序一 英国殖民治理的起源
杰克·P．格林
1776年，亚当·斯密在其名著《原富》中如此阐述殖民地新社会迅速发展的原因：“除了对外贸易，英国拓殖者享有完全的自由，他们享有与国内同胞别无二致的各种自由，并同样由人民代表议会所保障。”他继续写道，“英属殖民地政府大概是有史以来给予其边远属地居民最为周全保障的政府”。上述文字中，斯密点出了现代早期英国殖民治理最为显著的特点：向爱尔兰和美洲输出议会制度。无论大量的英国拓殖者去往何处，英国的政治和法律制度总是如影随行。斯密写作之时以及1783年英属北美十三个殖民地脱离英国统治之时，这一实践构成英国海外殖民的一个基本特点。很难想象，包括大量拥有私产的英国拓殖者的任何政治体可以在没有英国式代议制度的情况下运转。综观19世纪，位于加拿大、澳大利亚、新西兰以及南非的拓殖者殖民地，均因循了这些制度。时至20世纪，就连那些由英国政治和军事官吏治理的、拥有大量原住民的非拓殖者社会，也发展出了英式代议制度，构成英国海外殖民的最具生命力的遗产。究竟如何、为何以及何人在英属美洲殖民地奠定了这一遗产的基础，是一个经久不衰的历史课题；然而，满运龙博士在这本书中对这一课题做出了富有新意的创见和具有深度的洞见，是举凡该课题的现代作品所望尘莫及的。
斯密的观察或许会被理解为，向殖民地输出议会制度是实施殖民前夕的某个整体方案的组成部分，其主旨是效仿英国的政体，以实现上议院和下议院组成的国会与王室权力的分立。但是，这一理解却与历史事实大相径庭。如威廉·伯克于1757年在其未引起世人足够重视的对欧洲占领美洲起初两个半世纪的两卷本通史中指出的，“我们的殖民地规划中不存在高屋建瓴式的立法精神”。相反，他坦陈，“我们殖民地的拓殖没有遵循任何常规规划；可以说，殖民地之形成、生长与繁荣更似无心插柳，或为天气之自然变化，或似个人性情之变化无端而就”。
伯克的话准确地勾勒出在17世纪前3/4的时间内英国人在美洲拓殖过程的随机性特点，并且英国的经历也并非异乎寻常。现代早期殖民时代伊始，欧洲新兴民族国家既没有在“新世界”部分区域建立霸权所必需的强制性资源，也没有动员该类资源的财力。因此，在殖民的早期阶段，所有意图海外拓殖的民族国家均将这一任务分包给组成特许贸易公司的私人团体或者影响力巨大的个人。为回报王室授权以及期待实现广泛的经济和社会效益，这些“冒险家们”同意承担创建、防御、补济欧洲人在美洲占领地的桥头堡所需要的巨额财政负担。事实上，欧洲统治者们给予这些私人代理在许多领域范围广泛的自主经营许可，在这些领域，国家的权力主张往往极其脆弱，对其原住民缺乏有效控制力，更谈不上什么权威。如果此间的博弈能够成功，欧洲的统治者们起码可用对王室财政来说最小的成本，获得对美洲领地及其人民的最低限度管辖。
这些早期的欧洲帝国主义的私人代理，尤其是在葡萄牙或荷兰庇护下的贸易公司，相当成功地建立了贸易基地，以开发“新世界”的某些经济潜能。然而，除非他们能碰到富饶的土著帝国、丰富的矿藏或者大量的土著劳力——这些情况仅在墨西哥和秘鲁大规模发生——很少私人冒险家负担得起殖民地长期拓殖、管理和开发所需之巨额费用。他们中的大多数人很快会被迫从拓殖者、贸易商和殖民过程中其他独立参与者处寻求合作和资助。
他们寻求合作的努力印证了一个事实，即在美洲建立有效欧洲权力中心的实际过程，与其说是殖民组织者或被许可人的活动结果，毋宁说是许多团体和个人的成果。他们实际占有土地、建设家园和产业，将原先完全属于土著居民的土地变成了至少部分属于欧洲人的占有物。他们建立和主导了有生产活力的经济组织体系，创造了城镇或其他政治单位，将土著居民或奴役为可榨取利润的劳力，或赶尽杀绝。为弥补匮乏的经济资源，成千上万的欧洲人凭借着勤奋和创造性在美洲为自己和家人创造了社会空间，并以此获得地位、资本和权力。
在现代早期，整个新建欧属美洲殖民地过程中的独立个体参与者们，深入而广泛地参与了个人和法人实现自我赋权的过程。现代欧洲只有小部分的男性人口可以脱离社会经济的依赖，以追求其市民权能——由独立的土地所有者专有的政治决策中的充分话语权。相比之下，由于土地或其他资源很容易获取，大部分的成年男性白人拓殖者都能建设家园和取得个体的独立。
这一发展导致了大量赋权的拓殖群体要求向殖民地扩展源自其母国政体，与该政体中赋权的、身份高崇且独立的土地所有者享有的同样的权利——安全、财产及市民参与的权利。他们认为殖民治理应确保，统治拥有社会地位的男性应在与其协商或在不公然违背其利益的方式下进行。在这一点上，殖民治理与宗主国治理并无二致。与殖民地远离欧洲的现实一起，这些因素强有力地促使通常掌管殖民事务的人们采用建立和容许与当地拓殖者积极协商（即使不是正式同意的话）的政治架构。协商意味着殖民地居民更愿意承认殖民私人机构权威的合法性，并承担其地方支出。因此，在殖民的最早期阶段，新建殖民地边缘兴起了许多崭新的、相对性的欧式权力中心，这些中心处于地方有效控制之下。
这些中心不约而同地反映了拓殖者来自欧洲世界的特点。为了在“新世界”催生“旧世界”的枝芽，移居殖民地的大量移民坚持带去他们过去的法律和制度，并以之作为他们致力于创建的新社会的基础。对这些社会而言，此等法律和制度作为“移民的伴生物”而发挥作用。有如一位学者指出的，这些法律和制度并非“强加于拓殖者，而是拓殖者主张的结果”。这些制度与法律作为鲜活和具有强大象征意义的徽章，映射出移民最深层次的渴望，希冀在其新建居住地保持其往昔欧洲社会成员的身份。在他们眼里，这些身份不仅使其优于，而且明确有别于那些他们试图驱逐的粗鄙、野蛮的人们。
在北美洲、西印度群岛和大西洋中的百慕大与巴哈马群岛建立的英国殖民地，均构成这一过程的案例。在新兴英格兰族群的主要身份构成中，早期现代英格兰新教和18世纪渐进扩张的英国民族国家商业和战略强权都很重要。但是，当代英国和许多外国观察家认为，更为重要的是法律和自由体制使得英国人有别于世界上其他族群。英国人引以为荣的是，通过一系列的征服和剧变，英国——只有英国——的法律和自由体制仍然能特立独行于大多数其他欧洲政治社会，有能力保证英格兰人的自由人民身份，并借助对后代分析家所称的“法治”的坚忠不渝，保障他们的自由。
一个历史悠久的政治法学论说传统支持这一主张。这一传统强调法律对王权的制衡作用，其观点可追溯及一些古老的作品，如约翰·福蒂斯丘爵士的《英格兰法律评述》，该书写就于15世纪，但迟至1616年才发表。这个观点也在17世纪早期数位盛名卓著的法官和法律思想家的一系列重要论述中得到阐释，其中包括爱德华·科克爵士、约翰·戴维斯爵士和纳撒尼尔·培根。在这些作品问世的时代，除了荷兰，每个主要的欧陆国家都在坠入专制主义的深渊。英国斯图亚特王朝的两个开朝君主也企图扩大王室特权，甚至废除英国议会。这些17世纪早期的法学论者们急切渴望建立法律和宪法的制约，以确保生命、自由和财产免遭王权扩张的侵染。
这一新兴的法理传统基于福蒂斯丘介绍和阐释的两种截然不同类型的君主政体：王政君主制与政治君主制。他认为，在法国式王政君主制下，“如君所欲”即具“法律效力”；而在英国式政治君主制下，“君权”则“受到政治法统之约束”。英国国王在加冕时须宣誓效忠英国法律，他们不能“因个人喜好随意改变成法”，也不得在“未取得臣民同意之前订立新法”。福蒂斯丘指出，此一制度的良善结果在于，比起邻国，英国人服膺于得到他们同意的法律，并且，如科克和其他论者所言，英国人所服膺的法律，既涵盖人们通过长期使用和习惯表示同意的普通法，也包括他们选举的代表组成的议会通过的成文法。
与大量其他不同流派的当代政论者一起，英国法理传统的拥护者认为，英国人保护自由的良善能力在很大程度上依赖裁定法律和制定法律的两个重要制度：陪审团和国会。辉格派政治宣传家亨利·卡尔写道，为了保证法律案件“由同等地位的人（或相同身份的人），或者他的邻居作出裁定”，首先，陪审团给予每个人“参与法律执行的机会”；其次，通过给每一独立个人“选择的代表”参与“立法（或制定法律）权力”，议会确保除非取得这个国家的财产所有者的同意，才可通过立法。卡尔（借用科克的话）称，这两个“英格兰自由的柱石”给予了英格兰人比他们从其近世“先祖”传承得到的“更丰厚的遗产”。因此，对于英国人来说，自由不只是由法律强制执行的现状，而是他们形成之中民族身份的精髓。
对于移民海外建立新拓殖地的英国人来说，能继续享受、保有英国法律和自由制度至关重要，这意味着他们保持着英格兰人身份以及继续这份自我认同和他人认同。基于这个原因，同时也基于他们认为英国的法律和宪制安排是保障他们希望在新的家园获取财产的最佳方法，所以，在殖民初期几年建立地方权力据点的过程中，美洲各地的英国拓殖者竭尽全力将这些据点置于英国法的根基之上。正如历史法学家乔治·达戈观察到的，“建立英国法和‘英国人的权利和自由’的努力从殖民地草创伊始直到（美国）革命”以及革命之后，“绵延不断”。
然而，根据满运龙对英国5个最成功的殖民地政治机制在最初半个世纪的发展的缜密研究——该研究对认为英国殖民治理的形式是宗主国设计的结果这一传统理解提出挑战，指出英国当局在试图规划殖民地治理形式之时，并没有估计到会有此等要求的发展。满运龙发现，“17世纪前半叶，即殖民政体的形成阶段”，“英国当局从未设计，或者根本没有设想过一种效法”“英格兰国家政府”体制的殖民治理安排。相反，他们始终致力于使用在殖民早期为弗吉尼亚设计的参事会式殖民治理模式。这种模式由一名任命的总督和数名参事构成，不包括任何咨询广大居民人口的正式机制。英国当局在几十年的时间里坚持认为这种参事会制度是英国殖民治理的正常模式。
但是，像满运龙的研究所展示的，殖民过程早期几个方面的发展催生了新兴殖民地宪制中代议制成分的成长。殖民组织者很早发现，为了吸引拓殖者，不仅需要向他们提供以土地为形式的财产，而且需要保证他们拥有传统英格兰人保护其土地和物质占有以权利为形式的财产。因此，1619年，伦敦弗吉尼亚公司认为有必要建立一种包括代表会议的政体，拓殖者可以通过这一传统悠久的英国方式制定，并正式认可其将予以遵守的法律。根据公司管理者要求“效法并遵从英国国内使用的政府形式、法律、习惯和审判方式之政策以及其他司法体制”，首个在仅有弹丸之地的英属美洲召集的新议会立刻宣称其拥有对弗吉尼亚居民所有征税的同意权。
英国殖民的法律文据——特许证、特许状、公告书——从三个方面鼓励了这一尝试。第一，它们经常规定拓殖者及其后裔应视作“英国自然出生之臣民”，故而强烈地暗示留居英伦各岛的民众与移居殖民地的民众并无法律上的差异。第二，它们要求殖民地运行的法律不应与“英格兰王国法律、成文规章、习惯和权利”相抵牾，故而同样有力地暗示，英国法应是所有殖民地法律之样本和标准。第三，从1632年马里兰特许状开始，规定殖民地“与英格兰王国境内出生或即将出生之臣民一样”，“应使用并享有”“本英格兰王国的所有特权、特许和自由，可自由、平静与安宁地拥有和保持……并不受妨碍、干涉、打扰、质疑或损害”。同时进而规定，未经殖民地自由民同意，任何法律不得通过。
在各殖民地建立后不超过二十载，甚或更短的时间内，这些条件和发展激励了代议机制的滥觞。大约在1620～1660年，每个拥有相当数量拓殖者人口的美洲殖民地，都以某种形式的民选议会，为其正在创造的政体进行立法：包括1620年代的弗吉尼亚和百慕大，1630年代的马萨诸塞、马里兰、康涅狄格、普利茅斯、纽黑文和巴巴多斯，1640年代的圣基茨岛、安提瓜岛和罗德岛，以及1650年代的蒙特塞拉特岛和尼维斯岛。时至1660年，13个美洲殖民地全部设立了议会。从新英格兰到巴巴多斯，现实发展证明英属美洲殖民地绝对是议会治理的异常丰沃的土壤。
即使在公司管理者或业主主动建立这些早期立法机构的情况下，如弗吉尼亚、百慕大和马里兰，代议机构也从未像中世纪的下议院一样，仅充当“被动的公仆和王室特权的请愿者”。相反，现代历史学家对它们“高效和果敢的精神”叹为观止。迈克尔·坎曼注意到，“通常从第一次会议开始”，议会即充当起殖民地与日俱增的拓殖点的积极主动的代言人。它们主张其选民享有传统英国协商治理原则的权利，很早即坚持没有议会同意，法律或征税不得生效。它们要求立法动议权，将自己视为高等上诉法院，拥有英国中世纪下议院辖的初审管辖权，并在与“地方行政官、业主或王室”的争议中鲜有退惧之举。
诚然，殖民地议会用了大约20年时间生成、稳定并最终确立。在殖民早期，代表议会并没有组成一个独立机构，而是与总督的参事会或总督本人一起开会审理案件和通过法律。但是，它们很早便朝着独立于行政部门的方向发展。时至1640年代，较大的殖民地分别以各自的方式全部转向了两院制立法体系，下议院与总督和参事会在不同场所分别开会：弗吉尼亚开始于1643年，马萨诸塞肇端于1644年，马里兰和巴巴多斯则分别始于1650年和1652年。不是模仿，而是地方情势需要，造就了这一发展。每个成案里，地方政体的特定形式都是——根据本书研究最重要的发现——满运龙称之为“本土发展”的结果。一些声望卓著的地方总督——比如弗吉尼亚总督威廉·伯克利、巴巴多斯总督菲利普·贝尔——促进了它们的成长，但这种促进不过是不约而同地整合了由各殖民地新兴土生领袖在此之前业已搭建的政治架构，并承认其管理的权能。如满运龙所言，“迫使（王室、公司或业主）承认在殖民地当地条件下破土而出的殖民政府之土生结构”。就英国王室来说，它始终对代议制政府持疑惧态度，直到1639年，才正式承认弗吉尼亚议会制的永久性，此时代议制政府在弗吉尼亚业已履行政府责任达15年之久。
截至17世纪中叶，协商治理的传统“牢固扎根于”英属美洲殖民地。此外，正如满运龙丰富细致的分析所呈现的，一旦他们的政府采纳了两院制体制，土生权贵们会毫不费力地看到殖民地政体和宗主国传统政体之间的“显著类似”，并开始（如1651年巴巴多斯政府所做的那样）用下述理由为他们所创设的政体辩护，即这一政体代表了“最接近我们英格兰人祖祖辈辈生活其下并业已盛行千年之制度”。英国官员也对殖民地政体与宗主国政府在结构上的相似叹为观止。与此同时，在英国内战期间和之后，混合政体古典理论得到阐释并广为传播，很快成为英国宪制的官方解释，并进而为该理论适用于“由总督、参事会和议会组成的三支式土生殖民政府”提供了根据。
当斯图亚特王朝1661年将“这种形式的政府引入牙买加”之时，它不但承认了这一“观念转换”的殖民地根源，而且为此提供了“官方批准”。牙买加刚刚从西班牙人手中夺取而来，是英国王室直辖的第二个殖民地。王室指示其新任总督“继续‘遵循在吾国殖民地和种植园内业已行使和确立的优良、公正与合理之习惯和制度’”。
本书以三支式政府治理模式在牙买加的设立收尾。如同对此后时代进行研究的学者所揭示的，牙买加的发展并没有一劳永逸地固化英属殖民地政府结构问题。在王朝复辟时代建立的大多数业主殖民地（南卡罗来纳、北卡罗来纳、新泽西、宾夕法尼亚）和1679年从马萨诸塞分离而新设的王室殖民地新罕布什尔，很快便建立了业已在前期殖民地发展成型的三支式政体。但1660年代中期从荷兰手中征夺而来的纽约殖民地的业主约克公爵（不久即位为詹姆斯二世），直到1683年才同意成立议会，并在即位国王之后又立即推翻了这一让步。而且，詹姆斯二世企图合并新英格兰各殖民地为“新英格兰领地”，建立无代议机制的单一政体，严重威胁到殖民地代议政体的长期传统。
上述行为是复辟时代英国官吏努力向萌生于美洲土地上的多个地方权力中心施加宗主国权威的一部分。在1660～1690年的几十年间，宗主国政府采取了一系列措施，旨在将殖民地置于所谓的对“国王权威绝对服从”之下。这些措施包括利用1651～1696年间颁行的《航海条例》使殖民地经济从属于母国，尽量将仍大多数为私营的殖民地转归王室直接控制，限制殖民地政治机构的权力。作为对这些努力的理论支持，宗主国官吏在1670年代后期阐述了一个新理论，声称向殖民地扩展代议政府是王室恩赐之举。
宗主国对殖民地事务的诸多侵犯，在各地均遭遇强烈抵制。作为回应，殖民地议会表述了它们所代表的财产所有者阶层保障财产和英国人身份双重权利诉求的决心，要求宗主国承认，其作为英国人后裔，他们有权享有居留在母国的英国人拥有的所有权利和法律保护。这一决心驱使其展开一场广泛的宪法讨论，出发点是寻索能够将殖民地对英国人权利和法律保护的诉求置于坚实基础之上的明确法律辩护，从而保护殖民地不受宗主国权力的全面侵蚀。
殖民议会的法律地位虽然直到美国革命前后一直争论不休，光荣革命实际上终结了取消殖民地议会的所有努力。至18世纪最初的十年间，代议议会己成为英属殖民地体制的固有特征。一些老殖民地在17世纪丧失了独立地位：普利茅斯并入马萨诸塞，纽黑文并入康涅狄格，东泽西与西泽西合并组成一个殖民地新泽西。1700年时仍存的18个定居殖民地均有各自的民选议会。此后，每个新设的英属殖民地一旦拥有足够人数的居民支持，即创设议会，包括1729年的巴哈马、1755年的佐治亚、1758年的新斯科舍。1749年时，波士顿作家、历史学家威廉·道格拉斯医生断言，那几个“仅由总督辖治”的数个英属“拓殖地，如纽芬兰、新斯科舍、哈德逊湾、佐治亚……”为“殖民尚未（彻底）完成”之地。道格拉斯认为，这些殖民地因为没有议会而缺少“不列颠宪法的精髓”。
因七年战争掠获而建的殖民地（东佛罗里达、西佛罗里达、圣文森特、多巴哥及多米尼加）均在1760年代和1770年代两个十年间设立了议会，唯一显著例外的是魁北克，那里法国裔为主的居民从一开始便对采用英国政治体制毫无兴趣。新殖民地圣约翰1773年设立后不久即开设议会。到美国革命之时，除爱尔兰议会之外，英属海外领地之上有25个地方议会，行使权能。
本书对理解英属殖民地政府体制有基础性意义。通过展示帝国模式在创始时期如何在海外实践中运作的维度，揭示私人冒险家尤其是拓殖者们在此一进程中的关键作用，作者促使我们对英语世界帝国形成过程重新认识。如满运龙明确指出的，殖民冒险家和拓殖者主动而为，是促使英国议会体制于其后三百年间在全球扩展奠立初始基础的历史群体。这些群体在设定萌生于美洲的权威版块之特征及维度中发挥作用，对于形成之中的早期现代帝国的理解做出了核心贡献。这一理解认为早期现代帝国是比前辈学者所认定的更灵活且没有那么强大的实体，在其机制内，各层级权威以及帝国的性质本身均由边缘和中心之间通过一系列不断进行的协商而设定，在此过程中，边缘发挥了积极且经常是决定性的作用，在边缘拥有主导地位的拓殖者群体留下了印记深刻的遗产。本书应当成为有志了解早期现代欧洲扩张全方位维度的必读专著。
（中央财经大学法学院 历咏博士 译）