中国新型城镇化道路的理解

城镇化、人口转型与城乡统筹的养老保险

李亚敏

（华东师范大学金融与统计学院）

摘要：随着我国城镇化进程和城乡统筹发展战略的进一步推进，农村劳动力转移速度与规模不断增大，为实现城乡统筹和谐发展，社会养老保险制度的城乡衔接已经成为一个迫切需要解决的重大命题。本文分析了城镇化进程对人口转型与养老保险需求的影响，提出应在社会养老保险制度体系的建设中树立科学发展观，强化科学管理，提出有利于衔接农村和城镇养老保险制度的改进方案，并据此提出如何解决社会养老保险制度城乡衔接这一现实问题的可行思路与政策建议。

关键词：城镇化 人口转型 城乡统筹 社会养老保险

一 引言

党的十八大报告指出：“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。”“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”鉴于此，为更好地践行科学发展观，构建社会主义和谐社会，必须积极探索我国社会养老保险的可持续发展之路。建立有效的社会保障体系、实现城乡社会养老保险制度的和谐统一，是实现我国经济、社会发展目标的一项重要命题。建立健全覆盖全体城乡居民的社会保障制度是建设社会主义和谐社会与促进城乡统筹发展的题中应有之义，也是促进城乡社会经济发展的当务之急。

与此同时，随着世界经济的不断发展与现代科技的不断进步，世界各国普遍呈现出年龄结构的老龄化趋势。1999年，全世界60岁以上人口占总人口的比例首次达到了10%，标志着全世界进入了老年型社会。虽然目前发达国家老年人口的比例高于发展中国家，但是发展中国家从年青型人口转变为老年型人口的时间大大缩短。预计在未来25年当中，全世界75%的老年人口将集中于发展中国家（见表1）。

20世纪90年代以来，中国的老龄化进程也在不断加快。65岁及以上老年人口从1990年的6299万人增加到2000年的8811万人，占总人口比重由5.57%上升为6.96%。2005年全国1%人口抽样调查统计数据显示，全国60岁以上人口比重为11.03%，其中，65岁以上人口比重为7.69%，这说明中国已步入老龄社会。综观历次人口普查，中国人口结构正日趋老龄化，老龄化指数在不断升高。第六次全国人口普查统计数据显示，我国31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，60岁及以上人口比重为13.26%,65岁及以上人口比重为8.87%（见表2）。据此，预计到2040年，65岁及以上老年人口占总人口的比例将超过20%，同时，老年人口高龄化趋势日益明显：80岁及以上高龄老人正以每年5%的速度增加，到2020年将达到2780万人，到2040年将达到7400多万人，但西方社会进入老年化社会过渡期约用了100年，而我国只用了25年。

中国不仅是世界上人口规模最大的国家，而且是未来人口老龄化速度最快的国家之一。全国老龄办于2011年2月23日发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出中国的人口老龄化呈现不可逆趋势（见表3），并且具有老年人口规模巨大、老龄化发展迅速、老年人口地区发展不平衡、老年人口城乡倒置显著、女性老年人口数量多于男性、老龄化超前于现代化六个主要特征。纵观中国人口老龄化趋势，可以概括为四点主要结论：第一，人口老龄化将伴随21世纪始终；第二，2030～2050年是中国人口老龄化最严峻的时期；第三，重度人口老龄化和高龄化将日益突出；第四，中国将面临人口老龄化和人口总量过多的双重压力（见表3）。

深入考察全球人口老龄化的演进过程，不难发现，人口老龄化将对社会养老保险制度产生不利的影响，其最明显的表现为老年人口负担率的提高，这似乎已成为人口老龄化发展导致的必然结果。预测表明，欧盟国家的老年人口负担率将从2000年的2%增长到2050年的39%，也就是说现在5个在职者供养1个退休者，将来变为由不到3个在职者供养1个退休者。我国的老年人口负担率将从2000年的21%增长到2050年的39%，人口老龄化使相邻两代人的负担率相差甚远。负担率的提高将带来两个问题：一是在经济上给某几代人带来过重负担；二是易引发代际矛盾。如果不对现行养老保险制度进行任何改革，如果在职工作人员确实要将他们工资收入的很大部分用于退休金的支出，必将在年轻的劳动者与年老的退休者之间产生代际矛盾，因为前者会认为不公平。

由此可见，改革与完善我国现行社会养老保险制度，寻求社会养老保险制度的可持续发展始终是我国社会经济发展的重大命题。农村养老保险制度是我国养老保障的重要部分，关系到农村老年人老有所养、农村社会稳定和城乡社会公平等问题。党中央提出了以完善社会保障制度，保障群众基本生活为社会制度建设的主要目标之一，明确提出了适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。把社会保障范围逐步覆盖到城乡居民，是广大人民群众共享经济社会发展成果的重要途径，也是构建社会主义和谐社会的基本要求。

由此为发端，为更好地践行科学发展观，构建社会主义和谐社会，必须积极探索我国社会养老保险制度的可持续发展之路。本文分析了城镇化进程对人口转型与养老保险需求的影响，提出应在基本养老保险制度体系的建设中树立科学发展观，强化科学管理，提出有利于衔接农村和城镇养老保险制度的改进方案，并据此提出如何解决基本养老保险制度城乡衔接这一现实问题的可行思路与政策建议。

二 文献回顾

世界范围内对“城、乡地区”及“城、乡人口”尚没有一个统一的定义，国与国不同，此时与彼时各异。之所以如此，主要因为不同国家之间的发展水平和社会经济环境颇具差异，从而难以形成一个“放之四海而皆准”的共同判断。即使在同一个国家内部，随着社会的变迁、统计标准的改变，对于“城、乡”的划分也不一定总是相同的。对“乡村人口”或“农村人口”更是从一开始就没有直接定义，而仅仅是总人口减去城市人口外的剩余部分。在古代，城市是“乡村化的城市”，其特点是以土地财产和农业为基础，土地私有者同时也是城市市民。早期的社会养老保险研究也正是发端于此。基于福利经济学框架考虑，Quinn（1977）将收入—闲暇选择理论模型运用到养老保险的分析中，发现无论是公共养老保险还是私人养老保险的收益对于接近正常退休年龄的劳动者决策提前退休存在着显著影响，两者是正相关关系。Rust和Phelan（1997）结合退休结构化模型分析指出，相对于有工作但没有养老保险的劳动者来说，选择退休的可能性更大。随后Mitchell和Phillips（2000）对模型进行了完善，提出如果降低劳动者因提前退休所能获得的养老保险收益，对教育水平不高、身体素质不太好的劳动者将造成经济损失。Gustman和Steinmeier（2002）进一步研究认为如果提升提前退休年龄，可能会有3/5的劳动者选择推迟到新的规定年龄退休。

HurdandShoven（1985）、Nelissen（1987）从微观角度估计养老保险制度建立或改革过程中存在的收入分配效应；Feldstein和Liebman（2002）、Borelia（2004）分别对美国和意大利的公共养老保险制度改革的收入分配效应进行了估计：养老保险制度的选择无非围绕两种模式——现收现付制和基金积累制，世界各国要么单纯选择其中一种模式，要么选择两种模式在一定程度上的结合体。Feldstein（1985）主张现收现付制应该向基金积累制转变，因为现收现付制对私人储蓄有挤出效应。欧洲养老金制度的改革源于人口老龄化给现收现付制带来严重的收不抵支问题。Samuelson（1958）和Aaron（1966）早就证明，如果人口增长率和工资增长率之和大于市场利率，也就是说经济在动态无效状况下，现收现付制的社会保障总能实现代际间的帕累托有效配置，于是新古典经济学运用“积累的黄金律”来解释现收现付制的合理性（Samuelson, 1958）, Bellettini和Ceroni（1999）提出只有现收现付制养老保障才会增强公众赞成政府出台提高生产效率政策的意愿，从而对一国的基础设施建设和教育投入等方面产生积极作用。Pierre Concialdi（2004）对欧洲国家的养老金制度改革进行了系统阐述。

社会养老保险问题是社会保障制度改革创新的难点与重点，在社会养老保险领域，为了实现2020年基本建立覆盖城乡居民的社会养老保险体系的目标，不仅政策决策者需要把握经济社会发展趋势，制定切实可行的政策，相关的理论研究也应进一步深入。在对养老保险基础理论与基本制度的分析中，一些学者结合经济条件对不同的社会养老制度优劣做出了分析（比如，袁志刚，2001；郑伟，2002；郑伟、孙祁祥，2003）。

进一步梳理相关文献，可以发现在构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的今天，农村社会保险越来越受到政府、业界和学术界的广泛关注。比如，杨翠迎、米红、张晖等（2004, 2007）分析了中国农民社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件；王芳等（2005）同意这一观点，认为中国农村社会养老保险宜“进”不宜“退”，宜早不宜迟。“进”应该是正视现实，在具备一定的条件的基础上循序渐“进”，而不是不顾客观情况一哄而上；从世界经验来看，马利敏（2000）认为中国的二元经济结构以及大比例的农村人口决定了现阶段还不宜把农业家庭人口纳入账户养老保险体系。与此同时，中国现有的农村社会养老保险体系存在的诸多问题也引起许多学者的关注，何文炯等（2001）认为，农村养老保险的停滞潜伏着巨大风险，主张分类分层解决农村养老保险问题，在全国范围内实施农村社会养老保险的社会经济条件尚不具备。他们认为，就全国而言，农村社会养老保险在发达地区应积极推进，在欠发达地区应暂缓推行，然后逐步扩大其实施范围。但不管是发达的农村地区还是欠发达的农村地区都应建立综合性、多渠道的养老保障体系，以应对农民的老龄化风险；郑功成等（2002）则认为，一个较为合理的政策取向是，对农村居民的社会养老问题进行分类处置，优先考虑已经非农化、城镇化的农村户口劳动者，优先考虑响应国家号召的农村计划生育夫妇，优先在发达地区推进农村社会养老保险制度的建设和发展，如东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步。

鉴于中国农村社会保障制度的历史特殊性，国内学者更多关注的是对失地农民、农民工社会养老保险问题的研究。刘玉娟（2005）探索了被征地农民养老保险的必要性和可行性，并在此基础上提出了具体的制度构建：以征地安置补偿费和土地转用后的增值收益为主要资金来源，建立专门的被征地农民养老保险体系。毕小龙（2007）认为伴随着经济和社会结构的转型，我国社会养老保险制度还处于改革和完善的过程之中，明显的城乡差异性是我国社会养老保险制度安排的一个重要特征。我国应在妥善处理农村农民当前养老保障问题的同时，逐步将城乡二元社会养老保险制度融合，实现城乡统一的社会养老保险制度。谢东梅（2004）认为，城镇化发展使农村传统养老方式受到挑战，并使得农村社会养老保险的地位得到强化，故应当加大探索力度，适当改革与调整农村社会养老保险的原则与现行政策，实行重点突破，将进城农民工纳入城镇社会养老保险体系，以此构筑城乡社会保障制度的衔接通道。曹信邦（2005）从农民工收入来源、农民工养老保险具体操作、农民工养老保险的管理和监督角度来考虑，认为在现阶段把农民工社会养老保险纳入城镇职工社会养老保险体系为宜；杨立雄（2003）认为，中国由于历史原因形成的二元体制不可能在短时间内打破，目前把农民工纳入城镇社会保障体系中来既不现实也不可行。

由于农村社会养老保险制度是摆在政府面前的一个新问题，整个制度还未定型，因此，学术界对于农村社会养老保险模式的研究仍处在争论之中。在认可中国有条件农村建立社会养老保险以及政府应该承担该责任的基础上，学者提出要具体问题具体分析地对待农村社会养老保险制度的建立，不同的对象和不同的地区应该有不同的政策。例如，有学者（卢海元，2003）在借鉴欧洲及东南亚国家经验的基础上，提出了“实物换保障”的理论；还有学者提出“土地换保障”（陈颐、常进雄，2003）、“住房换保障”（潘岳，2005）等理论。究竟孰优孰劣，莫衷一是。杨翠迎、庹国柱（1997）认为如果经济确如所预测的以每年平均9%的速度增长，全国性的、真正的农民年金保险制度要到15～20年以后才能顺利地建立起来。

近年来，围绕社会保障城乡统筹与衔接的问题，学术界给予了极大的关注，并形成了多种观点。然而，在“统筹”与“衔接”两个概念上，学术界却出现了混用的误区。严格地说，社会保障的“城乡统筹”与“城乡衔接”存在本质上的差别。“统筹”可以从字面上理解为“统一全面地筹划”。“城乡统筹”较早见于2002年11月党的十六大报告中所提出的“统筹城乡经济发展”，在2003年10月十六届三中全会中，进一步明确了“五个统筹”，统筹城乡发展被放在了第一位。随着统筹城乡发展研究的不断展开，围绕“统筹城乡社会保障制度”的讨论逐渐增多，然而对这一概念的解释却并不多见。张德元（2004）、何平（2006）、孟醒（2005）等对“统筹城乡社会保障制度”这一概念作了一定的解释，但各有侧重。从可检索到的相关文献资料来看，尚无学者对“城乡社会保障制度衔接”进行较为详细的解释。有关社会保障制度的城乡衔接，涉及社会保障制度的许多项目与内容，而其中最为重要的内容当属城乡基本养老保险制度的衔接，这不但因为基本养老保险制度是社会保障制度体系中最为重要的组成部分，还因为它覆盖范围最广，制度内容最复杂，并关系到每个公民的基本权益。

实践中，大多数学者都主张尽快提高统筹层次，近期目标是实现省级统筹，最终实现全国统筹。李珍（1999）认为应把省级社会统筹建成为社会保险实体机构，而不是一个省级准备金制度或再保险制度，应该把省级统筹做实，在省级范围内做到统一制度、统一标准、统一管理。冯兰瑞（2002）指出：社会化是社会保障的本质特征，统筹层次提高就是社会化水平提高。省级统筹是过渡到全国统筹的重要一环，是建立全国统一的企业职工基本养老保险制度的必由之路。陆解芬、朱玉林（2002）指出省级统筹存在许多弊端，认为应建立全国统筹的养老保险制度。万春、邱长溶（2006）的研究明确指出，建立全国统筹是健全我国养老保险制度的重要保障，并认为我国具备实现全国统筹的条件。

总体而言，学者们的研究在许多方面达成共识，即都主张尽快提高统筹层次，并且省级统筹是现阶段比较可行的选择，最终应以全国统筹为目标。但是，由于我国养老保险政策是适应改革需要自上而下不断改革完善的，在这一过程中，地方政府形成了自己的既得利益，因此，在改革过程中必然会面临诸多阻力。一些省份通过探索，已基本实现了省级统筹的目标，但是，在政府间财务责任的划分、管理机制的完善等方面存在严重的问题，影响了改革目标的实现，其全国推广价值受到影响。本文将围绕着城乡基本养老保险制度的衔接问题，在分析其必要性以及制度障碍的基础上，探讨统筹城乡养老保险制度的有效途径与办法。

三 城镇化、人口转型与养老需求

城镇化（Urbanization）是社会经济发展过程中的一种必然现象，是指人类社会生产力不断发展和劳动地域分工不断深化在空间的转移和运动过程。城镇化主要表现为包括人口和非农业活动在规模不同的城市环境中的地域集中过程，非城市景观转化为城市景观的地域推进过程，以及城市文明在农村的地域扩散过程。在地理学研究中，还特别强调城镇化是一个地域空间过程，包括区域内城市数量的增加和每个城市地域的扩大两个方面。

城镇化发展进程呈阶段性。1979年美国地理学家诺瑟姆（Ray. M. Northam）把世界各国城镇化发展进程分成三个阶段，即城镇化水平较低、发展缓慢的初期阶段（城镇化水平低于30%），人口向城市迅速集聚的中期阶段（城镇化水平30%～70%）和进入高度城镇化以后城市人口比重的增长又趋缓慢甚至停滞的后期阶段（城镇化水平高于70%）。

目前，我国城乡的划分采用城镇和乡村的“两分法”，而不是采用城市、集镇和乡村的“三分法”，集镇属于“城”的范畴。这种划分方法以区域划分为主，城乡是指社会经济功能互不相同的两大区域。同样，根据居民长期定居的区域，把居民分为城镇居民和乡村居民（或农村居民），而不管其从事何种职业。城镇化水平是衡量一个国家或地区现代化程度的重要标志。世界银行对全球133个国家的统计资料表明，当人均国内生产总值从700美元提高到1000～1500美元、经济步入中等发展国家行列时，城镇化进程加快，城镇人口占总人口比重将达到40%～60%。2003年我国城镇人口占总人口比重首次超过了40%。国家人口计生委统计显示，2011年我国流动人口总量已接近2.3亿。这样的规模在世界上相当于第五大人口国，仅次于拥有2.4亿人口的印尼。流动人口的平均年龄只有28岁，“80后”新生代农民工已占劳动年龄流动人口的近一半。让农民工真正转移成市民，实现人口城镇化，不仅关乎我国城镇化和现代化的未来，也是实现公平正义和维护社会稳定的需要（见表4）。

我国农村的养老模式一直是在小农经济条件下形成的以土地养老和家庭养老为核心的养老模式，随着我国城镇化速度的加快，大量的农民离开农村、离开土地向城市以及非农产业转移，从而对农村传统的土地和家庭养老模式带来极大的冲击，如何有效地解决农村养老问题，既是农民的民生问题，也是党和政府加快推进以改善民生为重点的社会建设所要解决“老有所养”的重大问题。

应该看到，在现阶段户籍制度依然无法取得突破的背景下，城市居民仍然享受着一些农村迁移人口无法享受的福利。在20世纪80年代和90年代，这些福利主要包括由工作单位提供的住房、医疗、养老安排，而近年来越来越多的城市居民开始接受雇主和城市政府提供的医疗保险、社会保障以及住房补贴。此外，城市居民子女也能够进入地方政府提供财政补贴的城市公立学校，而农村迁移人口子女往往需要支付额外费用进入，或只能进入民办的打工子弟学校。这些与户口相关的城市福利安排使得农村迁移劳动力往往无法实现举家迁移，并且只有相对很短的就业和生活计划时段，这些因素使得中国的城镇化进程呈现“半城镇化”的特点。

四 中国城乡二元社会养老保险现状分析

改革与完善我国的社会养老保险制度，寻求社会养老保险制度的可持续发展始终是我国社会经济发展的重大命题，农村养老保险是我国养老保障的重要部分，关系到农村老年人口老有所养、农村社会稳定和城乡社会公平等问题。目前，城市养老保障制度基本走上正轨，但由于城乡“二元”结构，政府和社会在很大程度上尚未承担农村老年人口的养老任务（见表5）。

纵观全球各国的养老保险实践，不难发现，与城市养老保险制度相比，农村养老保险制度的实行要晚得多。城市和农村养老保险制度实行的时差，较短的如日本（相差30年），较长的如丹麦（86年），一般是50年左右。因为，农村养老保险制度设计是在工业化依靠自身积累且能够反哺农业时期，更大程度是一国为了整个国民养老制度的公平需要。就农村养老保险制度具体措施而言，日本1946年10月～1950年7月实行土地改革并建立的“共济”和“国民年金”制度，波兰1977年的农民退休制度，法国的“农业社会互助金”制度，均值得我们认真研究和借鉴（见表6）。

另外，就养老保险资金的筹集、管理、发放方式以及各种保障的性质而言，国外农村社会养老保险制度基本上可归纳为以下三种模式：①社会保险型。这一模式是当前世界上农村社会化养老的主流模式，在欧洲国家和一些发达国家极为盛行，以德国、日本、美国、韩国等为典型代表（胡豹，2005）。其实现形式主要有两种：一种是针对农村人口开设独立的养老制度；另一种是直接将其城市养老保险制度向农村延伸，即属于国民年金型，该模式坚持“援助自助者”原则，强调养老的“个人责任”，普遍实行现收现付与积累制相结合的资金筹集与计发模式，养老保险待遇与个人收入、缴费年限相联系，即农民养老首先是个人的义务，然后才是国家和社会的义务。②福利保险型。福利保险型模式按实施范围的大小一般分全民型和特殊群体型两种，其中实行全民福利保险型模式的国家有英国、瑞典、加拿大等，实施特殊群体福利保险型模式则主要盛行于发展中国家和不发达国家，如斯里兰卡和南非等。③储蓄保险型。储蓄保险型也叫强制储蓄型模式，目前世界上只有少数亚、非国家实行这一模式，实行结果比较成功的是新加坡和智利（参见表7）。

目前，我国城市与农村实行不同社会保障制度，如何使农村人口进入城市并享有与城里人相当的社会保障，以及建立与农村人口流动相适应的农村社会保障制度，在此基础上形成城乡统一的社会保障制度，是我们应该研究的一个问题。从理论上讲，就是如何将进入城市的农村人口外部利益尽可能就地内部化，尽快融入城市本土秩序内，在农村建立与城市相衔接的社会保障制度；从现实上讲，就是加快城乡社会各方面的配套改革，建立有利于城乡社会保障资源随人口流动的制度安排，从而有效保障农村人口和农村流动人口的基本生活，逐步改善他们面对风险无以规避和社会边缘化角色的处境。

五 中国城乡统筹社会养老保险制度构建思路

现实中，区分城市和农村也并不是一件容易的事情，因为城市和农村之间既存在一个被称为“城市边缘区”（Rural-urban Fringe）的过渡地带，也存在具有城乡混合特征的“乡村城市”（Urban）。鉴于此，有专家提出，将城市和农村作为一个连续体，要比城市和农村的二分法更适用。

我国经过改革开放30多年的持续快速发展，经济基础、政治理念、建设氛围都达到了一个新起点。这个新的起点并不仅是物质财富积累的新起点，更是社会公平、文明进步的新起点，是更多地突出公平、正义并促进民众共享发展成果的新起点。这样的新起点将有力推动全覆盖的社会保障体系建设。可见，实现城乡养老保险全覆盖是建立覆盖城乡居民的社会保障体系的需要。社会养老保险作为社会保障体系的重要组成部分，最终也要进行城乡全覆盖，但由于这种制度的建立健全需要的条件比较严格，在中国目前阶段尚没有作为保障的重点。事实上，全覆盖城乡的养老保障体系不但解除了人们的后顾之忧，更为重要的还是使民众共享发展成果。

（一）我国城乡统筹养老保障制度构成

城乡统筹的社会养老保险体系建设的指导思想是：以党的十七大精神为指导，坚持贯彻科学发展观，围绕全面建设小康社会、提前实现现代化目标，深化社会养老保障制度改革，努力缩小城乡差别，逐步实现城乡社会养老保障制度的相互融合和协调发展，最终建立起与经济发展水平相适应的、城乡一体的社会养老保障体系。其基本原则是：坚持立足长远，分步实施的原则；坚持“低门槛进入，低标准享受”的原则；坚持“广覆盖，多层次”的原则。

基于中国城乡二元社会的现实国情，以往的研究较多是对城镇社会养老与农村社会养老制度分别进行研究，较少从“城乡统筹”的视角去研究中国社会养老保险问题。而建立健全覆盖全体城乡居民的社会保障制度则是“建设社会主义和谐社会”与“城乡统筹发展”政策的题中应有之义，是城乡社会经济发展的当务之急（厉以宁，2006）。城乡统筹的养老保障制度，应该是一个多层次的、与经济发展水平相适应的、农村与城市社会保障体系有机衔接的“四层次”（四支柱）保障体系。它们分别是：

第一层次（支柱）：非缴费型的最低保障。在这一层次中，老年人无须为所获得的保障缴费，而是来自社会的救助和社会福利。其中，社会救助部分主要是针对老年群体中的贫困人群，由政府通过收入调查向其提供最低生活保障，同时将目前的五保户、困难户也纳入其中。

第二层次（支柱）：社会统筹养老金。在这一层次中，老年人的养老保障待遇取与其年轻时向社会保险部门的缴费、待遇的高低与工作（劳动）期间的收入、工作年限与缴费年限相关联，在进入老年后由政府支付保障其基本生活需要的养老金。

第三层次（支柱）：个人账户养老金。这一层次由政府强制实施，作为养老保障的补充部分，用以满足老年人对退休后生活更高水平的需求。在这一层次上，满足更高生活质量的养老金来自职业年金计划。

第四层次（支柱）：商业性养老保险。老年保障，既是整个社会的责任，同时也是个人及家庭的责任。对此，可以通过各种宣传引导大家参加商业性的养老保险，由个人或家庭出资，作为养老保障的补充部分。目前，需要解决的主要问题是，如何将商业保险与社会保险有效地结合。作为企业，赢利是商业保险公司的第一目标，因此需要国家通过制定相应的优惠政策，鼓励商业保险公司参与到养老保障制度中来。

（二）现行基本养老保险关系转移、接续政策研究

1997年，劳动部制定的《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》，规定职工在同一统筹范围内流动时，只转移基本养老保险关系和个人账户档案，不转移基金；职工跨统筹范围流动时，不仅转移基本养老保险关系和个人账户档案，个人账户储存额也需要一并转移。职工累计缴费年限将转移接续养老保险关系前后年限合并计算。1999年，劳动和社会保障部在劳动保障部办公厅下发的《关于严格执行职工基本养老保险个人账户转移政策的通知》中再次明确职工在同一统筹地区内流动时，只转移基本养老保险关系和个人账户档案，不转移基金。职工跨统筹地区流动时，除转移基本养老保险关系和个人账户档案外，还必须转移职工个人账户基金。2001年，劳动和社会保障部《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》中规定参加城镇企业职工养老保险的人员，无论因何种原因变动工作单位，都应按规定继续参加养老保险并按时足额缴费。社会保险经办机构应为其妥善管理、接续养老保险关系，做好各项服务工作。2002年，劳动和社会保障部在《关于对户籍不在参保地的人员办理退休手续有关问题的复函》中明确参保人员因工作流动在不同地区参保的，不论其户籍在何地，其在最后参保地的个人实际缴费年限，与在其他地区工作的实际缴费年限及符合国家规定的视同缴费年限应合并计算，作为享受基本养老金的条件；参保人员达到法定退休年龄时，其退休手续由其最后参保地的劳动保障部门负责办理，并由最后参保地的社会保险经办机构支付养老保险待遇。在非户籍地参保的原行业统筹企业的职工，异地实现再就业的，原参保地社会保险经办机构应为其及时办理养老保险关系的转移手续，接受地的社会保险经办机构要及时为其接续基本养老保险关系。

六 结论与政策含义

前述分析表明，城镇基本养老保险制度本身存在的障碍成为城乡基本养老保险制度不相衔接的一个重要原因，对此，应从以下方面考虑。

（一）统一协调：构筑城乡衔接端口

首先，在城镇社会保障体系基本建立起来的情况下，要突破现行社会保障制度建设的瓶颈，必须实行积极的社会保障政策，将社会保障制度建设的重点转向农村，建立农村社会保障制度基本框架体系，并先行将处于城镇化边缘的农民工、被征地农民和有条件的地方的农民纳入社会保障体系。其次，要加强对新型农村养老保险试点工作的指导和服务，制定积极的农村社会保障政策，推进新型农村社会养老保险政策试点。最后，加强对农村社会养老保险基金的管理。建立一个全国性的统一的农村社会保障管理机构，统一管理运作中国的农村社会保险体系。没有统一的农村社会保障管理机构，就是再好的政策和规范也难于有效实施，就是再多的资金也难以发挥社会保险的功能。因此，发展农村养老保险事业，要建立、健全并严格执行社会保险有关规章制度和条例。同时，推进管理和技术的创新与突破，加强信息化建设，研制可覆盖城乡的社会保险账户管理信息系统，为统筹城乡社会保障制度建设提供技术支撑，将“金保工程”延伸到县、乡和有条件的村，为农民社会保险关系的异地转移、衔接提供技术支持。

（二）价值理念：加强宣传示范力度

做好农村社会养老保险参保推广工作。当前要采取具体措施鼓励、组织、管理和引导农民参加养老保险，特别要注意用农民喜闻乐见的方式向他们说明养老保险的作用和好处，打消他们的疑虑心理，以免群众将其误解为“乱收费、乱集资、乱摊派”而加以抵制或采取消极不合作态度。将宣传的重点应放在示范、推广和操作的规范性、科学性和保险金发放的及时性上，而不应停留在一般的号召上。因地制宜，创造性地实施保险政策。同时借鉴城镇社会养老保险的经验，按照个人、集体、政府三方责任共担的原则筹集基金。三方责任共担原则的确立，标志着在农村养老保险领域公共财政“反哺”机制的形成，是农村和农民由土地保障和自我保障为主向社会保障过渡的重大转折。

（三）法律依托：完善农村社会养老保险相关立法

必须出台适应农村社会养老保险的规章或法律，加大养老保险的实施力度，并从法律上确定农民的保障形式。尤其是对较发达的地区，要对农民的投保采取法律的形式规定下来，在平均收入满足基本生活的基础上，按一定比例缴纳养老保险金。不同保险制度的匹配与衔接，是确保劳动力资源顺畅流动和优化配置的必要条件，为此需尽快修订出台各项养老保险制度之间的转换衔接办法。转换衔接办法设计的主要原则是便于沟通转换、利于向上过渡、逐步趋向统一，其特点是政策配套、衔接顺畅、流转有序。同城镇一样，农村养老社会保险也要依法行事。取消养老保险关系与户籍挂钩的限制，就业地养老保险经办机构必须先接收流入者的养老保险关系后，方可有权要求用人单位和劳动者本人缴纳基本养老保险费。总之，政府要尽快制定和完善农村社会保障立法体系，通过制定法律来保证农村社会保障制度和政策的稳定性与持续性，提高广大农民对政府推行社会保障政策的信心。

（四）财政支持：加大农村社会养老保险资金投入

正确认识财政对于社会保障制度建设的重要意义与关键作用，将财政的支持转化为城乡基本养老保险制度的巨大助推力，促进城乡制度衔接顺利迈出第一步。通过政府财政支持，可以增强相应人员的缴费能力，促进其尽快加入城镇养老保险体系之中。同时，应该看到，在市场经济条件下，建立农村养老保险制度，不能单纯依靠政府的力量和农民自身力量，还需要新的市场化要素的配合，不断推进政策改革，为农村养老保险的发展创造空间和条件，使制度运行能在市场发展中不断筹集和运用资金。这些要素包括：发育长期债券和土地融资市场，发展农村土地现代产权制度，盘活农村土地要素资源，建立一个全国统一、长期稳定、与城镇保障形式接轨的复合型养老保险基本制度框架，在组织体系、筹资机制具有较强的适用性和发展性，在资金管理和监督管理严格有序，在养老保险奖励模式、实施方案和管理制度方面因地制宜，才能够提高农民对新农保的信心和对养老资金服务的利用率等。

综上所述，发展农村经济，增加农民收入，加快完善农村社会养老保险体系，着力解决城镇化进程中的社会保障问题，推进中国新型城镇化进程，是中国政府全面推进社会主义和谐社会建设的一项重要任务。我们相信，在未来的岁月里，中国包括农村人口在内的广大人民必将进一步从社会养老保险的发展进步中获益，并将享有更丰厚的物质文明成果。

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