第一章 导论

第一节 选题背景与研究意义

一 选题背景

（一）国内背景：预算反对票持续增加，凸显预算绩效评价的迫切性

在近年来的“两会”上，对全国预算草案的反对票不断增多，且呈稳步上升趋势。2010～2014年分别为10.96%、12.61%、15.31%、17.30%, 2015年，更是凭304张反对票、87张弃权票位居各项议案“榜首”。

对此，专家们的解释见仁见智，全国人大财政经济委员会的何铿认为这是“跑部钱进”现象在预算表决方面的反映，原财政部财政科学研究所刘尚希研究员认为反对票的逐年增加是一个合理的趋势，意味着老百姓和人大代表对预算报告的关注度正在逐年上升；贾康研究员认为这是代表们对三大问题（减税不够、透明度不足、支出绩效不高）的综合反馈。上海财经大学蒋洪教授认为，代表们在预算公开程度低、审议时间短等条件下难以判断而只好投弃权票或反对票。不过，法学专家刘剑文则认为是“好事”，这说明我国社会民主与法治意识在逐步提高。

不过，本书认为，预算反对票问题的症结在于我国现有预算制度本身。我国长期采用投入式预算，预算报告主要反映各类项目的支出情况，很少报告这些投入所带来的产出和结果等绩效信息。对于所缴税费花在哪里、民生支出是否改善了民生、“三公”经费是否得到有效控制等焦点问题，预算报告提供的信息非常有限，使代表们“内行不清楚、外行不明白”。在决策依据不充分的情况下，即便是专业知识丰富的代表也难以在有限的时间内做出准确的判断。因此，反对票的出现和上升有其必然性。这一现象从一个侧面凸显了加强预算绩效评价理论研究、加快实践推进、促进我国预算决策科学化、建立现代财政制度的紧迫性与必要性。

（二）国际背景：全球性“绩效革命”的冲击

政府绩效评价是西方发达国家在公共管理改革过程中逐渐形成和发展起来的一种管理工具，是新公共管理运动的核心内容。它以效率政府、顾客至上、追求公共责任为核心，涉及政府管理的各个方面，并经历了一个较长的发展时期。20世纪初到40年代为萌芽阶段，起源于美国“效率政府”时期由地方政府的腐化所引起的信任危机，是“进步运动”（Progressive Movement）的一部分。纽约市政研究院（The New York Bureau of Municipal Research）是开展政府绩效评价研究的先驱。它以传统行政模式为研究对象，开了评价政府的先河。20世纪40～70年代为起步阶段，以胡佛委员会为代表，进一步提升了理论界和政府部门对于绩效评价的关注，以绩效预算为标志性成果。20世纪70～80年代为发展阶段。尼克松政府的《联邦政府生产率测定方案》将绩效评价纳入系统化、规范化、制度化的轨道，在全面质量管理、结果导向等方面取得显著成就。随后进行的预算改革 [包括计划 -规划-预算体系（PPBS）、目标管理（MBO）和零基预算（ZBB）] 对于提高服务质量、控制成本、提升生产率都具有重要意义。英国自撒切尔政府开始实施的雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案等措施，极大地推动了绩效评价的发展，使英国当仁不让地成为新公共管理运动的中心。20世纪90年代至今为深化阶段，发达国家普遍面临越来越大的财政压力：既难以增加税收负担，又必须保证公共服务的规模和质量；还要不断提高供给的效率和有效性（Efficiency and Effectiveness）。以英国《国家审计法》、美国《政府绩效与结果法案》等法律的颁布为标志，绩效评价进入法治化、规范化阶段；同时评价理念、方法和技术开始从发达国家向发展中国家传播，使绩效评价演化为一种世界性潮流，成为新公共管理运动的标志，甚至被誉为“绩效革命”。

这场革命在20世纪90年代中后期开始影响我国，从改革开放前沿的广东省到福建、浙江、上海、北京，从地方试点的星星之火到波及全国的“燎原”态势，短短十几年将我国公共部门推进一场深入而持久的绩效管理改革之中。

二 研究意义

（一）实践意义

1．从星星之火到燎原之势

我国预算绩效评价理论和实践的发展至今有近20年历史。学者们从20世纪90年代开始介绍和引进西方的研究和实践成果，并结合地方性实践和试点展开研究。各地方政府对绩效评价的理念和方法也表现出极大的热情，广东、福建、北京、浙江、江苏等省市成为开展绩效评价的“排头兵”，纷纷设立专门机构，甚至将重点推进的年份命名为“绩效评价年”和“绩效管理年”等。

预算绩效评价在2003年就已经引起中央决策层的重视，并逐步展开试点。当年10月召开的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，这是中央政府在官方文件中第一次提到“绩效”一词；2007年，绩效管理和绩效评价被写入党的十七大报告；财政部2009年发布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》标志着我国预算绩效评价活动从试点阶段进入推广、普及阶段。2011年3月，国务院成立政府绩效管理工作部际联席会议，将预算绩效管理作为试点之一；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制……发挥绩效评估对推动科学发展的导向和激励作用”，从最高层面确立了绩效评价在整个政府管理改革中的重要地位；财政部2012年发布的《预算绩效管理工作规划（2012～2015年）》正式提出建立全过程预算绩效管理模式。十八届三中全会从理论上将财政提升为国家治理的基础和重要支柱。预算绩效就是财政绩效，在一定程度上代表国家治理的绩效。

2．基层认知：绩效文化正在形成，理论和方法需求异常迫切

为了了解基层公共部门对绩效的认知程度，我们先后进行了多次实地调研和问卷调查。2011年春季对山东省基层行政事业单位进行的专项调查结果显示，近一半受访者在2005年以前听说过“绩效”一词，表明对绩效的认知已经达到较高程度；从获悉渠道来看，43%的人来自工作关系，如政府文件、领导和同事等；56%的人对“是否开展过绩效评价活动”做出肯定的回答；37%的人对“是否实行绩效工资改革”做出肯定回答。在绩效评价态度方面，近90%的被访者表示支持或非常支持，认为很有必要；认为其领导也会支持评价活动的占84.6%。从绩效信息的需求程度来看，90%的人表示希望得到绩效评价方面的信息；对绩效信息用途的偏好顺序依次为改善内部管理、改革工资分配、提高财政资金使用效果和改善预算资金分配。不过，接受过相关培训的人不到20%; 94%的人表示希望参加该类培训。因此可以得出，地方公共部门已经对绩效有了较高的认知水平，但绩效评价的开展范围还不大；绝大部分基层领导和工作人员对此都非常支持，存在强烈的获知绩效信息和相关培训需求。

2014年，类似的调查在县市级财政工作人员中进行。结果表明，多数被调查人员及其领导对预算绩效管理持积极的支持态度，58.37%的人会积极宣传、推动该项工作；39.37%的人表示支持，并根据上级要求按部就班展开工作；70.85%的财政部门工作人员通过政府文件或从领导、同事处了解到“绩效评价与管理”的概念；不过，曾仔细阅读过《关于推进预算绩效管理的指导意见》的只有31.54%，非常熟悉的不足20%；认真读过、非常了解《财政支出绩效评价管理暂行办法》的刚刚过半。从工作开展情况来看，51.15%的被调查人员所在单位已经开展过与绩效评价和管理相关的活动，其中项目资金绩效评价占54.24%，专项资金绩效评价占59.32%，开展部门绩效评价的仅有12.71%，开展再评价的不足9%。

通过绩效评价与管理工作实践，财政部门、预算部门和单位工作人员切身体会到开展该项工作的重要性。认识到这些活动能够提高项目资金的有效性，有利于重点工作的开展和资金的高效利用。

不过，全国各地的预算绩效评价工作存在各种各样的问题。许多地方工作人员虽然知道评价的重要意义，但苦于不知从何处下手。目前市县级面临的主要困难包括：绩效目标确立难、指标体系建立难、专业人才缺乏等。产生这些困难的主要原因在于缺乏有效的理论和技术指导。因此，对预算绩效评价进行深入研究和广泛宣传可谓时不我待。

3．新《预算法》的贯彻实施呼唤相关理论的基础性支撑

2014年8月31日，《预算法》历经十年的修订之后终于出台，自2015年1月1日起正式实施。新《预算法》可以说是一部渗透了绩效意识的法律，不仅将绩效作为预算管理的原则——“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”，而且将绩效评价作为预算编制、审批、执行和人大审查的法定要求，成为推动预算绩效评价从上到下、层层深入的“尚方宝剑”。同时，新《预算法》的实施也对相关理论研究提出了更高的要求，总结新实践、引领未来实践成为理论研究的重大历史使命。

绩效评价实践的发展对理论研究提出了许多问题。例如，为什么要评价政府预算绩效？各国政府和社会为什么如此热衷于预算绩效评价？其动力来自哪里？源泉何在？绩效评价实践的发展经历了从单一的效率追求向效率与效果兼顾、效果为主的过程，那么，这一过程背后的逻辑原因又是什么？

（二）理论意义

为了了解我国学术界对于绩效问题的研究程度，我们专门做了文献调查。结果表明，2000年以来我国学术界对于“绩效”的关注度呈现逐年增强的趋势，如图1-1所示。

不过，这些研究成果绝大部分以企业绩效为研究对象。以“预算”和“绩效”为关键词检索的结果从总量上看几乎微不足道。不过，尽管学术关注度总体上偏低，但也在逐年“升温”，如图1-2所示。

从学科归属来讲，政府绩效评价一般被视为公共管理学的研究对象。其经典理论包括3E原则（经济性、效率和有效性）和IOO模型（投入-产出-结果）。该模型在英国、美国、澳大利亚、新西兰等发达国家和世界银行、经济合作与发展组织等国际组织的绩效评价实践中得到了非常广泛的运用。

不过，这些经典模型天然地存在忽视公共需求与顾客回应性等缺陷。不仅如此，新公共管理理论的顾客中心观、新公共服务理论的人本理念等至今尚未纳入规范的绩效评价逻辑框架之中。不可否认的是，现有的政府预算绩效评价体系已不足以解释相关理论和实践的快速发展，亟待更新和拓展，“政府绩效的评价标准和指标体系，就是发展观与政绩观的量化表现”。因此，必须立足于现实，从服务型政府的基本理念出发，构建一套涵盖已有成果且逻辑自洽的理论体系。

同时，预算问题是政治学、经济学、管理学，甚至法学的共同研究对象，相应的，预算绩效评价也处于多学科的研究“交集”。因此，可以广泛吸收多学科营养，以夯实其理论基础和完善理论体系。

通过大量的文献调查和深入思考，我们发现，从公共品的基础理论出发可以找到解决这一难题的钥匙。因为，从公共需要的产生到政府决策、财政收支活动，再到公共品消费这样一个长长的逻辑链条，不仅构成一个完整的公共品生命周期，而且恰好“包容”传统的IOO模型，并能弥补其各种缺陷，而且也为绩效评价的重点——效率和有效性提供了更为全面而深刻的理论解释。

不过，在公共经济学领域，尽管公共品问题一直是国内外学术研究的重点和热点，但是学术界对于公共品绩效的研究还非常有限，从公共经济学视角研究预算问题的文献更为鲜见。例如，政府绩效问题在美国经济学会文献编码JEL分类体系中属于H11类。2000～2014年，在该领域的国际顶尖期刊Journal of Public Economics上刊登的1899篇学术文章中，H11类只有35篇，不足2%；其中包含关键词“performance”的有21篇，与政府绩效具有密切联系的只有3篇。因此，本书也试图充实这一学术空间。

立足于公共经济学基础开展政府预算绩效评价研究具有许多优势。

1．公共经济学理论基础深厚，体系完整

公共经济学脱胎于财政学，对其进行的系统性研究以亚当·斯密的《国富论》第五篇为起点，凯恩斯的政府干预理论为之带来一场宏观领域的革命；自德国著名经济学家维克塞尔及其学生林达尔的开创性贡献之后，公共经济学研究经布坎南、马斯格雷夫、萨缪尔森等经济学家在20世纪50年代以来的革命性发展，终于确立了其在经济学领域的重要地位，并促成了这一学科的正式建立；近20年来，斯蒂格利茨、米尔里斯、戴蒙德、奥斯特罗姆等一批公共经济学家相继获得诺贝尔经济学奖，为这一学科插上了“腾飞的翅膀”。

2．立足于公共经济学的新模型不仅可以整合传统理论模型，而且可以实现预算绩效评价的理论创新

公共品理论是公共经济学的基石，运用它可以将政府的主要职能归结为公共品供给；以此为基本假设，据以构建的理论模型可以透彻地剖析政府预算绩效的若干基本问题。公共品供给是政府存在的必要性所在，也就是公共管理学所强调的政府的合法性基础所在；这种供给的范围和规模取决于社会公共需要；满足这种需要、实现公共利益则是政府活动的目标所在。因此，“公共品的供需匹配性”为预算绩效的核心概念——有效性提供了切实的理论依据。本书第三章以“公共品生命周期”为核心概念，深入剖析该周期与预算绩效的内在联系；第五章在对传统模型进行扬弃的基础上重新构建政府预算绩效评价逻辑体系，即TSE模型。公共品生命周期模型不仅为预算周期、预算绩效等这些政府预算的基本范畴提供了理论解释，而且为政府预算模式的演变提供了一条清晰的逻辑脉络。因此，可以将其称为政府预算的经济学基础。在这一基础上构建的TSE模型不仅可以有效地弥补传统绩效评价模型的缺陷，将公共管理学提而未答的问题解释清楚，而且可以将公众参与、公共选择、公共利益等基本理念和政府预算纳入一个统一的逻辑框架之下，为绩效预算研究提供理论支持。

3．立足于公共经济学的新模型还可以拓展政府绩效评价研究范围，增强其理论对现实的解释力

（1）从政民关系的实质出发强调人本理念在政府绩效评价中的地位。政府与公民的关系具有双重性：政治委托-代理关系和财政交换关系。这双重关系的存在决定了政府绩效评价的必要性，公共需要向公共政策的转化需要借助公共选择过程，民主化的决策机制可以实现广泛的公民参与。公民不仅仅是公共服务的顾客，更是政府的所有者。因此，公民不仅要参与政策的形成过程，还要参与政策执行的监督，由此实现对政府的绩效制约。政府的透明度与公众参与度、绩效约束的强度之间是相互依存、相互制约的。

（2）增强政府供给能力评价。公共需要向公共品供给的转化还受到政府可支配资源的制约。公共品的供给规模取决于政府的供给能力，政府在一定时期内能够满足的只能是有效公共需求。借此，政府的公共品供给能力评价也具备逻辑基础。这是传统模型难以企及的。

4．高度重视公共品消费研究的理论意义，促进公共经济学体系的发展和完善

“公共经济学是……以政府经济行为的效率和公平为研究对象的经济学学科。”“效率”是指帕累托效率，它是福利经济学的核心概念，要求生产最优和交换最优条件同时满足。“财政理论的核心是处理公共部门提供什么公共服务和提供多少公共服务这一问题。”帕累托效率原则关注生产和交换两个环节，公平原则关注分配环节。但是从根本上讲，在市场经济的循环中，消费既是起点，又是社会再生产的最终目的和归宿，它决定了人的发展，也决定了一国国民的平均能力。“真正妨碍社会公平的不是收入、财产分配的不公平，而是消费。”公共消费是实现起点公平、使低收入群体提高其获取收入和财富能力的重要手段。不过，现有公共经济学理论对公共品消费的关注是非常欠缺的。那么，如何判断政府的公共品供给决策是否正确、合理？公共品供给是否满足了消费者的需要？满足的程度如何？政府在配置和利用纳税人资金的过程中是否存在浪费、贪污、腐败等各种低效率现象？问题的答案只有一个，那就是将公共品消费问题纳入公共经济学研究视野，使消费绩效成为公民和社会对政府的外部约束。由于公共品的收益和成本分摊在时空结构上的非对称性，对其供给的满意度即使较低，在短期内也很难造成政府税收的减少，不会对政权稳定性构成直接的威胁，所以政府天然地缺乏较强的自我约束机制。

因此，加强对于公共品消费的研究能够促进公共经济学体系的完善，具有重大的理论意义。