第二章 德国发展模式：经济增长与社会均衡

一般认为，从经济社会发展模式上区分，美、英属于自由市场经济，法国是计划调节市场经济，德国是社会市场经济。裘元伦指出，德国模式的核心理念主要体现在社会市场经济制度对经济、市场和社会三者的同时并举上。德国模式是不同时期国家权力和自由市场波动定位的结果，是在工业化进程中逐步形成的一种追求社会平衡的理念惯性，在该理念的导向下，德国的城镇化呈现一种不同区域及城乡间同质化发展的均衡效果。确切地说，德国模式的初衷并非是扭曲市场的“公平”，而是试图通过制度设计达到一种社会均衡或平衡的哈耶克理想状态。这种理念发端于民族特性和文化等制度基因以及德国特殊的历史经验。它不仅体现在经济制度模式上，而且从民族理念到经济社会行为，渗透在其各种政策及其形成和实施的整个过程中。纵观资本主义数百年发展史，在市场经济中如此重视社会平衡，应当说是人类社会的一大进步。

德国模式优劣参半，考察德国经济的发展，可以发现一个平稳但缓慢的过程，尤其是近十几年来几度出现缓慢增长甚至停滞的状态。尽管如此，《经济学人》对德国在欧洲和世界上的地位评定依然乐观，最终将德国定位为世界上少数正在经历强劲经济复苏的富裕国家和少数不存在巨额赤字危机的富裕经济体之一，这正是源于德国模式的内在张力。迪克·赫尔曼在《好年景：德国为何前途光明》一书中预测，到2030年，在人均收入方面，德国将成为世界上最富有的大国。该判断不是空穴来风：2012年在欧洲国家普遍陷入财政危机和经济衰退之际，德国GDP涨幅达0.7%，德国联邦和各州政府的财政赤字分别为122亿欧元和68亿欧元，较上一年减少一半，同时，地方乡镇政府和社会保险的收支却连续两年获得大量盈余。

近年来德国面临一系列危机，如统一货币的挑战、欧洲主权债务危机的影响、欧盟经济整体下滑的拖累，以及欧洲难民潮的冲击（2015～2016年尤为显著）等问题，然而其制度底蕴未被各种危机所销毁。德国在内部平稳发展的基础上，通过一体化，由实体经济到虚拟经济、由经济领域到政治外交等国际事务领域，实现着自己的“欧洲领导梦”，继续彰显德国模式的力量。由此，重新审视德国模式，再度回溯德国工业化和后工业化的发展，从其发展历程到核心理念及制度基因，探讨其特征及其优劣势，对于我国进程中的工业化、城镇化发展仍然具有积极的借鉴意义。

第一节 社会市场经济模式的形成和发展

一般将“二战”作为德国社会市场经济模式的开始，然而，第一、第二次工业革命时，德国其实已经有了社会市场经济模式的理念和相关制度的萌芽。可以直观地判断，社会市场经济德国模式是从工业革命开始的，大致经历了下述六个阶段。

工业革命阶段是社会市场经济的萌芽阶段，最重要的制度铺垫则是建立维护社会市场经济运行的法律体系。其中最基本的就是1896年颁布，1900年生效的《德国民法典》（Bürgerliches Gesetzbuch）; 1897年制定，1900年生效的《德国商法典》（Handelsgesetzbuch）。《德国民法典》就有调整劳动关系的规定（第611条至第630条）。随着经济的发展、法制的逐步完善，德国劳动法逐渐从民法中分离出来，至今已形成一个相对独立的法律体系。德国从最初1869年颁布《工业法典》承认工会合法开始，到颁布民法典及之后的劳动法，在保护雇员即劳动者权益方面的力度在增加，为缓和劳资矛盾、维护社会公平提供了重要的法律保障。

1945～1965年是德国社会市场经济的雏形阶段，此时，自由主义思潮占主导地位。面对“二战”后德国经济全面瘫痪的情况，时任经济管理委员会主席的路德维希·艾哈德力推以货币改革为突破口，实行社会市场经济，取消管制、配给制和物价冻结，发挥市场机制的作用，同时在1957年制定了《反不正当竞争法》（Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb），力图在无限制的自由放任主义和极端的国家统制经济之间走一条中间道路，建立一种由政府调控但更偏向自由的制度体系。

1965～1973年，德国社会市场经济模式处于微调阶段，是自由主义与凯恩斯主义妥协的结果。当时德国发生第一次全面性生产过剩危机，经济发展缓慢，政府被迫以“看得见的手”加强调控，实现稳定增长。其颁布的《促进经济稳定增长法》标志着社会市场经济的重点从强调竞争转到强调国家对经济进行宏观调控，形成“有限调节的社会市场经济”。

1973～1983年是重调阶段，当时全面性生产过剩危机再次席卷德国，联邦德国政府开始由“凯恩斯主义与自由主义的结合体”转向实行“全面调节的社会市场经济”，将“市场经济”、“政府全面调控”和“社会福利”紧密结合，实现从“有限调节”到“全面调控”的关键转变。

1983～2005年是完善阶段。20世纪80年代，西欧福利制度与财政赤字的矛盾已经开始显现，劳动力市场僵化使得效率降低，成本增加。科尔执政时期新自由主义思潮杀了一个回马枪，德国模式又进入减少干预和放松管制的阶段，按照“供应学派”的理论制定经济政策：通过减少税收、减少政府对经济的干预，提高资本形成率和劳动生产率；缩减社会福利开支和政府财政赤字，减少政府负债；让个人和企业有更大的经济自由活动空间，使市场经济更多地发挥作用；抑制工会的影响力，提高劳动力市场的自由度和灵活性等。施罗德政府于2000年启动“新社会市场经济倡议”, 2003年提出“2010改革计划”，对现行的社会福利保障体制进行一系列改革及相关的配套改革，从而使社会福利保障制度与市场经济的自由竞争原则相协调。其总体思路是在政府调控和自由市场之间建立一种浮动调节机制——市场经济能自行调节则交由市场，反之加强国家干预，自由化和放松管制相互渗透。

2005年开始了模式巩固和输出阶段，在这一阶段，德国模式以更开放的姿态发展，在提升自己在欧洲一体化中地位的同时，面向全球化，展示“德国模式”的独特精神：一个建立在庞大和革新性制造业基础上的出口型经济，一个面向世界经济的、由中小型（通常是家族式）企业组成的庞大网络，一种对环境负责任的态度，以及对英美式全球化和企业资本主义的怀疑态度。

德国社会市场经济模式的发展历程及特点见表2-1。

第二节 社会市场经济模式的核心理念

社会市场经济模式的历程，从萌芽阶段到艾哈德的自由主义、与凯恩斯主义妥协，再到科尔时期的新自由主义思潮占主要地位和施罗德最终确立第三条道路，并在默克尔时期进一步欧洲化和全球化，德国模式在成功和失败的尝试中得以提升，其核心理念就是“市场效率”和“社会公正”并重。它力图在无限制的自由放任主义和极端的国家统制经济之间走一条中间道路。这一模式就像以社会市场经济与社会福利制度为双轴，五大治理结构为轮子的一架大型马车，任何一个关键部件的障碍都可能导致其停止或瘫痪，反之，配合默契则带来乐观的增长率和高社会福利的有效运转。其中社会福利涵盖了福利住房、养老、教育和贫困者的社会救济。五大治理结构包括：国家与市场的关系（体制导向问题）、政府与企业的关系（经济监管问题）、雇主与雇员的关系（权益分配问题）、国家与公民的关系（社会安保）以及企业与资本市场的关系（资本积累）。其核心是资本、劳动和政府三者的力量对比、所起作用及如何协作运行。重视市场经济，但不听任市场社会，包括五个核心要素：金融系统和公司治理、劳资关系体系和劳动力市场结构、企业间关系、教育和培训体系以及社会保障体系。这五个核心要素共同构成一套复杂而又互补的经济制度，以及以高质量、高效率为特色，拥有熟练劳动力、高生产率和高工资的竞争模式。

总之，社会市场经济既不同于传统的自由放任的市场经济，又不同于中央集中管制的统制经济，而是一种有社会秩序的、实现了社会公正的市场经济制度，是克服了漫无限制的自由放任和严酷无情的政府管制，在绝对自由与极权主义之间的一种“第三条道路”。“社会市场经济”一词源于德国经济学家A．缪勒·阿尔马克，但艾哈德则是德国现行社会市场经济的主要奠基者（由他主持的1948年货币改革是奠基石）和长期执行人（1948～1966年他担任德国经济部长和总理）。艾哈德社会市场经济理论兼具多元性、实用性、开放性、连贯性和系统性的特点。社会市场经济发展模式以私有制为主体，鼓励和发展市场经济，强调个人自由和市场竞争，同时主张宏观调控和政府干预，消除市场缺陷，实行广泛的社会保障制度，以保证整个经济和社会的公平、效率、稳定与可持续发展，也包括以下政策途径。

（1）通过行政机构和法律规范维护制度条件，突出私有制和自由竞争等理念。

（2）通过由国家参与投资建设和维持各种为整个社会经济生活正常运行所必需的经济基础设施及社会基础设施，从而创造发展的基础条件，突出政府适度干预原则。

（3）建立平衡原则的社会秩序，校正经济过程的日常运转条件，主要通过各项行情政策、增长政策、稳定政策和结构政策等，避免经济大起大落和结构失调。如运用经济杠杆扶持中小企业，鼓励竞争。德国政府特别制定了旨在提高中小企业效率的措施，主要是采用财政手段来支持与鼓励中小企业适应结构转变，通过技术革新和提高效率来改善自身地位，使广大中小企业能与大型企业进行有效的竞争。

（4）促进社会平衡和公平正义，主要着力方向是尽量处理好雇员与雇主和弱者与强者之间的关系，以期实现相对的社会公正和社会安全，为经济稳定发展创造必需的社会和平条件。

第三节 德国模式的案例：城市发展的去中心化

在德国，除了柏林、汉堡等少数城市稍显拥挤外，绝大多数是环境比较幽静的中小型城市。德国商店、工厂、住宅区分布合理，共有主要城市36座，其中人口在百万以上的仅4座（柏林、汉堡、慕尼黑和科隆），各城市人口分布均衡，没有形成由边缘向中心城市蜂拥的局面。这种去中心化的均衡发展模式曾经使德国工业化进程中的城镇化有效地避免了至今仍令很多国家感到棘手的城市病，并仍然对社会平衡和正义发挥着正面的作用。

一 城市发展的去中心化

德国经济社会发展的一项重要原则就是“去中心化”、避免城市人口过度集中。在这一理念下，德国“去中心化”的特征和优势非常显著：城市化率达90%的德国，其最大城市柏林的人口约340万，港口城市汉堡以180万人位居第二，第三大城市慕尼黑约有130万人。相比之下，100年来，巴黎的人口从360万增至1200万，伦敦人口由620万增至1400多万，而柏林的人口仍然与1910年的规模相当。德国城市发展的去中心化总体特征是：单个城市规模小、数量多、分布均衡，星罗棋布地分散在全国，形成平衡发展的城市圈。德国的11个大都市圈聚集着德国一半的人口，包括莱茵-鲁尔区、柏林/勃兰登堡、法兰克福/莱茵 -美茵区、斯图加特、慕尼黑、汉堡，以及莱茵-内卡河区等。如杜塞尔多夫（德国第九大城市，位于莱茵河畔），市区人口仅约57万，在以其为中心的方圆500公里范围内是拥有1150万人口的莱茵-鲁尔经济区。

德国城市化的去中心化特征是与其社会发展的均衡特性相一致的，它源自其政治、历史及文化等多重因素。在历史上，德意志由众多小的城邦国组成，直到19世纪末由铁血宰相俾斯麦实现统一，20世纪又屡经战乱和分裂，德国地方经济文化的发展一直呈均衡而分散的态势。这种城市化发展格局也是德国法律和民主政治体制的必然产物，德国宪法第106条规定，“德国应追求区域的平衡发展和共同富裕”。目前德国有16个联邦政府，它们的行政权力和财政相对独立，比如德国的中央政府不能决定全国统一的教育体系设定，各个联邦政府可以自己决定。为振兴中小城镇，德国创造各种物质和文化条件，消除城乡和地区差异，满足当地居民合理的工作与生活需要。“去中心化”使得德国的工业化和城市化有效地避免了很多工业化国家曾经遭遇的，以及包括我国在内的不少发展中国家面临的城市病问题。

二 德国城市发展“去中心化”模式的实现机制

作为工业化、城市化发展进程中的一个成功范式，德国的“去中心化”模式防止了一些城市特别肿胀而小城镇遭到削弱，甚至沦为中心大城市“殖民地”的现象，并且促进了地区均衡和经济社会的可持续发展。而“去中心化”的实现则要归功于德国严谨的法律体系、科学的规划和一系列合理的制度措施。

（一）立法的均衡理念

德国通过立法促进竞争，反对集中和垄断。其中德国《基本法》对公民享有的基本权利，特别是经济权利做了详尽的规定，主要包括：自由竞争的权利、自由发展个性的权利、自由消费的权利等。而德国《反对不正当法》和《促进经济稳定与增长法》则为自由竞争确立了总体秩序。德国还依靠行政和立法手段建立了包括社会福利-社会保险与救济等在内的社会保障制度，从而使国民能够集中精力投身于经济社会发展。同时社会保障力求通过收入再分配达到经济效率与社会平衡的兼顾。德国既强调政府在社会保障体系中的作用，又突出社会自治原则，发挥“共参制”原则的优势。如德国的工资类别、工资水平的高低以及近期、远期工资增长的幅度，不是由政府确定的，而是由企业主和企业工会双方协商决定，使得劳资双方共同从关心提高企业劳动生产率的角度平抑对增加工资的过高要求。短期工资增长幅度一般受劳动生产率的增长幅度和价格变动指数两个因素的影响。

此外，德国宪法保障选举、工作、迁徙、教育等公民权利没有城乡差异，德国农民要进城，只需到市政局登记并且按规定纳税，就可成为城市居民。但其实德国大中小城市之间以及城乡之间的基础设施、工作机会、社会保障、就医等条件几乎无差异，德国小城镇的通信、电力、供水等条件与大都市相比丝毫不差，医院、学校、购物场所等一应俱全。

（二）规划的均衡理念

德国从战后落后的农业地区走上经济发达、生态环境宜居的城市化发展道路，不是通过耕地变厂房、农村变城市，人口及资源涌向中心城市的“集中”模式，而是通过托达罗式的就地城镇化、城乡均衡的“去中心化”发展模式。联邦德国从20世纪70年代起推行的地区发展规划，就力图使城镇建设同经济、社会未来发展的要求相吻合。如科隆市在1975年制定的目前仍在推行的发展规划，就包括了城镇布局的均衡化——使城镇网更加均匀，包括中心城镇、基层小城镇，吸引人口分散和向边缘地区移动，并且辅以住房、交通、文化设施等；服务设施的均衡化——每个住宅区的设施规划齐全，尤其对老年人住宅区则配置相对集中的商店、文化和医疗设施，既照顾老年人特殊生理状况，又要防止其产生同年轻人的隔绝感；市场分布均衡规划——除综合性超级市场外，小城镇都设立就地交易市场，使附近农场主携带产品上市直接交易，保证产品时鲜，并设有绿化和休憩区。这种去中心化的规划深刻地影响了德国的城市化发展，直接导致了全国资源二次分配的平衡，防止了人口向大城市集中的趋势，成为德国有效避免城市病的一个关键因素。

如果以城市病的交通堵塞问题为例做一个国别比较，可以发现，从人口密度上看，德国的人口密度为231人/平方公里，英国是248人/平方公里，而中国仅仅为138人/平方公里，但德国和英国的交通拥堵问题相对于中国来说，不值一提。其中一个重要的因素就是“去中心化”。尤其是德国，各个城市发展比较均衡，没有人口众多的大城市，最大城市柏林也仅有340万人左右。那么，城市发展均衡的另一个重要原因是来源于公共服务和行政机构地理分布的“去中心化”。

德国的政府行政部门是分散在各个城市的，而不是集中在某几个中心城市。如环保部分布在两个城市柏林和波恩，环保部有三个分支机构联邦环境局、自然保护署和辐射防护署。环境局在德绍-罗斯劳；自然保护署总部在波恩，但分部在莱比锡和德国最北端的维尔姆岛上；辐射防护署则设在萨尔茨基特。联邦宪法法院和联邦法院在卡尔斯鲁厄，联邦中央银行在法兰克福，联邦统计局在威斯巴登，联邦劳动局在纽伦堡。经济与技术部在柏林；其他的服务设施，如医疗和教育机构也不是集中在某几个大城市，而是均衡的分布，从而减少了人群集中在某几个大城市的机会，也许这种行政机构和公共设施的去中心化是值得借鉴的（见图2-1）。

城市交通的去中心化也是一个重要因素。北京的人口密度为3300人/平方公里，柏林为3800人/平方公里，柏林的人口密度更大，而且路都很窄。对比一下地铁的分布结构，可得到一部分答案：柏林由西到东，如从亚历山大广场到法兰克福，有不下六条平行的轨道交通，也就是说行人至少有六项选择；而在北京，同样由东到西，从木樨地到国贸，只有一条轨道，因此，尽管发车频繁，但人山人海依然不能避免，这和人流分布在六条线上的差异是非常显著的。可见，德国便捷的交通网络也为去中心化的城市化发展模式提供了基础条件。德国国土面积仅约35万平方公里，却拥有3.5万公里铁路和23万公里公路，包括1.2万公里高速公路，城市之间四通八达的电气化高速列车平均几分钟一列。

（三）治理模式的多元化

以工业化期间解决城市住房问题为例，德国当时就已形成了“政府主导、多方参与、全面规划、综合治理”的多元化模式，在城市管理、住宅建筑、城市布局等方面也都具有自己独特的管理方法。

1．以法律法规的形式明确了各相关部门的责任

1868年，巴登公国首先制定了城市道路和住宅建筑法规；1875年，普鲁士也制定了城市管理法规，规定对城市的扩建、管理，建筑住宅都必须进行统一规划。其具体做法是：由市长、地形测量师和市政府建筑师勘测地形后，共同起草建筑方案。这个方案必须经市民广泛讨论，然后由地方政府向警察局提出具体的建筑计划，对城市街道的走向、宽窄，住宅的高度、方向等做出具体规定。建筑部要与警察局共同协商改建和扩建老城区、建设新住宅的方案。未列入计划的建筑，一律无效。在建房之前，有关部门还要负责对移民进行调查，考核他们的住房情况。

2．定位面向现实和未来需求，通盘考虑，均衡发展

几乎任何一个国家在地方工业化进程加快时，都会遇到住房瓶颈。德国在工业化伊始，一些大城市的企业就已开始为企业工人建造一些离工厂较近的住宅。以鲁尔区为例，德国的公共住房政策体现了紧扣其现实和未来需求，通盘考虑，均衡发展的特征。

根据城市法规的规定，城市建设要满足公共事业和机构某些方面的局部需要，全国除巴伐利亚、符腾堡和巴登以外，各州公共法律明文规定，各个城市代表机构对城市房产都享有一定的份额，因此，相当多的城市能够通过监督和检查住宅，影响房地产市场和直接参与住宅市场活动，执行公共住宅政策，体现不同群体的现实需求，实现公共住宅建筑业的均衡发展。

不少城市采取相应的措施整顿和监督房地产的开发和利用，在必要的情况下，住宅管理机构还负责统计房屋、调查房租情况，以便城市管理机构能对住宅市场施加影响。有的城市则利用对双方有利的价格把管辖的土地出售给建筑协会，或交出地产权，或争取多方面对建筑住宅进行资助或贷款，前提是，建筑协会或建筑合作社能保证工人住宅问题的解决。公共住宅的公共产品性质决定了它必须由公共机构统一管理，但由于争议较大而未能很好地实施相关政策。

公共住宅属于大型的基础设施建设，必须有通盘考虑的一揽子规划，德国在这方面做得非常到位。城市管理机构在建房的同时，也制订出修建城市交通干线、铁路、火车站、汽车站、运河及仓库和料场计划。在此过程中，德国逐渐形成了自己的一套城市扩建、市政建设和管理的法规及计划。尤其在“二战”以后，德国根据城市发展的远景规划，在恢复城市原有重要传统建筑物的基础上，根据实际情况的变化，不断地修改和补充城市征用土地的计划，重点强调在原有基础上扩建和管理好城市，突出综合利用的功能；要求尽量在城市市区内修建住宅和绿地，将住宅与休闲地一体化。此外，德国还不断对城区进行改造，把大城市周围的小城镇合并起来，不仅扩大了建筑面积，而且使日益增多的居民的生存活动空间得以扩展。

3．参与主体多元化，协同治理

除了城市管理机构推动执行公共建房政策以外，国家、城市和各大企业以及个人也都以不同的方式参与城市住宅建设，如成立建筑协会和建筑合作社。不少城市根据自己的情况成立有关机构，比较注意合理征用土地，并有权商议购买土地和建房的价格，以便达到双方共赢。例如，法兰克福、科隆都较早地成立了建筑协会，并通过缴纳建筑抵押金的办法建造住房。建筑协会还积极组织贷款，为协会的运作筹集资金。当时，科隆还组织抵押贷款及在州保险局没有交担保的贷款用于建房，使建筑协会或建筑合作社的资金问题得以解决，并使建房者修建街道和使用土地的税减免一半，大大提高了合作社和协会的建房积极性。

大企业在工厂周围建造工人住宅区、生活区，能就地解决本单位外来移民的居住问题。由于住所离工厂近，有利于工人上下班，节省往返时间，减少交通压力。因此，不少工业家在建立工厂的同时开始给自己的工人建造住房。相当数量的新工业城镇和农村建起了住宅。19世纪末，德国的克虏伯工厂、巴登苯胺-苏打工厂、染料工厂和奥格斯堡与纽伦堡的联合机械工厂都为自己的工人建造了住房。由于政府、企业以及建筑协会等方面的共同参与，德国劳动者的住房问题得到了缓解，几个城市不同收入群体的房租支出-收入比也均有不同程度的下降。

针对农村移民的住房问题，德国还建造了大量福利性质的住房，并由市政当局管理。这种福利住房带有公共建筑的色彩。房屋结构比较简单，租金比较低廉，为流入城市的农村移民提供了方便，颇受欢迎。德国善于利用发达的运输系统，尤其是20世纪初电车普及以后，德国城郊的全部旅客都是由电车运送的，这有助于城市摆脱原有的边界限制，向郊区发展，相对缓解了城市的住房拥挤问题。

第四节 社会市场经济模式的实现机制

参考李稻葵的观点，可以从三个维度来考察德国模式：第一个是生产和交换的基本制度安排；第二个是维系市场平稳运行的制度安排，包括社会福利和宏观稳定；第三个是利益冲突解决和权利分配的机制。实际上，还应该包括纵向的不同层级之间和横向的利益相关者之间的政策传导与利益协调机制（其中也涵盖了利益冲突解决和权利分配的机制）。上述各方面也集中反映在德国社会市场经济的目标上，即强调实现“社会公平”、“增长”和“可持续性”，并确定了相关制度安排。

一 生产和交换的基本制度安排

一是严格秩序下的完全竞争，坚持自由竞争原则，当且仅当市场调节无效时，政府进行干预，将“经济”、“社会”和“市场”视为同等重要的元素，把高度集中的中央计划经济和自由放任的资本主义市场经济有机结合起来，力求自由、效率和社会秩序的和谐统一。另外，相对于英美模式一味地强调市场经济交换的自由以及企业投资者的利益极大化，德国模式更注重利益相关者，强调可持续性，如强调“共同决策机制”。在企业层面，德国模式强调企业是由利益相关者组成的集体，各方的利益必须协调，既包括出资者，如创始人家族、其他股东、债权人等，也包括职工、高级管理人员、供应链上下游的商家以及地方政府。因此，德国企业的公司治理结构与英美完全不同。众所周知，除董事会外，德国的企业还有监事会。这个机制保证了德国的企业在运行中比较强调可持续发展，比较强调长远决策。

二是注重市场竞争之外的政府干预。为防止完全竞争条件下的社会失衡，德国还以社会公正修正市场竞争，对其进行矫正，力求稳定和均衡。明显的例子就是政府对房地产市场的调控。在对租房市场的干预上，首先是强制出租。德国法律规定，所有由合作社建造的住房必须用于出租，而不能出售，而合作社住房占全国总数量的1/3。其次，开发商在建造住房时，必须预留一定比例的住房，专门卖给或者租给低收入群体。最后，实行房租管制。各地方市政部门协同商业协会，根据房屋类型公布“房租合理价格表”。法律规定，如果房东的房租超过该价格的20%，就构成违法行为；如果超过50%，就构成犯罪，有可能被判刑入狱。于是，严格的限制保证了稳定的房地产市场。过去10年来，德国房价年均涨幅仅为1%，低于年均2%的通胀率，意味着住房实际价格年均下降1个百分点。1977年到2007年，房价仅上涨60%，而同期工资上涨了约3倍。

三是通过再次分配修正收入失衡。就业问题也是德国维护社会均衡的重头戏，为保持整个经济的稳定性，不让大规模的失业带来经济的波动，德国在社会福利制度方面经历了漫长的改革。失业者从最初可以领取32个月的失业金减少到只能领12个月，而且政府对失业者提出了必须接受就业部门所提供的任何工作的要求。2011年德国的就业人数第一次突破41万大关，失业人数减少至2.5万人，其中可再生能源产业提供了381600个就业岗位。德国政府十分重视社会财富公平分配，通过二次收入分配缩小高低收入差距，为广大非就业者和失业者提供了基本生活保障。2005年，在德国3793万个家庭中，就业家庭2403万个，其中独立劳动者家庭225万个，非独立劳动者即雇员家庭2178万个，包括官员、职员、工人和失业者；非就业家庭1390万个，占全国家庭总数的36.6%，加上失业家庭合占42%，他们主要依靠官方的转移支付为生。

“二战”以来德国的基尼系数一直处在0.27～0.32，处于相对较低而且比较平稳的状态。德国在缩小收入差距方面采取了以税收政策和社会保障政策为主的一系列措施，使德国的贫富差距大为缩小，维持了国家的长期相对稳定，避免了因贫富悬殊及机会不均等引起的社会失衡和动荡。

四是维系市场平稳。德国尤为强调宏观经济的稳定运行，对于那些容易带来短期波动的部门进行严格的管制，并建立审慎的金融体系。德国金融监管部门对金融机构的监管非常严格，以至于德国金融机构的投资回报率在欧洲相对较低。欧洲100家最大的银行平均资金回报率是9.9%，而德国因严格的监管措施平均回报率仅为4%左右。2001年德国政府取消了对储蓄银行的政府担保，要求它们为自己担保，进一步减少了银行的高风险行为。同时由于政府对商业银行的拨备率要求非常高，商业银行体系不良资产率逐年下降，严格监管使德国在金融危机爆发之后创造了独善其身的奇迹。货币政策方面，德国也体现了“稳”的特征。

二 政策传导和利益协调的多层治理机制

社会平衡是德国社会市场经济的核心内容，它的实现归功于其多层治理机制。多层治理是德国社会平衡和去中心化实现的一个关键要素。它既包括纵向的不同层级之间的自上而下的传导过程，以及自下而上的比较顺畅的反馈过程；也包括横向的各方利益相关者之间的沟通和协调过程。这种多层多维的协调机制尽管会带来速度损失，但是它所提供的充分的争论和沟通在很大程度上保证了政策的可操作性和民众的可接受性，并且有助于解决政策的负外部性（如政策引起的对利益各方的不公允），最大限度地实现资源和公共产品与服务的均衡分布，最大可能地减少由政策失误导致的社会正义损害。以可再生能源为例，从纵向维度看，德国的政策形成与实施很大程度上是自上而下的过程，详见图2-2。

在与欧盟法规一致的原则上，德国根据自身的情况制定可再生能源政策，各州市根据国家层面的政策因地制宜地进行中长期规划，这成为市场信号，并作为基层单位和企业的参考；但同时它也具有多种的自下而上的途径，各地最基层的社区和个人都可以通过社区议员或者公民动议的形式将意见逐层进行反馈，这成为政策改进的来源之一。横向维度看，政策主要产生于资源环保部（BMU），但是它必须与经济技术部（VBMWI）、农业部（BMEL）、交通部（BMVBS）等多个部门通过争论和相互妥协来达成最后的一致意见。在实施的过程中，可再生能源发电企业、电网公司、电厂所在的社区、电厂占用土地的土地主等利益相关者之间会有比较透彻的多层博弈。例如，投资方无论有多雄厚的资金和游说能力，都必须获得土地所有者对使用权或所有权让渡的同意，方能进行投资、规划和运营。多层博弈使得各方义务和权益都变得清晰，也最大可能地减少由“权力至上”“金钱至上”导致的公民权益损失现象。

无疑，社会市场经济从“社会公平”“增长潜力”“可持续性”方面，为德国经济社会的发展做出了关键的制度贡献。

第五节 德国发展模式的制度基因与借鉴

一 制度基因

正如任何一个国家的经济体制都植根于该国基本的社会禀赋（社会禀赋包括民众的市场经济理性度、民众在社会秩序与个人自由之间取舍的偏好以及政府的能力）一样，德国工业化和城镇化，乃至“二战”后发展模式的形成，其主导因素可以追溯到德国更早以来形成的民族特性、历史沉淀以及文化底蕴等制度基因。

首先源于日耳曼人的文化基因。德国人可以为一件很小的事情花很长时间进行精细的思考和周密的筹划。该民族拥有的守旧守规、不求快但求稳的文化基因渗透在德国的发展历程中。

其次，还源于德国几百年来纷乱的历史历练。德国的历史与战乱相伴，失败成功参半，德国既是两次世界大战的发动者又是惨败者。这种惨痛的历史导致德国浓烈的社会情结——消除纳粹政权统治，求稳定和公平福利，避免通货膨胀、高失业率，克服经济衰退，成为主流。德国长期的军事氛围也促使德国人形成了喜欢团结、有凝聚力、易于接受政府掌握权力的特征。德国人习惯于遵守纪律、崇尚规则，无疑也培养了他们的行政管理能力以及决策执行能力。

值得一提的是，早在19世纪末20世纪初，俾斯麦就已推出社会福利体系，社会市场经济正是它的一个延续；同时，德国民众的市场经济理性度很高，市场经济制度在德国早已深入人心，于是，对于不断在放任自由的市场经济和国家调控的社会平衡之间徘徊的德国，社会市场经济模式自然便成了最能满足共同决策的选择。

最后，对科技和教育的高度重视是德国模式的一个重要制度基因。受数次经济危机的影响，其间，德国固定资本投资波动较大，但是对R&D的投入一直是在高位波动并长期持续增长，研发人员规模也不断扩大。

作为兼顾市场经济和社会保障的一种经济模式，德国社会市场经济曾取得巨大成就，它帮助德国创造了经济奇迹，“二战”之后德国跃居世界第三经济强国。德国模式也为两德统一起了巨大推动作用。但同时，由于没有根据全球发展环境和自身条件的变化及时更新模式中不合时宜的要素，因此德国模式弊端逐渐显露。

二 德国工业化、城镇化发展模式的经验参考

我国与德国是具有可比性的，一是因为多层治理的行政体系的相似性；二是因为社会行为规范的一致性，即相对于英美，在法与社会秩序之间，德国和中国都倾向于后者，但是其中也有明显的区别，德国是“规则秩序”的遵守者，我国则是基于一种畸形的“人情网络”。评价德国模式，优势与缺陷并存，应用其模式的核心是对于度的动态掌握，借鉴模式也是如此。

（一）分散化（多元化）的双轨制职业教育模式

19世纪末20世纪初，德国经济出现了三种基本的职业教育形式：现场工作岗位培训、手工业学徒培训、在企业实习车间和学校进行封闭式培训。其中，一些企业建立了专门的徒工实习车间，作为职业教育和培训的重要机构。如1860年，斯图加特的G．库恩机器和锅炉厂开始建立造型工的徒工实习车间，1872年又建立了旋工徒工实习车间。到1911年，德国已经有28家公司拥有徒工实习车间，其中大部分在克虏伯、波尔锡希等大型冶金和机器制造企业中。当时还出现了另一种职业培训机构——厂校，学徒除了在徒工实习车间接受实践性培训外，还要在厂校等机构接受理论培训。德国的第一所“厂校”是1844年由阿尔萨斯机器制造公司建立的。此外，诸如克虏伯等大型企业还在马格德堡、埃森等地建立起了自己的工厂职业学校。1900年时，德国工人在9年初级学校教育中每周耗费32小时，而英国工人则是在7年初级学校中每周耗费20小时。德国企业有一种共识：没有经过职业教育的人不能进入工作岗位。可以说，学校教育和职业培训是德国模式在诸国工业中更具有活力的一个决定性因素。

到1914年时，德国不仅建立了世界上前所未有的一流综合大学，而且建成了最好的技术和商务教育体系。当时，行会也推动进入城市的农村劳动力积极参与相关的职业培训，学习与自己职业相关的必要技术，以适应职业转换并提高在城市中的社会地位。1910年，约有135.6万人接受职业培训，其中工业占39%，商业占6.4%，农业占6%，借此，各层次的劳动者文化技术水平得以提高。在造就和提供熟练技术工人方面，行会组织也发挥了积极效应：行会组织塑造了诚实的商业态度和商业氛围；行业活动促进了行会成员尽快适应工业化对其提出的前所未有的高要求；行会活动鼓励其成员接受更高级别的教育。这种多样化的教育体制为公民提供了多样化的发展机会，促进了行业的技术进步，并且有助于防止对高学历的盲目、无效追求，为择业倾向的分散化埋下了伏笔。

（二）稳定而灵活的公共财政制度

德国的公共财政渗透着浓厚的均衡理念：一是税收来源相对均衡，直接税跟间接税比重相对比较均匀。德国个人所得税在整个税收体制中占的比重为27%，比美国低很多，同时它从流转过程中征收的税收比较多，比如增值税占整个税收的36%。这是因为，流转税和经济周期的相关度相对比较低，相对容易征收，而个人所得税的税基是个人收入，跟就业相关，波动性更大。因此一个相对均衡的税收体制有利于为公共财政提供稳定的税收收入，这是德国应对本轮经济衰退的一个潜在法宝。二是增加能源税、资源税。这不仅能够提供稳定的政府税收，而且能促进节能环保，推动环境友好型社会发展。三是以人为本的转移支付，即根据各个地方实际社会发展的需要进行转移支付，尤其是在所谓的穷州和富州之间能够直接进行转移支付，而不经过中央政府。

我国借鉴德国均衡且灵活的公共财政制度，首先应对第一直接税、间接税并重，改变地方政府对土地出让税过多的依赖，因为这个税种对经济周期的依赖度非常强；其次是政府应该想办法出台政策，适当地逐步增加能源税、资源税。此外，财政转移的方式要按需分配，以人为本，而不要从上至下按项目分配。这些措施将有助于社会的平衡发展。

（三）共同决策与多层治理机制

德国的多层治理机制在政策形成、传导和实施过程中使不同利益相关者的利益诉求得到了较充分的表达，有效地避免了社会不均和冲突。“共同决策+监事会”机制使得劳工有序参与企业决策，劳工和企业管理决策有机结合在一起，提高了劳工的积极性，缓和了劳资关系，避免恶性劳资冲突事件的发生。中国所缺少的不仅是对劳工的义务培训，而且还有最基本的尊重，以及在此基础上的协商与合作，必须扭转将劳工仅仅视为被雇用对象的畸形思维。

（四）必要的福利制度

社会保障制度是维系社会均衡的一个核心要素。政府和企业应该确定合理的比例，为所有的员工提供基本的住房和医疗保险，使得劳动者专心于工作，这将间接提高经济效率。对于这一问题，德国模式值得借鉴：德国企业更多地关注企业的长期利益，而不是股东的眼前利益，公司经营更多的是为雇员而不是为股东谋取利益，并重视对员工的教育培训和员工素质提高。

（五）以国家权力调控房地产市场

稳健和“重租轻购的两端控制”是德国房地产市场的典型特征，如果考虑实际物价水平，德国的房价几十年来不增反降。这应归功于德国社会市场经济模式，在这一点上，国家权力远大于自由市场：在供给端，政府补贴开发房地产，同时部分房屋严禁出售，并对租金有严格的控制；在需求端，政府通过各种方式提供租房补贴。补贴对象严格地限制于依法有资格接受补贴的人，而不是与权力挂钩，这一点很值得处于城镇化过程中的中国加以借鉴。

（六）去中心化与城乡等值化发展

“去中心化”、避免城市人口过度集中，是德国经济社会发展的一项重要原则。为振兴中小城镇，德国从立法、规划、资源分配、职业教育到治理机制，从不同角度、多种措施创造各种物质和文化条件，满足当地居民合理的工作与生活需要，推动城乡的无差异化发展（等值化发展），使得城乡吸引力相当，避免了由边缘向中心城市蜂拥的局面，有助于有效地防治城市病。

三 德国工业化、城镇化发展进程中的教训规避

德国，乃至欧盟近年来问题和困难重重，经济发展几近停滞，以至于德国模式也受到世人的质疑。然而究其原因，其实不在于社会市场经济原则本身，而在于用来贯彻这些原则的某些具体政策、措施和办法未能及时调整，比较透彻的多层治理未能改变自身程序性的慢节奏，以适应已经大大改变了的内外环境条件。尽管如此，德国工业化和城镇化给我国提供了不少可资借鉴的经验，同时也包括需要规避的教训。

（一）政策调整对经济社会发展的滞后性

对于全球化下经济社会发展的新环境，社会市场经济模式的调整往往显得滞后。三高政策（高工资、高福利、高税收）造成投资成本高、利润空间小、资金外流严重、投资环境恶化。日益加重的赋税抑制了经济活动。尽管自施罗德政府以来，国家进行了促进投资、刺激经济的一揽子税制改革，但德国企业的各种税费负担与其他国家相比依然过重，使企业的扩大再生产、新产品开发、员工培训以及增加就业负担过重，很难适应变化了的经济环境。

（二）效率与公平的跷跷板困境

效率与公平是德国发展模式的核心所在，同时也是德国工业化与后工业化发展模式的一大困惑，可以说，从20世纪末以来德国一直陷于效率与公平的跷跷板困境中。两者之间的潜在矛盾如果没有得到恰当的解决，则会引起双向的损失，此点从福利制度与劳动力积极性之间失调的问题上看更加明显：高福利政策惯坏了“弱者”，优厚的失业、医疗、养老等社会保障制度宠出了一部分人严重的福利依赖性和惰性，如逃避就业、常年病假、提前退休却享受福利保障。与此同时，挫伤了“强者”积极性，因福利制度是基于财富转移来实现的，将一部分利益从市场竞争中的强者手中转移到弱势群体手中，经济的快速发展虽然可以掩盖其影响，但是在经济不景气时这种矛盾便开始凸显，尤其是两德统一的成本尚未完全消化，统一给德国增加了50%以上的福利和其他社会支出负担，债务和赤字数次超过欧盟60%和3%的标准。于是“强者”积极性被挫伤，也带来了社会不满情绪。鲍莫尔就曾经在《福利经济及国家理论》中质疑基于财富转移的福利制度的公正性，他认为，社会福利制度是国家强行剥夺市场获利者利益的行为，当政府干预既定利益分配时，也必然损害了另一部分人的利益。可见，假如既要顾及强者利益和效率，又要保证弱势群体的发展以赢得社会稳定，那么福利制度不是越多越好，而是要恰到好处。

（三）市场与国家之间的冲突

国家干预与自由市场之间的关系是德国社会市场经济的核心要素之一。国家有效干预必然要求其对市场信息的把握和对经济动向的准确预测，而瞬息万变的全球化社会与20世纪中期相比已经截然不同，何况市场经济是分散地被掌握在千百万市场主体手中，任何机构都难以集中所有的市场信息去有效地配置资源，“合理的经济秩序需要一个价格体系，而没有自由市场经济，将不能收集所需的数据来确定价格。因此，对于瓦尔拉斯均衡来说，如果人们缺失了解决均衡方程的起码的必要信息，均衡方程又有什么价值呢？”可见，无限信息量和波动频繁的全球化市场无疑给政府干预造成了巨大的干扰，如何在国家干预和自由市场之间把握合理的度，将对市场的扭曲减少到最低，对任何一个政府来说，都是一个很大的挑战。

（四）多层治理的效率损失问题

多层治理无疑对于增进社会平衡和正义具有关键的作用，但也造成了明显的效率低下。如决策时各利益有关者往往各持己见，不能兼顾各方利益要求，决策过程拉长，导致有时候错失良机。这就要求在多层治理的公正目标和效率损失之间找到一个合理的帕累托效率点。

尽管如此，德国社会市场经济模式毕竟确立了一种“效率与公平并重”“国家、社会与公民和谐”的理想模式。直到现在，德国模式依然有着强大的影响力，其社会平衡和“去中心化”理念，避免了社会发展过程中的极端不公现象，提升了公民的幸福指数；也有效地减轻了工业化过程中的人口和资源以及公共服务向少数中心城市聚集的弊端，在很大程度上缓解了城市病。这对于我国在全面建成小康社会中避免城市病，增进社会公平和正义，仍然有着举足轻重的意义。德国发展一直伴随着挫折，这并不是德国模式理念与制度设计本身的缺陷，而是具体的执行框架没有在“国家权力与自由市场之间的动态定位”中找到合适的“度”。我国借鉴德国模式，也一样需要掌握这一动态的“度”。

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（本章由中国社会科学院民族学与人类学研究所蒋尉博士执笔）