第二节 政府文件和工作报告关于公民参与的论述

中央政府对公民参与的认识和要求有一个逐步提高和规范化的过程。2002年《政府工作报告》中还没有专门关于公民参与的论述。自从2003年以来国务院历年《政府工作报告》中，以及国务院其他文件中，都多次提到公民参与的重要性，并提出了扩大公民参与政府管理的要求。公民参与政府管理的内容大致可分为如下五个方面。

一 强调科学民主决策中的公民参与

为了实现决策科学化、民主化、法治化，党对政府决策过程和环节中的公民参与有具体的要求与政策性指导。这一领域中对公民参与的要求和论述是最多的。而且，与党的重要文献中关于公民参与决策的要求注重原则和方向相比，国务院文件和工作报告中强调的公民参与决策则更为具体、更倾向于可操作性。

一是重大决策中听取群众意见和要求。2003年修订的《国务院工作规则》，在关于推进科学民主决策工作要点中，提到了扩大决策中群众参与的原则要求，“各项重大决策，都要经过深入调查研究，充分论证，广泛听取各方面意见”。国务院通过的《全面推进依法行政实施纲要》中也提出，“社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见”。后来，把听取群众意见和要求提高到科学民主决策的必经程序的高度。在科学民主决策方面，要求把公民参与作为各级政府决策的必经程序，要求各级行政机关进一步建立健全重大决策规则，还特别要注意有关政府决策的听证会、专家咨询参加人员要有广泛的代表性，特别是要有各个利益相关方参加。

二是在健全和完善民主决策机制中必须有公众主体的参与。“要完善重大决策的规则和程序，建立健全领导、专家和群众相结合的民主决策机制。”2004年《政府工作报告》中在加强政府自身建设方面有专门一节强调了政府科学民主决策，“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性”。这里就明确了政府不是政府决策的唯一主体，而必须与公众和专家共同决策，吸纳公众参与和专家论证。后来，为了进一步实现科学决策、民主决策、依法决策，提出“健全公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等政府决策程序”。其中，把公众参与作为政府决策的一个重要程序提出来，排在了第一位，凸显了公众参与在政府决策中的重要地位。

三是建立决策过程中的社会公示与听证制度。比如，“加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度”。2005年《政府工作报告》中又提出，“健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理”。举行重大决策的听证制度，对听证事项范围、听证程序、听证代表选择、听证公开形式、公众参与听证的结果等方面都有较为详细的规定。“要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证。要规范听证程序，科学合理地遴选听证代表，确定、分配听证代表名额要充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围。听证代表确定后，应当将名单向社会公布。听证举行十日前，应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私之外，听证应当公开举行，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布。”

在政府工作中推进公民参与有一个前提，即大力推进政务公开和增强政府工作透明度，提高政府公信力。为此，我党对地方政府坚持民主决策提出了要求，市县政府及其部门要建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度。制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要向社会公开征求意见。国务院关于加强政务公开的文件中，提出了政府进行行政决策和结果公开以及决策过程中的公众参与，“凡涉及群众切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目，在决策前要广泛征求群众意见，并以适当方式反馈或者公布意见采纳情况”。同时要求，完善重大行政决策程序规则，把公众参与作为政府政策制定的必经程序加以规范，增强公共政策制定透明度和公众参与度。

二 总体强调保障公民的“四权”

与党对公民参与的指导方针相一致，在政府工作中也必然要扩大公民有序参与，保证人民群众的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。这一要求在《政府工作报告》和政府文件中多次出现。例如，2006年《政府工作报告》在加强民主政治建设部分提出，“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。在2008年《政府工作报告》中则在此基础上增加了“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。2012年《政府工作报告》中再次强调了加快政府自身改革步伐，其中重要一点是，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。

对于依法保障公民的“四权”，在国务院《政府工作报告》中，有的是从政府科学民主决策角度强调的（2007年），有的则是从发展社会主义民主的高度强调的（2010年）。2011年《政府工作报告》中，在加强政府自身建设部分，总体上强调了人民当家作主的权利，“政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督；必须最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业”。这里则是从宪法对公民基本权利的要求的高度强调政府管理事务中必然要求人民参与，并接受人民监督。

三 提出政府立法中加强公民参与的要求

行政立法，是与政府公共决策相对的一种重要工作，在此立法过程中，公民主体作为立法规范的对象和利益相关者，应参与到行政立法过程中。中央政府文件和工作报告中，多次提出改进政府立法工作，提高政府立法工作中公众参与程度的要求。比如，“加强政府法制工作，提高政府立法透明度和公众参与度”,“创新政府立法工作的方法和机制，扩大立法工作的公众参与”。

一是立法草案向社会公布，广泛听取和征求意见。“起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。”公布政府立法草案，向社会公开，广泛征求意见的要求，在《政府工作报告》中也是多次强调的一条原则。

温家宝同志在全面推进依法行政工作讲话中提出，“要坚持民主立法，立法的过程应当有人民群众广泛参与，保证人民群众的意见和建议得到充分表达，合理的诉求、合法的利益得到充分体现”。近年来，政府在“开门立法”方面进行了积极探索，许多直接涉及群众切身利益的法律法规草案都向全社会公开征求意见，取得了较好效果。这些好做法要继续坚持和完善。

二是建立健全公民参与政府立法的制度。2006年《政府工作报告》中提出，“完善公众参与立法的机制、程序和方法”。这为公民参与行政立法的制度化、法制化提出了原则性要求。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》中要求完善公众参与政府立法的制度和机制，行政法规和规章草案要公开向社会征求意见。“加强行政立法工作，建立科学立法、民主立法、依法立法的制度和机制，进一步对行政立法进行规范，提高透明度”。这种行政立法工作中对公民参与的重视与制度保障，使立法更好地体现人民意愿，也是加快实现建设法治政府目标的基本要求。

四 强调政务公开和公民参与监督政府工作

公民参与到政府管理过程，必须以政务公开或政府信息公开为基本前提。同时，要让公民参与不能流于形式，那么公民监督政府工作和履行职能过程就是一个重要方面。对此，国务院也提出了不少要求与政策指导。

首先，不断加强政府信息公开和增强工作透明度。“增强政府工作透明度，支持人民群众和新闻媒体对政府工作进行监督。”只有不断加强政府自身建设，通过政府信息公开加强群众监督，才能使政府更好地适应改革开放和现代化建设的新形势，使各级政府成为人民群众真心拥护和满意的政府。

其次，要通过制度保证来实现政府工作透明化。这一要求基本上都是在国务院《政府工作报告》的政府自身建设部分提出来的。例如，“为便于人民群众知情和监督，要建立政务信息公开制度，增强政府工作的透明度”。还有，“必须坚持创新政府管理制度和方式，提高政府工作的透明度和人民群众的参与度”。这里强调的群众参与是坚持以人为本、执政为民的基本前提，要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点。

再次，把政府信息公开与公民监督联系起来。通过政府信息公开，让公众能够监督政府的工作，同时还要保障公民监督权的落实。把政务公开作为人民群众参与监督政府的重要前提条件，“大力推行政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度，创造条件让人民更有效地监督政府”。进一步推进政务公开，就是要让人民群众更好地了解政府运行状况、更广泛地参与政府管理、更直接地监督政府行为。《关于深化行政管理体制改革的意见》中在依法行政和制度建设部分，从政务公开和监督政府的角度提出了保障公民的参与权等，“完善政务公开制度，及时发布信息，提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权”。加强群众参与监督政府，“人民满意不满意，是评价政府一切行为的最高标准。要完善群众举报投诉制度，拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众监督政府的权利”。总之，要通过政府信息公开，让人民群众知道政府在想什么、做什么，能够积极参与到政府工作中，或者有条件监督政府的工作，促使政府更好地履行各项职能与责任。

2011年关于加强政务公开的文件中专门提出了把加强政务公开作为人民群众监督政府的重要前提，要求“各地区各部门要高度重视解决这些问题，坚持保障人民群众的知情权和监督权，加大推进政务公开力度，把公开透明的要求贯穿于政务服务各个环节，以公开促进政务服务水平的提高，创造条件保障人民群众更好地了解和监督政府工作”。为此，在创新政务公开的方法上也要考虑群众的现实需要，坚持问政于民、问需于民、问计于民，依靠群众的积极支持和广泛参与，畅通政府和群众互动渠道，切实提高政务公开的社会效益。

此外，在公开政府信息内容和范围上也有更为具体的规定，以及更为深入的拓展，特别是提出政府预算公开的要求。例如，2011年在国务院廉政工作会议上提出“各类预算执行和决算的审计报告也要向社会公开，让人民群众更方便地了解和监督政府工作”。在2014年《政府工作报告》中，进一步提出要求，“各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的‘三公’经费都要公开，打造阳光财政，让群众看明白、能监督”。这里提出了政府的基本支出和项目支出以及“三公”经费的公开要求，是对政府支出行为更为具体的监督。

最后，还要求各级政府财政总预算和总决算，以及政府性基金、国有资本经营等方面的预算和决算，都要向社会公开。在2015年的《政府工作报告》中，要求“实行全面规范、公开透明的预算管理制度，除法定涉密信息外，中央和地方所有部门预决算都要公开，全面接受社会监督”。这里在政务公开方面的进步体现在，把公开政府的预决算提升到规范预算管理制度的高度，向制度化的方向发展，并要求接受社会公众监督。只有公开了政府的财政支出信息，人民群众才知道政府的资金投向和使用领域，才能够很好地监督政府是否在全面正确地履行自身职能。

五 提出基层政府工作的群众参与原则

基层政府的一项重要工作是，加强农村工作中的群众参与，满足基层群众参与的诉求。2006年全国农村综合工作会议上提出，“新农村建设应当从农民的需要出发，更多地听取农民的意见”，“要完善村民自治制度，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，真正让农民当家作主。要引导农民依法运用民主机制，正确行使自己的民主权利，提高自我管理水平”。

中央政府对基层政府的其他领域和范围的群众参与，包括社区参与，也提出了原则性要求。在促进社区参与方面，国务院提出“鼓励、支持社区居民和社会力量参与社区服务”。《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》对于促进公民参与提出了要求，“社区居民委员会是社区居民利益的重要维护者，要组织居民有序参与涉及切身利益的公共政策听证活动，组织居民群众参与对城市基层人民政府或者它的派出机关及其工作人员的工作、驻社区单位参与社区建设的情况进行民主评议，对供水、供电、供气、环境卫生、园林绿化等市政服务单位在社区的服务情况进行监督”。在社区群众参与的形式上，也要积极探讨运用网络论坛、社区对话等有效形式，切实保障社区居民的知情权、参与权、决策权、监督权。

中央政府对基层政府工作中的群众参与发展要求是，从健全基层群众自治制度这一基本政治制度着眼，推进群众参与的发展。“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。要健全基层群众自治机制……保障人民群众依法直接行使民主权利、管理基层公共事务和公共事业。”进一步扩大基层民主，健全基层自治组织和民主管理制度，让广大群众更好地参与管理基层公共事务。

通过群众管理基层公共事务，进一步增强社会自治功能，其中包括发挥社会组织在社会公共事务管理过程中的作用。比如提出，发挥社会组织在地方政府管理中的作用，“实施社会管理、提供公共服务，要积极与社会组织进行合作，鼓励、引导社会组织有序参与”。《政府工作报告》中多次强调，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。2011年《政府工作报告》中，又强调了完善社会管理格局中群众参与的重要性，“强化政府社会管理职能，广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，完善社会管理格局”。从群众参与和社会组织参与的有机融合来看，这或许是实现有效社会管理的重要途径与方式。

此外，在公民参与政府具体的公共事务管理领域里，也有不少相关论述。比如，在进一步加大环境治理力度，强化污染防治，进而推进生态文明建设方面，就强调了“抓住产业结构、能源效率、尾气排放和扬尘等关键环节，健全政府、企业、公众共同参与新机制”。此处把公众作为参与环境治理的三大主体之一。

从进入21世纪以来的国民经济和社会发展五年计划与规划中，也可以看出政府对于公民参与管理的日益重视。例如，在《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中，有关公民和社会参与的词语出现了2次；在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，关于公民参与和民主参与的类似词语出现了17次；在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，关于社会公众参与和民主参与政府管理与社会管理的词语出现了16次，强调了维护公民的知情权、参与权和表达权等目标。

综上所述，这些关于公民（人民群众）参与的方向性、指导性原则规定和参与理论以及具体要求的论述，表明了党和国家在新的历史时期和历史条件下，对公民的参与权这一重要民主权利的高度重视和理论指导。这些重要原则和基本思想成为政府工作现实过程中推进公民参与实践发展的重要理论指导，推动着公民参与政府管理实践的不断深入和扩展。