商界及政界人士，也适合于对该领域感兴趣的青年学者。本书的顺利出版，要感谢参与研究的北京交通大学应用经济学一级学科的教授和研究生们，他们是周渝慧、周耀东、祁继鹏、罗江、王雅璨、徐建平、匡贞胜、杜盼盼、周曦、王慧云、吴笛、韩陈林、蒋俊杰、王萌、陈晓彬、王梓利等，还要感谢课题支持单位。当然，研究涉及大量实践过程中存在的与理论分析有不小差异的现实案例，理论的提出为问题的解决提供了好的分析视角和方法基础，下一步的落实则还需要与地方具体项目推进相结合，以实现理论指导实践、实践提炼理论的目的。
探索无止境，团队会继续努力，多出成果。
林晓言
2018年4月21日于北京交通大学思源东楼