第三节 川边改土归流与西康建省之议

川边地区即所谓西康，乃古康、藏、卫三区之一，介于四川、云南与西藏之间，地理位置十分重要。“譬之藏为川滇之毛，康为川滇之皮；藏为川滇之唇，康为川滇之齿，且为川滇之咽喉也。岂第藏为藩篱而康为门户已哉？”可见川、滇与康、藏为唇齿相依的关系，而西康又是连接四川、云南与西藏的交通枢纽。

清沿明制，在川边实行土司制度。长期以来，川边地区处于土司封建割据状态，交通闭塞，生产落后。清末，随着英国势力武装入侵西藏，直接威胁到四川与云南的安全，西南边境危机四伏。鉴于川边地区与川、藏之间特殊的关系，清政府为了加强对西南边疆的统治，挽救西藏危局，不得不积极经营川边地区。经营之策即改土归流，裁撤土司，改设流官，废除封建割据状态的土司统治制度，仿照内地行政制度设置府、厅、州、县机构，推行与中央集权制相配套的郡县制。

光绪三十年（1904），建昌道赵尔丰向四川总督锡良上“平康三策”。第一策是整顿治理西康与川滇腹地边境野番地区。“将腹地三边之倮夷，收入版图，设官治理，……三边既定，则越巂、宁远亦可次第设治，一道同风”。第二策是将西康改土归流，建为行省。“力主改康地为行省，改土归流，设置郡县，以丹达为界，扩充疆宇，以保西陲”。第三策是开发西康，联川、康、藏为一体，建西三省。“改造康地，广兴教化，开发实业，内固蜀省，外拊西藏，迨势达拉萨，藏卫尽入掌握，然后移川督于巴塘，而于四川、拉萨，各设巡抚，仿东三省之例，设置西三省总督，藉以杜英人之觊觎，兼制达赖之外附”。据称：“锡良嘉其议，据以入奏，廷旨报可。”这是一个较为系统的经营西康的计划，其核心内容是改土归流，西康建省，卫川保藏御英。

光绪三十一年（1905）初，川边地区发生“巴塘之乱”，巴塘土司与丁林寺喇嘛聚众焚烧法国天主教堂，杀死两名法国传教士，并打死清政府驻藏帮办大臣凤全及其随员百余人。事发后，四川总督锡良、成都将军绰哈布奏派四川提督马维骐、建昌道赵尔丰会同“剿办”。六月，马、赵率军击败巴塘、里塘土司军队，打死里塘土司和桑披寺喇嘛，并将巴塘正、副土司正法，平定巴塘、里塘。随后，马维骐回川，赵尔丰留任炉边善后督办，处理巴塘、里塘改土归流事宜，并继续征战乡城等地。光绪三十二年（1906）六月，锡良、绰哈布奏请“乘此改土归流，照宁夏、青海之例，先置川滇边务大臣，驻扎巴塘练兵，以为西藏声援，整理地方为后盾。川、滇、边、藏声气相通，联为一致，一劳永逸，此西南之计也”。清政府任命赵尔丰为川滇边务大臣。川滇边务大臣的设立，揭开了川边地区改土归流的新篇章。

赵尔丰首先在巴塘实行改土归流。他拟定《巴塘善后章程》（即《改土归流章程》）43条，明确规定：巴塘全境皆大皇上地土，无论汉人、蛮人皆为大皇上百姓，从此永远革除土司之职，改设汉官管理地方汉、蛮百姓及钱粮词讼一切事件。该章程还对于行政官制、财政赋税、司法诉讼、僧俗礼仪、文教卫生等方面的改革做了详细的规定，是一个全面系统的改土归流章程。随后，赵尔丰依靠强大的军事力量，东征西讨，不断地在攻占的土司统治地区推行改流政策。计自光绪三十一年至宣统三年（1905～1911）间，赵尔丰在川边地区先后奏设康安、边北两道，康定、巴安、邓科三府，德化、甘孜、白玉三州，三坝、里化两厅，盐井、定乡、稻成、河口、石渠、同普六县，乍丫、察木多两理事官，得荣、江卡、贡觉、桑昂、杂瑜、三岩、甘孜、章谷、道坞、瞻对、泸定桥十一地设治委员及边务收支局、学务总局等。“汉官之仪，已遍康区。官制既定，政令通行，原有分崩离析、自相残杀之局势，亦为之一变；而土司改流，民命昭苏；喇嘛归政，社会安息；藏官既被驱逐，残暴不加于地方；野番复经投诚，盗匪亦绝于道路。远近归附，四方宁谧，俨有行省之规模焉”。赵尔丰在川边地区七年的苦心经营，已经初步奠定了设省的规模。

早在光绪三十一年（1905），内阁中书尹克昌有鉴于西藏危机、川滇大局可危的形势，奏请在川边地区划出四川雅州府、宁远府、打箭炉厅，云南丽江府、永北厅、永宁土府，以及巴塘、里塘、明正、瞻对各土司，添设建昌行省。光绪三十二年（1906），又有人提出将西藏改建行省的设想，认为：“中国若欲保西藏，为两川之屏蔽，使人之势力不能由印度以直达西藏，长驱而入，贯通于扬子江诸行省；则保藏即所以保两川，保两川即所以保湘、鄂、皖、豫、宁、苏六省之腹地。西藏改为行省一策，万不能坐失事机，再缓须臾。”但都没有结果。如前所述，光绪三十三年（1907）四月，岑春煊奏请统筹西北全局时再次提出应在川边与西藏设置川西省和西藏省。当时，赵尔丰尚没有把握完成川边地区改土归流的工作，“以其时番人顽梗，未识兵力能否荡平”，故不敢“操切议复”。直到宣统三年（1911）三月，赵尔丰才对此做出积极的回应，他认为川边建省为时势所迫，已是刻不容缓。他说：“康藏以前之横散，实因无人经营。如令建省，连贯一致，共筹边圉，俾便国防负责有人，随时预防，以备不虞。依其俗而导其政，练兵、兴学、采矿、开垦悉为蕴富之源，数年之后，当有可观，此边、藏时不容缓之事，亦势也。”就在此时，清廷调任赵尔丰署理四川总督，并调四川布政使王人文任川滇边务大臣。赵尔丰以边务未定、交接需时为由，奏请以多年追随自己而“于边务了如指掌”的傅嵩炑代理川滇边务大臣，以王人文暂时护理四川总督。得到清廷的批准。

傅嵩炑代理川滇边务大臣以后，继续征战，陆续将鱼科、明正、罗科等土司改流，康区基本平定。宣统三年（1911）闰六月十六日，傅嵩炑统筹川边全局，奏请建设西康行省。傅氏奏折主要有以下两方面的内容。一方面，他较为详细地叙述了赵尔丰及自己经营川边、改土归流的情形，认为川边建省的时机已经成熟。他说：“总计地面，已奏定府、厅、州、县者十余缺，已奏设官而未定府、厅、州、县者十余处，近日改流及从前应行添设郡县之处犹多，已成建省规模。而星使非常设之官，形同寄处，亟应及时规画，改设行省，俾便扩充政治，底定边陲。……建省之计，惟此时为然。”另一方面，他具体列举了应在川边建省的五条理由。一是政治意义，川边建省可以划定康、藏疆界，“俾定名义，而占领地土”，即建省之后可以对川边地区实行名正言顺的直接管理。二是战略意义，川边建省有利于稳固川、康、藏地区的统治，“将边地改设行省，编练重兵，建威即可销萌，守康境，卫四川，援西藏，一举而三善备”。三是政区幅员广阔，川边地区东西三千余里，南北四千余里，应设州县八、九十缺，四川总督不能遥制，必须有“一定行政总机关”。四是政区层级设置合理，川边地区所设府、厅、州、县各级行政机构，“皆地足以养民，民足以养官，所征粮税，可敷各属员司廉俸办公之用”。五是行政官制建置合宜，将原有官制更改名目即可，无须增加廉俸公费，“事举而款不费”，具体办法是：边务大臣改为西康巡抚；边务收支局改为度支局；关外学务局改为提学司；康安道改为提法司；边北道改为民政司。至于省名，此折认为：“边境乃古康地，其地在西，拟名曰西康省。”这是傅嵩炑奏请在川边地区建设西康行省的基本情形。

关于此折上奏的情形，据傅嵩炑自记：“此折系宣统三年闰六月十六日由边务大臣行辕驿递成都，请川督专差送京，已得川督回电，于七月十二日收到。未知何日专差前送？后因文报不通，未奉朱批。”可见，傅嵩炑此折是否上达清廷还是一个疑问。就当时的国内形势而言，武昌起义不久即爆发，清王朝很快被辛亥革命推翻。因而，西康建省在清末并未变成现实，只为后人留下一纸蓝图。