第三节 不同路径城镇化的可持续性

新型城镇化的核心是安居和乐业。安居主要依靠两种方式，一种是通过市场购买属于自己的商品房，一种是居住于政府投资建设的保障房内。乐业需要依靠自身所具有的人力资本、物质资本或社会资本的综合作用。依靠人力资本可以获取工资性收入，依靠物质资本可以获取财产性收入，依靠社会资本可以获取转移性收入或新的工作机会。主动城镇化是市场主导的城镇化，指人们自主选择进入城镇就业和生活的过程，主动城镇化的人群已经在城镇中找到就业岗位，即解决了就业的问题，但居住的问题有待完善。被动城镇化是政府主导的城镇化，是被征地农民市民化的过程，是因土地城镇化而导致的人口城镇化。被动城镇化的人群大多在城镇中有了固定的居所，但有些需要解决就业问题。因而，安居是主动城镇化人群的关键问题，乐业是被动城镇化人群的关键问题。

一 安居是主动城镇化人群可持续的关键

城镇化需要安居和乐业，主动城镇化人群已在城镇中找到属于自己的一份工作，但面对高额的房价，很多农民工望而却步，更多人租住在城市周边，甚至城中村的住房中。虽然农民工的务工收入比在农村种粮的收入要高得多，但在城市买房子还是很艰难的，住房成为主动城镇化人群亟须解决的问题。中国社会科学院发布的2010年“经济蓝皮书”显示，城镇居民的房价收入比达到8.31（正常区间为6～7），农村居民的房价收入比更是高达29.44，在城镇有85%以上的家庭没有能力购买当前房价下的住房，而农村人口进入城市后想买房就更加困难。国家统计局的一项调查显示，2011年，52%的进城农民工住的是用人单位提供的集体宿舍，47%租住在城中村、城乡接合部中，自购住房比重不足1%。城市房价虚高是造成我国农民市民化成本高昂、导致我国城镇化滞后的直接原因（陈广桂，2004）。

通过合理的途径解决主动城镇化人群的居住问题才能实现安居与乐业的同步，这可以通过以下两种途径实现：一是完善城市内公租房体系。建设保障性安居工程的目的，除了抑制房价过快上涨外，就是解决城镇低收入、中等偏下收入住房困难家庭的基本住房问题，并逐步让农民工进城后有房住，面积可以小一点，但得有住的地方（李克强，2012）。因而，应该根据各地农民工的数量对公租房的建设进行科学估计，避免住房保障的社会排斥。实现城镇化健康发展的一个重要内容就是要让进城农民能够在城市“安得下来”。推进城镇安居工程建设来解决城镇化过度依赖农民工不彻底转移的“半城镇化”，鼓励农民工家庭式迁移和就近转移（辜胜阻、杨威，2012）。二是城乡间构建城乡房地挂钩联动机制。城乡建设用地增减挂钩激活了农村低效和闲置土地，为城市的发展提供了必要的支撑、带来了新的活力。农民主动城镇化后宅基地需要充分利用，必要时建立宅基地换社保、农房换住房的城乡房地挂钩的联动机制，使主动城镇化人群在自愿的前提下更容易获得城市住房，减少高房价对城镇化的阻力。

二 乐业是被动城镇化人群可持续的关键

城镇化需要的是安居和乐业，被动城镇化的农民通过“土地换社保”等方式已经有了相应的社会保障，经过拆迁他们已经有了相应的保障性住房甚至有多套住房，合适的就业岗位成为被动城镇化人群关注的焦点，尤其是以农业为主的兼业户或仅依靠农业技能为生的纯农户。鲁桂华指出，真正的城镇化不仅要为农民在城市提供住房，更要为进城的农民提供就业机会，乐业才能安居。就业需要产业，城镇化离不开产业支撑，没有产业的城镇就是一座空城。有了产业，还要提升产业与被动城镇化人群的匹配程度，避免出现产业对被动城镇化人群的就业承接能力弱、脱离被动城镇化人群的实际就业能力等现象（李爱民，2013）。只有实现工业化与城镇化协调发展，才能实现安居与乐业的同步。

工业化吸纳城镇化农民主要有两种途径。一是第二产业驱动模式，主要是以开发区和园区为主的发展模式。开发区被认为是各地的经济增长极，吸引企业进驻，进而产生就业，当就业人口达到一定规模之后，必然带动开发区所在城市的居住需求。在开发区建设过程中，要为被动城镇化居民设置相应的就业岗位，如开办劳动密集型工厂、设置环卫工作岗位、物业管理工作岗位等，这些可以为农民在被动城镇化后提供相应的就业岗位，通过产业集聚带动人口集聚的模式，可以在较短时间内完成产业集中和人口集聚。由于东、中、西部地区经济发展水平不同，各地受教育水平存在差异，城镇化人群具有的知识和技能并不相同，因而应该制定适合于当地的“产业—城镇”发展战略，推进产业与城镇互动发展（沈正平，2013），实现“要地又要人”的目标，不能千篇一律。处于快速发展中的中、西部城镇要完善承接东部产业转移的激励政策，为当地被征地人群就业创造良好条件，实现就地城镇化，以便更好地适应当地城镇的生活。二是第三产业驱动模式，主要有行政区搬迁推动模式、新城区或新市区建设模式、商业金融中心开拓模式、大学城建设模式等。这些模式的特点是基础设施建设先行，随后进行房地产开发建设，进而吸引大量相对高端的人才进驻工作或学习，然后进行相应的商业、医疗和教育资源配套设置，实现城市建成区建设。通过行政中心迁移、好的教育和医疗资源配套设置带动人口集聚，更多的是带来城市内人群的转移。有了行政中心或各类资源配套的吸引，一般不会导致空城或者“鬼城”，不过仍需要关注新城吸引人口的持续性和旧城改造的同步性。以第三产业驱动发展的模式需要更多的餐饮、环卫和物业人员，被动城镇化的、原以农业生产为主的居民可以在这些岗位工作。

不管是政府主导还是市场推动，在城镇化的过程中，最根本的还是要靠产业化来防止城镇发展的空心化。实现产业发展与城市建设相融合，不能出现“鬼城”，也不能出现产业空心化，既要保证农民城镇化后有所居，也要保证农民城镇化后有活干。只有这样，才能构筑起宜居、宜业、宜人的城镇发展格局。在城镇化发展的进程中，“安居”和“乐业”需要同步进行，缺一不可。