第一节 裁撤漕运总督与苏淮分省始末

清代江苏的地方行政制度颇为特别，境内有两督一抚三个中心：省级行政长官有两江总督驻江宁，江苏巡抚驻苏州，漕运总督驻江北淮安之清江。虽漕督自有专职，但因其兼有巡抚事宜，而与地方吏治密切相关。在清末，正是由于漕运的衰落，在裁废漕运总督的过程中而出现了苏淮分省问题。

苏淮分省起因于张謇的徐州建省动议。光绪三十年（1904），张謇拟就《徐州应建行省议》，系统地提出一个徐州建省计划。首先，他说明了徐州建省的重要性。一方面，徐州古往今来具有重要的地理位置，“控淮海之襟喉，兼战守之形便，殖原陆之物产，富士马之资材，其地为古今主客所必争者，莫如徐州”。徐州地处山东、河南、安徽、江苏四省交界地带，历来为兵家必争之地，“但能经营徐州，蔚为雄藩，皆可以左提而右挈之矣”。另一方面，也是更重要的，在当时特殊的历史条件下，徐州建省具有抗衡英、德侵逼之“外患”与消弭会党起事之“内乱”的战略意义。“今天下大势：英之兵舰梭织于长江，德之铁路午贯于山东。谋蔽长江，则势力必扩而北；谋障山东，则势力必扩而南。南北之际，徐为中权。平原荡荡，广袤千里。俗俭而僿；民强而无教。犯法、杀人、盗劫、亡命、枭桀之徒，前骈死而后踵起者，大都以徐为称首。近数十年，复有会匪之勾结，教士之浸权。设不早计，祸发一隅，牵动全局。将欲因时制宜，变散地为要害，莫如建徐州为行省”。徐州处四省交界之地，各省政治势力鞭长难及，本为“内乱”之渊薮；如今又夹在英、德势力范围之间，如果没有强大的政治军事力量，则很难抵挡英国势力的北犯和德国势力的南侵。“其在今日，非建行省设巡抚，则断乎不可”。

其次，他规划了徐州建省的具体办法。他建议以徐州为中心，从苏、鲁、豫、皖四省各分出一些州县，划归徐州行省。计有江苏徐州府属之铜山、肖、砀山、丰、沛、邳、宿迁、睢宁，海州之沭阳、赣榆，淮安之安东、桃源；安徽凤阳之宿、灵璧，颍州之蒙城、涡阳、亳州，泗州之五河、盱眙、天长；山东沂州之兰山、郯城、费、莒、沂水、蒙阴、日照，兖州之滕、峄，济宁之鱼台、金乡，曹州之曹、单、城武；河南归德之商丘、虞城、宁陵、鹿邑、夏邑、永城、睢、考城、柘城；等等，共45州县。

再次，他分析了徐州建省的有利及不利条件。他认为，徐州建省的有利条件有“二便”“四要”。所谓“二便”：一是“增官不必添员”，裁漕运总督以徐州巡抚兼之，升徐州道为布政使，以淮海道兼按察使；二是徐、海、淮、泗、沂、济、凤、颍各州民气皆“朴啬劲悍”，可就地练兵。所谓“四要”，是指徐州建省有利于训农、勤工、通商、兴学四大要政。至于不利条件，他提出“三难”，即得巡抚难、巡抚得人难、筹款难，指的是人才与经济条件。但他认为：“若鉴于二便、四要而以为不得不建也，有人有财，虽有三难，直可旦夕举之。”

最后，他进一步强调了徐州建省的重要意义。他说：“吾惧徐州不日龙争而虎斗，迭进迭退；芒砀大泽，我之伏莽枭徒又乘机窃发，或不免举足左右，以为敌用，为东三省之续也。”在此，他仍然是从消弭“内忧外患”的角度立论。客观地说，张謇这个徐州建省计划既有抵制英、德列强侵略的积极意义，也有加强清王朝统治的用心，如他自己所说“盖为中原腹地治安计也”。

张謇的徐州建省计划经由署两江总督端方代为上奏，引起了清廷的注意。政区的设置，不仅关涉行政区划问题，而且涉及一整套的地方行政制度，尤其是行政官员配置问题。在江苏，本有两督一抚三个中心，徐州建省势必与漕督势力冲突。恰在此时，漕运总督的裁撤问题已被提上议事日程。

漕运在清前期本是与盐、河、兵并列的四大政之一，故特设漕运总督一职，体制极崇。道光以后，漕政弊端丛生，清廷开始改制，或折收银两，或改行海运。咸丰、同治时期，由于受到太平天国运动的冲击，湖北、湖南、江西、安徽及河南五省事实上已停止漕运，迄清亡而未恢复。光绪二十七年（1901），江苏、浙江、山东三省正式停止征漕，至此，八省漕运全部停止。在这种情况下，刘坤一、张之洞在《江楚会奏变法三折》中认为漕运已是“有名无实”，主张将因漕运而设的屯田与卫所全部裁撤。次年，清廷正式谕令将屯饷改为丁粮，撤销屯田、运军名目，裁撤卫守备、千总等官。光绪三十年（1904），御史周树模奏请裁撤漕运总督，他认为：“各省卫官已撤，屯户并改丁粮，归州县经征，南漕半改折色，半由海运，各省粮道亦次第裁减，漕督无官可辖，而体制极崇，殊非综核名实之道。”

清廷把端方代奏张謇的徐州建省条陈与周树模的裁撤漕运总督奏片一并交给政务处议奏。同年十二月二十二日，政务处将会议的结果上奏，其要点有二。一方面，基本否定了张謇提出的徐州建省计划。“徐州在江苏，地居最北，若于平地创建军府，既多繁费；所请分割江苏、安徽、山东、河南四十余州县，亦涉纷更”，即不宜分割四省地盘建立徐州行省。另一方面，变通提出了一个苏淮分省的新方案。同意裁撤漕运总督，将其缺改为江淮巡抚，“与江苏巡抚分治，仍归两江总督兼辖”。据此，原江苏省一分为二，苏、淮划江而治。本来，江苏省的现状早已是两分，分别以驻江宁的两江总督和驻苏州的江苏巡抚为中心，各领有江北与江南之属地，“久若划疆而治”。江北设立江淮巡抚，即将江宁布政使及所辖之江、淮、扬、徐四府及通、海两直隶州全归管理，巡抚驻清江，即为省会，并以淮扬海道兼按察使衔；江南仍归江苏巡抚，以苏州为省会。此议得到清廷上谕的批准。次日，清廷调恩寿为江淮巡抚，以陆元鼎为江苏巡抚，苏淮分省始成。

苏淮分省消息一出，舆论哗然。上海的《时报》发表评论文章认为，从地理、历史、民风等方面来看，建省当在“徐州一带”，所谓“徐州一带”，不仅包括江苏之江北各府县，而且包括安徽之凤阳、泗州，山东之曹州、济宁，河南之归德。“故徐州今日不设巡抚则已，若设巡抚，宜合以上各府另组织一行政区域，不宜合长江下流之扬州、通州等同一区域，更不宜合江南之江宁府同一区域”。如果仅以江苏之江北各属与江宁一府为江淮省，则不能有效地控驭苏、鲁、豫、皖边境，“但有新设抚军之名，而无新设抚军之利也”。

江苏官绅更是群起反对。苏淮分省的结果与张謇的徐州建省设想大相径庭，张謇颇感失望。他对所谓“江淮省”的建置大为不满：“闻建设江淮省，此大谬，痴人前难说梦，信也。”“苏抚端方懵然入奏，部懵然因其说而易名为江淮，以漕督为巡抚，非驴非马矣”。他立即致书湖广总督张之洞和两江总督周馥，“请争江淮省事”。

与此同时，江苏籍京官相继联名上奏表示反对。光绪三十一年（1905）正月二十日，都察院左都御史陆润庠领衔会同陆宝忠、顾肇新、陈名侃、吴郁生等人上奏，提出以下四点意见。一是官制问题。江淮、江苏本是一省而有一督一抚两个中心，若再设巡抚，则是一省两抚，不仅未有先例，而且督抚同城的湖北、云南刚刚议裁巡抚，“江南一省，忽然添缺，未免政令纷歧”。二是政区边界问题。苏淮分为两省，划江而治，则江苏仅有四府一州，“地势平衍，形胜全失，几不能自成一省”。江淮设省清江，“舍临江扼要之名城，就滨河一隅之小邑，似亦未甚得势”。三是政区幅员问题。清制按户口与幅员将省分为大、中、小三等，如苏淮分省，江淮仅及中省，江苏只能由大省改为小省，“则一切经制，俱需更改，而筹饷摊款，尤多窒碍”。四是行政问题。江淮三府二州之地方要政，向来由江宁布政使禀承两江总督办理，“历久相沿，未闻有所丛脞，今之改设，似出无名”。若江宁布政使仍在江宁办事，“则江淮巡抚，孤悬虚寄，徒多文移禀报之烦，无裨吏事军政之要”。总之，他们认为：“朝廷本无分省之意，江督亦无废事之虞，顾以裁漕督而添巡抚，因设巡抚而议添行省，办法既疑乎倒置，定章必归于迁就。”江苏跨江立省之定制不宜轻改，江淮分省必须慎重，希望朝廷谕令廷臣与沿江督抚会议复奏，但“奏入不报”。

随后，江苏籍京官又公推翰林院侍读学士恽毓鼎领衔再次上奏，又提出以下四点意见。一是苏、淮单独立省，则彼此削弱，不利于江、海军事防御。“江苏跨江为省，论富庶则以苏、松为首，规形势则以淮、徐为先。一旦画江而治，则江淮无江苏，势必易富而为贫；江苏无江淮，亦必转强而为弱。况江苏为海疆要地，长江为舆图中心，江、海各军，全赖号令画一；分省而后，万一督抚拘于畛域，意见分歧，必致贻误事机，动摇全局”。二是苏、淮分为两省，摊派之款相应增加，人民不堪重负。“江淮瘠苦之区，固不堪此；即以江苏而论，向来筹款之法以淮盐为大宗，今既以盐务归于江淮，挹注之源立穷，摊派之累愈重，筹饷无计，养兵无资，竭泽而渔，揭竿可虑”。三是苏、淮划江分省，不利于防范长江“盗匪”。“诚以两省交界之区，往往为盗贼渊薮；事权归一，防范易周。今长江上下游枭匪出没无定，若苏、淮划分两省，水陆诸营各分界限，互相推诿，此拿彼窜，盗匪转得藉以藏身”。四是江淮新设一省，将引起外国列强争夺利权，增添中外交涉的麻烦。“多设一省，各国多生一窥伺之端。……设领事、增商埠、增教堂之举，势必纷至而沓来。徐、海民气悍强，少见多怪，交涉棘手事件将因之而日生”。二月初九日，清廷将恽毓鼎等此奏连同陆润庠等前折一并发交政务处议奏，并谕令两江总督周馥会同商部顾问官张謇察看情形速议电奏。

周馥一面与张謇“酌议”，一面会商湖广总督张之洞，希望他“设法挽回大局”。随后，周馥上奏清廷，主要的反对理由有以下三个。一是就军事方面而言，苏淮分省将原江苏省割去江北四府二州为江淮省，使新江苏省仅有江南苏、松、常、镇、太四府一州，“壤地偏狭，形势全失，何以图治？”且划江而治，不便长江设防，“属在一省，则设防较易；今剖分两省，则气势涣散，设防转难”。二是就政治方面而言，新设江淮巡抚将分割两江总督的权力，导致督抚矛盾，“今特设江淮一省，原为战守形便而起。不以兵权归之，则巡抚无所措施；以兵事责之，则气力以分而愈薄，号令以分而多歧”。三是就经济方面而言，“特设一行省，事体加繁。举凡练兵、兴学诸事，新政所当行者，无一不须别开生面，即无一不须筹集巨款。……当此民穷财绌，各省分筹赔款恒苦不给，添建一省，用款增而地不加多，责成重而权力反薄，似觉未宜”。总之，他认为“分设江淮行省非万年金汤之全策”。他建议将淮扬镇改为江淮提督，“文武并用，节制徐州镇及江北各营”。

张之洞积极支持周馥，他电奏清廷，“详陈江淮分省之有害无利，仍以不分省为宜”。

苏淮分省本已获上谕批准为既成事实，但“为众论所不韪”，使政务处在议奏过程中颇感为难。“若仍改为漕督，则朝令夕改，又无此政体”。于是，诸王大臣拟仍按张謇原条陈所请，分割江苏、安徽、河南、山东四省边境地区，另设徐州行省。但此议又遭到山东、河南、安徽三省巡抚的反对，他们“均以分割各该省边境州县隶于徐州为省，诸多窒碍”。结果，他们只好选择放弃，而决定“仍请收回江淮设省成命，裁撤漕督，于徐州地方添设提督一缺，以资重镇”。

三月十七日，政务处将会议结果上奏。据各衙门咨送来的说帖，主张苏淮不必分省另设大员者42件，主张专裁淮抚者32件，主张苏淮仍议分省及复设漕督者7件。因各衙门说帖大都认为不便改设巡抚，而“拟改设提督驻扎者居多”，周馥所奏“亦以分设行省，不如改设提督驻扎为合宜”，所以，政务处建议改淮扬镇总兵为江淮提督，裁撤江淮巡抚。当日上谕：“江淮巡抚即行裁撤，所有淮扬镇总兵著改为江北提督。”虽漕督废而不复，但苏淮分省终弃。

综观苏淮分省历史的全过程，似乎只不过是一出闹剧而已，但在一定程度上反映了各相关利益集团的矛盾冲突。这大致可从以下两方面来看。一方面，是朝廷的中央集权与江苏以及山东、安徽、河南四省地方势力分权的矛盾。增设政区与政区划小是削弱地方势力和加强中央集权的重要手段，但苏、淮分省与在苏、鲁、豫、皖边境增设徐州行省的举措都因地方势力的反对而作罢，由此事例可知，清末地方势力已在一定程度上对朝廷权威构成挑战，而使朝廷不可小视。另一方面，是江苏省内新、旧既得利益集团的矛盾。政治改革是权力与利益的再分配，其分配原则便是依据各个利益集团的实际力量来决定。事实上，在对于苏淮分省一片强烈的反对声浪中，尚有一丝微弱的不和谐音。新设江淮省省会清江的官场对于江苏籍京官反对苏淮分省之举不以为然；他们认为：“清江北连徐、海，南控淮、扬，民风强悍，盗贼纵横，盐枭会匪，出没于淮安各属者，不一而足；加以教堂林立，教民众多，海州、盐城两处，又皆有海口可以通行船舶，一旦骤然去一大员，设枭匪从而生心，为患不堪设想。且甫经改设行省，忽又收回成命，亦复无此政体。”显然，这是一部分新的既得利益者的声音。然而，他们并没有改变最终的结局，因为他们的力量明显地与旧的既得利益集团不成比例。