第一节 清廷新政上谕探源

庚子政局颇为复杂。作为民众性的反帝爱国运动的义和团运动的兴起，可谓长期以来人民反“洋教”运动的大爆发，其主要原因无疑是西方列强的侵略。但是，运动的进一步发展，则有着更为复杂的历史背景，甚至与清政府的最高层政治运作有关，从朝中政局转变的角度来看，可见其直接导源于戊戌政变。时人认为：义和团能够声势浩大地进军京津，“非拳匪之力果神于他邪教之为也，则以二三权贵目为义民故。此二三权贵非真以拳匪为义民也，亦非谓拳匪之力真足以扶清而灭洋也，则以戊戌政变得罪皇上故”。顽固派载漪、刚毅之流在戊戌政变中得罪了光绪皇帝，因而有“己亥建储”之举；此举虽然纯属内政，却受到西方列强的严重干预。恰值义和团运动标榜“扶清灭洋”，朝中顽固派势力乘机操纵利用，使义和团运动得以在京津地区迅猛发展，为西方列强进行直接的武力干涉提供了口实，从而导致了八国联军的入侵。本来，以慈禧太后为首的顽固派势力希望借义和团之力对付八国联军；于是，他们招抚义和团，悍然对外宣战。然而，义和团的血肉之躯并不能抵挡八国联军的洋枪洋炮。结果，在八国联军攻陷京城的炮火声中，慈禧太后不得不偕光绪皇帝仓皇“西狩”。

正是在此“西狩”过程中，慈禧太后一面授命李鸿章为全权大臣与庆亲王奕劻办理同西方列强议和之事；一面下令痛剿义和团，认为“此案初起，义和团实为肇祸之由，今欲拔本塞源，非痛加剿除不可”，命署直隶总督廷雍“严行查办，务绝根株”。与此同时，慈禧太后还以光绪皇帝的名义多次下诏罪己，一方面表示愿意为庚子事变承担责任，“自顾藐躬，负罪实甚”，“知人不明，皆朕一人之罪”，“是知祸患之伏于隐微，为朕所不及觉察者多矣”。号召各级政府官员直言进谏，“凡有奏事之责者，于朕躬之过误，政事之阙失，民生之休戚，务当随时献替，直陈无隐”，希望他们群策群力，“各矢忠忱，共支危局”。另一方面，表示要振作图强的决心，要求全国大小臣工“卧薪尝胆，勿托空言，于一切用人、行政、筹饷、练兵，在在出以精心，视国事如家事，毋怙非而贻误公家，毋专己而轻排群议，涤虑洗心，匡予不逮。朕虽不德，庶几不远而复，天心之悔祸可期矣”。以慈禧太后为首的清政府在危难之中，除了改弦更张已是别无出路。

光绪二十六年十二月初十日（1901年1月29日），慈禧太后以光绪皇帝的名义发布了一道新政上谕，标志着清末新政的开始。有谓：

世有万古不易之常经，无一成不变之治法。穷变通久见于大易，损益可知著于论语。盖不易者三纲五常，昭然如日星之照世；而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。伊古以来，代有兴革；即我朝列祖列宗因时立制，屡有异同。入关以后，已殊沈阳之时；嘉庆道光以来，岂尽雍正乾隆之旧。大抵法积则敝，法敝则更，要归于强国利民而已。自播迁以来，皇太后宵旰焦劳，朕尤痛自刻责，深念近数十年积习相仍，因循粉饰，以致成此大衅。现正议和，一切政事，尤须切实整顿，以期渐图富强。懿训以为：取外国之长，乃可补中国之短；惩前事之失，乃可作后事之师。自丁戊以还，伪辩纵横，妄分新旧。康逆之祸，殆更甚于红拳，迄今海外逋逃，尚以富有、贵为等票诱人谋逆，更藉保皇、保种之妖言为离间宫廷之计。殊不知康逆之谈新法，乃乱法也，非变法也。该逆等乘朕躬不豫，潜谋不轨。朕吁恳皇太后训政，乃拯朕于濒危，而锄奸于一旦，实则剪除乱逆。皇太后何尝不许更新，损益科条；朕何尝概行除旧，执中以御，择善而从。母子一心，臣民共见。今者恭承慈命，一意振兴，严禁新旧之名，浑融中外之迹。我中国之弱，在于习气太深，文法太密，庸俗之吏多，豪杰之士少。文法者，庸人藉为藏身之固，而胥吏倚为牟利之符。公事以文牍相往来而毫无实际，人才以资格相限制而日见消磨。误国家者在一私字，困天下者在一例字。至近之学西法者，语言文字制造器械而已，此西艺之皮毛，而非西政之本源也。居上宽，临下简。言必信，行必果。我往圣之遗训，即西人富强之始基。中国不此之务，徒学其一言一话一技一能，而佐以瞻徇情面、自利身家之积习。舍其本源而不学，学其皮毛而又不精，天下安得富强耶。总之，法令不更，锢习不破，欲求振作，当议更张。著军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒所见，通限两个月，详悉条议以闻。再由朕上禀慈谟，斟酌尽善，切实施行。自西幸太原，下诏求言，封章屡见。而今之言者率有两途，一则袭报馆之文章，一则拘书生之成见，更相笑亦更相非，两囿于偏私不化，睹其利未睹其害，一归于窒碍难行。新进讲富强，往往自迷本始；迂儒谈正学，又往往不达事情。尔中外臣工，当鉴斯二者，酌中发论，通变达权，务极精详，以备甄择。惟是有治法，尤贵有治人。苟得其人，敝法无难于补救；苟失其人，徒法不能以自行。流俗之人，己有百短，遂不愿人有一长，以拘牵文义为认真，以奉行故事为合例，举宜兴宜革之事，皆坐废于无形之中；而旅进旅退之员，遂酿成此不治之病。欲去此弊，其本在于公尔忘私，其究归于实事求是。又改弦更张以后，所当简任贤能上下交儆者也。朕与皇太后久蓄于中，事穷则变，安危强弱，全系于斯。傥再蹈因循敷衍之故辙，空言塞责，省事偷安，宪典具存，朕不能宥。

这是以慈禧太后为首的清政府对庚子政局回应的结果。具体来说，可以从两方面来看：一方面，就外因而言，是为了改变清政府顽固守旧的形象，缓解各方面的压力。自戊戌政变以后，顽固派把持着中央政权，清政府的顽固守旧行为引起了各种政治势力的不满和反对。康梁维新派是政变的直接受害者，他们在政变之后流亡海外，成立保皇会，继续拥戴光绪皇帝；庚子年间唐才常自立军的“勤王”活动失败以后，不少人在失望中走上武装反清的革命道路。与此同时，以孙中山为首的革命势力也在潜滋暗长，革命运动逐渐成为一股势不可当的潮流。清末新政有其对抗革命的一面，已为以往的辛亥革命史的研究成果所充分证明。

这里需要说明的一点是，新政的举措也是为了缓解西方列强的压力。此时，清政府正与列强进行议和。列强提出了两个重要的议和前提条件：一是“惩凶”，主要是惩办把持中央政权的顽固派势力；二是“两宫回銮”，也是为了使慈禧太后脱离顽固派的控制。列强甚至还有另组“新政府”的说法：“中国须将旧政府大臣更换，另选大臣，立一新政府，各国方能议和。”此所谓另立“新政府”，就是改组军机处，清除军机处中的顽固守旧大臣。可见，列强对清政府顽固守旧极端不满。议和局面的获得，正是以慈禧太后牺牲自己身边的一群顽固派王公大臣为代价的。有鉴于此，时人也希望借各国的压力而大加改革。盛宣怀致函王文韶等中枢大佬有谓：

闻各国皆虑中国守旧，将来再起风波，故于防后患甚严切。管见若照徐、崇、李、毓之所为，将来仍必滋衅。朝廷悔祸之心如确，必须将新旧一切议论，尽行撇开，另起炉灶，方能著实办事。如演大戏，先齐脚色，再排戏目，庶几登场，即令众人喝采。若再支支节节而为之，或用非所及，是非倒置，缓急杂投，诚不知何以善其后矣！此成败利钝之关键，全在和约定后数日之内，若一再延宕，暮气必从而乘之。甲午、甲申，皆以数纸诏奏，空文粉饰而已，一误再误，谁之咎欤？！敢乞师与仲相、滋公切实密筹，可否于回銮之前，即令疆吏各官，条陈善后之策。两宫到京，目睹黍离，卧薪尝（胆），正君臣交儆之时，或有转移之望，过此则又阻挠多矣！

清廷新政上谕的发布，在此意义上可以说是向西方列强表示一个政府开明而不顽固守旧的姿态；该上谕特别点出：“懿训以为，取外国之长，乃可补中国之短”，皇上要“恭承慈命，一意振兴，严禁新旧之名，浑融中外之迹”。

不仅如此，西方列强还直接或间接敦劝清政府实行“新政”。在李鸿章、张之洞、盛宣怀等人往来函电中，时见“各国有劝我行新政之意”与“英、日劝行新政”之说。在清政府与列强议和的过程中，中国海关英籍总税务司赫德以其特殊的身份，自由地游走各方之间，穿针引线，扮演了一个重要的角色。赫德深感清朝统治的危机，无论是从英国还是从自身的利益出发，他都希望清政府实行改革，以尽力摆脱危局。当逃亡西安的清廷面临回銮还是迁都的抉择时，赫德致函金登干称：“当然我的劝告是‘立即回来，认真着手变法’! ”赫德完成《中国的变法和列强》一文写作时，正好从《邸抄》上看到慈禧太后以光绪皇帝的名义发布的《母子一心——变法诏书》，他颇有感触地评论道：“‘老佛爷’已经看到她走的路错了，现在她和皇帝同心协力，我确信中国将照正确的方式前进。”赫德所谓“正确的方式”当然就是西方的道路。正如时人的认知：“各国与中国交涉，多不按各国通例，……如能变法，则可渐望外人以通例待我矣。”“力行新政，尤各国所属望。尽可将应行各条，向各国访求规制，参酌中西，锐意兴举，一可塞时报诽议之口，一可立中国自强之基。”列强期望的“变法”就是要中国适应各国的“通例”和“规制”。如盛宣怀致函德国驻上海总领事克纳贝所谓：“本国朝廷自当力求变法，庶政一新，以付欧美两洲各大国期望。”甚至清廷给俄、法、英、德、意、美、日各国的国书也说：“敝国现议力行实政，正期图报各大国之惠于后日。望贵国始终玉成，商同各大国允将赔款酌减数目，宽定年限，另筹妥法摊偿，免使多借息款，借得稍苏喘息，整顿内政。将来中外必能益加修睦，与各大国永享无穷之利益。”其实，张之洞与刘坤一等督抚大臣在商讨复奏时也特别注意“新政”是在努力求得西方列强的同情理解，“使各国见中华有奋发为雄之志，则鄙我侮我之念渐消”。美国著名政治学家亨廷顿在分析传统君主制国家进行现代化变革的动因时指出：“十九世纪的君主实行现代化是为了阻挡帝国主义，二十世纪的君主实行现代化是为了阻挡革命。”事实上，在19世纪、20世纪之交的中国内忧外患的特殊历史背景下，晚清政府进行新政时则有着对抗革命与缓解西方列强压力的双重动因。正如时论所云：“及乎拳祸猝起，两宫蒙尘，既内恐舆情之反侧，又外惧强邻之责言，乃取戊、己两年初举之而复废之政，陆续施行，以表明国家实有维新之意。”

另一方面，从内因来看，表明清政府自身也有振作图强的意愿。无论是对抗革命，还是缓解列强的压力，都只是外部因素。新政有否内在的动力呢？回答是肯定的。据赫德观察，庚子事变后清廷实行新政，虽然有来自外部的压力，但更主要的还是出自中国内部的需要。他说：“感觉到需要便会进行变革，而变革以及随之而来的种种结果和发展，虽然是外部形势所迫的产物，但必将受到欢迎，并会健康地成长，因为这是出自内在的需要，出自中国的意愿，而不是外国的强制。”事实上，慈禧太后虽然发动了戊戌政变，但她似乎不愿意自己背着顽固派的名声，她在以光绪皇帝的名义发布的一道关于戊戌政变的总结性上谕中，主要是宣布康有为结党“逆谋”的罪行，并没有反对变法自强的意图，反而说：“所有一切自强新政，胥关国计民生，不特已行者亟应实力举行，即尚未兴办者亦当次第推广。”这次新政上谕又特别痛斥了“康逆之祸”，并申明“康逆之谈新法，乃乱法也，非变法也”。当然，就慈禧太后而言，很难说她有什么“变法”的政见，她所拥有的只是稳固自己统治的权术。也就是说，她在戊戌时期镇压“变法”和庚子年间提倡“新政”，都只不过是为了保住自己的权势与地位而已。但是，与当年略施权术即可成功地发动戊戌政变的情形大不相同，要想应付庚子政局却不那么容易。慈禧太后在带着光绪皇帝仓皇逃亡的途中不得不痛苦地反省，虽然她可以指责刚毅、赵舒翘等“误国”的王公大臣们“实在死有余辜”，但这是无济于事的，最终的责任与后果还得由自己承担。她说：“我总是当家负责的人，现在闹到如此，总是我的错头；上对不起祖宗，下对不起人民，满腔心事，更向何处诉说呢？”庚子事变给慈禧太后留下了难以弥合的心灵创伤，从而也强烈地刺激她动了改弦更张的念头。据曾经随扈的岑春煊回忆说：“太后虽在蒙尘，困苦中尚刻意以兴复为念。一日诸人于召对之际，太后忽顾问：此耻如何可雪。众未有应者，余独进曰：欲雪此耻，要在自强。自强之道，首须培植人材。学校者，人材所由出也，故必自广兴教育始。……朝廷于避狄不遑之时，独孳孳以兴学育材为先务，诚属规模远大，而两宫卧薪尝胆亟求自强雪耻之志，此时亦为最切矣。”可以说，“自强雪耻”是清末新政的一个根本的内在动因。“朝廷自经庚子（1900年）之变，知内忧外患，相迫日急，非仅涂饰耳目，所能支此危局。故于西狩途中，首以雪耻自强为询，余曾力陈兴教育、明赏罚诸大端。辛丑（1901年）回銮以后，即陆续举办各项新政。”

在慈禧太后企求“自强雪耻”的同时，还有多种势力在促动朝廷的新政变法，如驻外使臣；驻日公使李盛铎致电张之洞称：“内政外交相表里，如能请降懿旨，采用西政西律；诏求通达中外人材，以待破格录用；酌改学校教育章程，人心内靖，则强敌外屈，为益尤大。”又如地方绅民，沈曾植曾告知张謇，“有拟东南士民与政府书，意行新政”。尤其是地方督抚大臣，时论寄予深切厚望，有谓：

说者谓有甲午之役，而后中国新政始有萌芽；有庚子之变，而后中国新政乃再翻复。然则内外臣工，其所以迟疑审慎于往时者，正以备剀切指陈于此日。方今朝权之悍锢不如从前，而疆臣之力量远过畴曩。各督抚纵不能西北进兵以清君侧，而一任连军之深入，长等坐观，又不能东南承制，藉伸国权，而一就他人之指挥，竟忘大辱。必不得已，再思其次，亦宜及此日连奏朝廷，力请变法，以定国是，务使举国朝野议论一变，不至指维新为乱法，目学堂为汉奸。幸而事机尚顺，和议可成，翻然改计，徐图内转，则一切尚可有为。闻出使日本大臣李盛铎已有一奏，所陈皆和议成后力行新政事宜。虽条目未详，然于此意则近之矣。李既首创议，一人之力究微。窃愿东南督抚起而和之，将来中国治乱存亡系此一举，机不可失，责无旁贷，惟当事实亟图之。

对于促成清廷颁布新政上谕，地方督抚是一股颇为活跃而关键的力量。从两广总督调任直隶总督的李鸿章是督抚中的大佬，尽管担负议和重任，但也颇为关注清廷新政。时人甚至认为：“去岁变法之诏，实因合肥于十一月间有疏陈请革政，故两宫遂定大计。”从甘肃布政使升迁陕西巡抚的岑春煊，也是清末显赫一时的督抚，他在随扈途次曾多次向慈禧太后奏陈“亟谋改良政治，发愤自强”。当然，最值得注意的是两江总督刘坤一、湖广总督张之洞和山东巡抚袁世凯，他们与时任大理寺少卿兼中国电报局总办而掌管各方电信交汇总枢纽的盛宣怀时常函电往商，力图促成变法。

刘坤一有鉴于时局艰危而上奏清廷，有谓：“嗣后非坚苦一心，不足以自立；非忍辱努力，不足以图存。”“拟恳明降谕旨，饬令京外臣工，凡有言事之责者，择其有关治乱，如用人行政诸大端，各陈谠论，毋有隐讳，于以扶定倾危，赞成郅治。”张之洞亦力主“行新政求自强”，有谓：“惟必须朝廷下诏罪己，引咎不讳，痛哭流涕，布告万方。如陆宣公奉天诏书，从此力行节俭，听受直言，屏除邪佞，方能感动民心，尽化畛域，实图自强，民自无怨。尤必须尽扫沽名误国之私见、偷安苟活之心思、竹头木屑之算计、索诈卖放之积弊、偏徇乡绅之劣习，则此举可成矣。至此外应办要政，如学校、游历、练兵、制械、铁路、工商等事，仍须实力举行，锐意振作，不可为此次赔款所牵累。总之，国事虽蹇，断无坐以待亡之理。此次巨祸固由弃和挑战，此后惟有行新政，修武备，以保和局，三义并用，乃可图存。”盛宣怀深表赞同，并对刘、张、袁三督抚寄予厚望。他说：“款议定后，中国能否复振，当见端于数月之间，连合诸帅赞定訏谟，旋乾转坤，非三公孰望。”袁世凯曾致书西安“行在”说：“和议将成，赔款甚巨，此后愈贫愈弱，势难自立。如蹈常习故，直无办法，宜请旨饬内外臣工各陈富强之策，以备采施。”他还建议由盛宣怀出面建言请枢相、疆臣合力补救，有谓：“惟承乏疆寄未便畅言，拟请杏兄酌电枢相谓：‘和未定，弱可忧；和既定，贫可忧。运筹在枢臣，奉行在疆臣，枢疆合谋始可补救。应请旨饬下诸疆臣各陈所见，毋拘成见，毋存顾忌，毋涉空谈’云云。倘得此诏，便可进言。”张之洞颇赞同袁世凯的意见，认为：“慰帅致书当道，请枢疆合力补救，扼要得法，此入手一定步骤。如杏翁电枢，置身题外，尤可畅所欲言。如蒙谕旨饬各抒所见，杏翁自必在列。”其时，四川总督奎俊也说“今日补救必须变法”，并希望张之洞出头“与诸公合力上陈”。张之洞对此持较为谨慎的态度，有谓：

鄙意此时不必言新政，但言须化新旧之见而已。昨周玉山方伯过鄂，述奎帅言今日补救必须变法，嘱鄙人与诸公合力上陈，奎愿列名等语，大要首在学校、科举，过宁当谒岘帅面陈，今日东下，众情如此，或有振作之机。总之，不化新旧之见，顽固如故，虚骄如故，老团未出之说如故，和局断不能保；贪昏如故，废弛如故，蒙蔽如故，康党断不能绝；官派如故，兵派如故，秀才派如故，书吏派如故，穷益加穷，弱亦加弱，饷竭营裁则兵愈少，债重征苛则民愈怨，游勇、叛民、会匪、康党合而为一，中国断不能支矣。枢纽只在“化新旧之见”五字。

其实，这里所说的“化新旧之见”，虽无“新政”之名，而有变法之实，只不过是一个变相的说法而已。袁世凯复电就表示非常赞成张之洞“化新旧之见”的见解，并请他以此意撰稿，“约诸达人列衔，相机上陈”。稍后，张之洞与刘坤一、盛宣怀联衔会奏表达了要求变法的愿望：“于和局大定之后，即行宣示整顿内政切实办法，使各国咸知我有发愤自强之望，力除积弊之心。”

地方督抚还试图策动枢臣。其时，因首席军机大臣礼亲王世铎留京，西安行在军机处仅有荣禄、王文韶、鹿传霖三位军机大臣，荣禄实为领班。据时人观察：“荣相以随扈万安为己功，往往自夸。入直时荣相独对，傅 [传] 告王、鹿两公办事。两公多不开口。王相甚健，而两耳愈聋。鹿公卞急乖张，耳亦重听。荣相近来似不以王相为然，鹿亦不与王相协，故王相益退让。”“军机处仍是荣中堂问事，王中堂则可否因人，鹿尚书则附和荣中堂。……人谓每召见，总是荣中堂一人说话，王中堂本重听，鹿尚书近来亦甚重听，全恃荣中堂在军机处宣示，而又多请教于荣幕樊云门，否则莫知底蕴也。”荣禄又深得慈禧太后宠信，是枢府中颇为关键的角色。鹿传霖与荣禄关系亲近，他曾任陕西巡抚时，荣禄为西安将军，两人“一见如故，颇为款洽”，可谓故交。鹿传霖是慈禧太后的新宠，又是张之洞的姐夫，在枢府中“有‘湖北坐探’之诮”。因荣禄所统武卫军曾围攻外国使馆，列强或以其为顽固守旧大臣，甚至将其列为惩凶对象。张之洞便通过鹿传霖向荣禄传递信息，表明各督抚力图为荣禄辩解的心迹。有谓：“英提督与保定委员言，询及荣相，与刚、董并称，欲加惩责，盖以攻使馆有武卫中军之故。鄙人已与刘岘帅电邸相，力言荣相力请剿拳匪、不愿开衅种种证据，请邸相向各使力为剖白。晤荣相时望转达。”他们还力劝荣禄办新政，以划清自己与顽固守旧大臣的界线。张之洞致电刘坤一、袁世凯、盛宣怀称：“荣相或有自危之意。欲安荣相，惟有劝其奏请懿旨，痛斥顽固，速行新政，当可解矣。能加罪己语尤善，再能加入化畛域语更善，但此层不易说耳。新政不能猝办，只能先举大纲。岘帅、慰帅能以此意婉达荣相否？请酌。”结果如其所愿，最终促成新政上谕颁布的正是荣禄和鹿传霖的“建议”和“赞成”，谕旨的文稿即出自荣禄的幕僚樊增祥的手笔。

清廷新政上谕的颁布有着重要的意义，它不仅正式宣布了新政的开始，而且为新政做了大致的方向性规定。首先，关于变革的根本宗旨，主张作为中国传统文化核心的纲常伦理是不可变更的，而作为制度层面的“治法”是可变的，即可以因时制宜地调整统治政策。其次，关于变革的大致范围，希望突破洋务运动的藩篱，进一步向西方学习，由“西艺之皮毛”进到“西政之本源”。在批评洋务运动不足之处的同时，进而提出更加全面的变革。最后，关于变革的基本方式，坚持走一条稳健的变法道路。可见，从文本的内容来看，这道上谕可谓清末新政的一个纲领性文件。