第二篇 社会支出

第四章 国际社会支出概念及其指标体系

社会政策支出，也称社会支出，反映的是一个国家或地区在社会政策领域的投入，是社会政策的量化指标。社会政策支出为社会政策的最终落实提供物质保证，否则再好的社会政策也会成为空中楼阁。社会支出是社会政策研究领域一个重要的研究课题，富有价值并且充满潜力。西方发达市场经济国家和许多重要的国际组织都非常重视社会支出，不仅构建了社会支出的指标体系，积累了丰富系统的统计资料，并且用社会支出水平来衡量一个国家或地区在改善人们福利水平方面做出的努力。

一 西方的社会支出概念

在当代世界，人们通常在两种情况下使用“社会政策”一词，第一，用来指称那些影响人民福利的实际的政府政策、计划或制度安排；第二，用来指称研究前述政策的学术领域。也就是说，社会政策有两方面的含义，既指政府具体的社会政策，也被用来指“社会政策学”这门学科。尽管社会政策是一个常用语，但是从学术的角度来看，即使是在西方，至今也没有一个关于社会政策的公认定义。英国著名社会政策学者迈克尔·希尔（Hill, 2003）将社会政策定义为“影响公共福利的国家行为”。这是一个很宽泛的定义，那么，社会政策具体包含哪些领域呢？这似乎也没有标准答案。

在英国大学中，开设社会政策课程可供选择的主题有29种之多，其中包括老龄化、儿童保育、犯罪和刑事审判、教育、环境、健康护理、房地产、贫困与社会排斥、就业等诸多领域，可谓包罗万象，涉及面极其广泛（Baldock, 2007）。经济合作与发展组织（OECD）将主要社会政策领域（social policy areas）界定为老人照顾、遗属抚恤、无劳动能力者补助、健康护理、家庭照顾、失业、住房和其他政策领域。在社会政策学研究中，对于社会政策的范畴有所谓经典（传统）社会政策与新社会政策之分。传统社会政策的范畴主要受英国福利国家的设计者贝弗里奇（Beveridge, 1942）的影响，他认为，社会政策的目的是要帮助人们解决社会生活中的“五大恶”：贫穷、疾病、肮脏、无知、失业。受贝弗里奇的影响，传统社会政策主要包括以下五大方面：社会保障政策（解决贫穷问题）、医疗卫生政策（解决疾病问题）、住房政策（解决肮脏问题）、教育政策（解决无知）和就业政策（解决失业问题）。这五大政策领域构成传统福利国家的基础。后来，随着福利国家的发展，针对个人或群体特殊需要的个人社会服务，或者说社会照顾，如老人照顾，家庭照顾等不断扩大，成为传统社会政策的第六大领域。新社会政策的范畴则包括交通、环保、资讯、休闲、食品安全等政策领域，尤其是社会规制政策。按照日本著名社会政策学者武川正吾（2011）的观点，社会政策（福利国家）主要有两大功能，一是提供给付，也就是提供各种福利与服务；一是进行社会规制，也就是以稳定和提高市民生活为直接目的的规制，如保护劳动者的劳动标准，消除各类歧视的反歧视条例，保障就业机会平等的法律政策，保障消费者安全的食品药品管制等。不过，社会政策的社会规制功能没有得到应有的关注。

从量上来研究社会政策固然有很多方法，但是最常用的方法恐怕还是将一个社会用于各项社会政策的支出加起来。但是，这个过程相当复杂而且缺乏统一的标准，因为从客观上讲，在不同的国家和社会，社会政策所涵盖的领域不同，而且为社会政策筹集资金的方式也多种多样。比如美国社会保障局（Social Security Administration）提出的一个概念——“社会福利支出”（social welfare expenditure），是指直接令个人和家庭受益的现金利益、服务和政府对公共项目的管理支出。这一宽泛的概念涵盖了用于社会保障（老年人、遗属、失去劳动能力者、健康保险）、健康和医疗计划、教育、住房、退役军人计划、公益项目的支出。英国的社会政策支出包括社会保障、医疗、教育、住房与环境、个人社会服务等方面。

由以上所举数例可以看出，不同国家（地区）对社会政策的界定各有差别，因此社会政策支出的计算标准也各不相同。那么，在国际上是否存在较为一致的标准呢？事实上是存在的。这一标准就是由经济合作与发展组织（OECD）提出来的“社会支出”（social expenditure/spending）这一概念。社会支出，又称为社会给付（social benefits），指的是“当环境对家庭和个人的福利造成不利影响时，由公共部门或私营部门提供的利益和财政资助（financial contributions）”。判断一项支出是否是社会支出，要看这项支出的目的是否是“社会的”，以及这项支出是否广泛地实现了人与人之间的资源再分配。经合组织将具有社会目的的支出（社会支出）归纳为如下几类：老年人津贴、残疾人津贴、意外伤害和传染病、疾病津贴、老年人及残疾人服务、遗属抚恤金、家庭津贴、家庭服务、劳动力市场培训政策、失业补助、住房津贴、公共健康支出、低收入群体津贴。社会支出的形式包括现金给付（cash benefits）（比如养老金、生育给付、社会救济金）、社会服务（比如医学护理、儿童护理、老年人和残疾人护理）和为达到某种社会目的而进行的税负减免（Adema, 2001）。但是，社会支出不包括家庭之间出于互助目的而相互提供的金钱或物品，因为只有机构（institution）提供的利益才能成为社会支出（家庭不属于机构的范畴）；也不包括企业发给职工的报酬（比如工资、奖金），因为这些是职工的劳动应得，或者是企业出于激励的目的而提供的（Adema and Ladaique, 2005）。经合组织提出“社会支出”这一概念，目的是满足日益迫切的对社会政策进行量化的需要。经合组织于1980年建立了社会支出数据库（Social Expenditure Database，简称为SOCX）。这个数据库提供了成员国自1980年以来的有关社会支出的数据，利用这一数据库研究社会支出的总体变化趋势，并且对成员国社会支出进行比较研究。经合组织通过社会支出占GDP的比重来判断一国在多大程度上维持了那些身处不利境地的人们以及弱势群体的生活标准。

围绕“社会支出”这一概念，经合组织又提出了若干次级概念，构成一个科学的概念体系。社会支出可以划分为公共社会支出（public social expenditure）和私人社会支出（private social expenditure），区分公共和私人社会支出的标准是由谁来控制资金流（financial flows），如果给付是由公共部门（比如中央政府、地方政府或者社会保障基金会）提供的，就是公共社会支出（政府为其雇员提供的福利属于公共社会支出）；而由非公共部门提供的其他给付，就是私人社会支出。

在大多数欧洲国家，公共社会支出占社会支出的大部分（大约90%），在荷兰和英国，这个比重为80%。在美国，私人社会支出占社会支出的30%和GDP的9%（Adema and Ladaique, 2005）。虽然美国的私人社会支出占社会支出的比重较欧洲国家为高，但是公共社会支出仍然占社会支出的大部分。由此可见，社会支出主要是由公共部门提供的，也就是说，公共部门在提供社会支出中扮演了主要角色。现金给付是公共社会支出的主要形式。在经合组织成员国中，除了韩国以外，现金形式的支出占公共社会支出的大部分，1997年，经合组织成员国的平均比例为63%。而在现金支出中，老年人津贴和遗属津贴又占大部分，1997年经合组织成员国平均比例为58%。在社会服务的支出中，健康护理占大部分，在经合组织成员国中，平均有75%的社会服务支出是健康护理方面的支出。在北欧国家，健康护理方面的支出占社会服务支出的比重要低一些（54%），这是因为这些国家很大一部分社会服务的支出用在了家庭服务、对老年人和残疾人的服务上（Adema, 2001）。由此可见，西方社会支出主要投向了老年人群体和健康护理方面。

从2003年开始，经合组织首次提供24个成员国净社会支出（net social spending）的数据，将税收体系对社会支出的影响考虑进来，从而使数据更具科学性和可比性。经合组织之所以提出“净社会支出”这一概念，是由于仅仅使用“公共社会支出”这一指标来衡量各国政府在社会福利方面的努力程度还存在不足，正如威廉·阿德玛（Adema, 2001）指出的那样：“大多数对于社会支出的分析往往局限在毛公共社会支出（gross public social expenditure）上，当然，如果分析的目的是弄清税前社会支出所带来的影响，这些数据是有用的。但是，如果只关注在预算分配中有多少支出是用于社会性的目的以及这些支出规模呈现何种趋势，这对于全方位地研究社会支出是不够的。比如，大多数的政府在提供社会支出的同时还会向公民征税，这意味着政府会以税收的形式将发放给公民的福利重新拿回来。所以，就存在着一个‘实际’（公共）社会支出，而这个‘实际’（公共）社会支出是无法通过原先的毛公共社会支出体现出来的。”阿德玛所说的“实际”（公共）社会支出指的就是净公共社会支出，这一指标用来衡量政府实际上投入了多少社会支出。净公共社会支出在数量上等于毛公共社会支出减去加诸公民的税收。显然，这一指标反映了税收体系对社会支出造成的影响，可以更加科学地反映了政府在社会支出方面做出的努力（见图4-1）。

英国学者约翰·鲍多克（Baldock, 2007）对经合组织提出的“社会支出”概念进行了发展，将其发展为“社会政策支出”（social policy expenditure）概念。他认为，当把社会支出作为社会政策的结果和体现时，“社会支出”就是“社会政策支出”，二者具有相同的外延。他将社会政策支出界定为“由公共部门（政府）和其他组织（非政府组织和私营部门）在某一政策领域向公民提供的金钱和服务的总和”，并且将社会政策支出作为社会政策的量化指标。由于“社会政策支出”这一概念是由“社会支出”概念演化而来，并且具有相同的外延，那么我们同样可以根据提供金钱和服务的主体不同将社会政策支出分为“公共社会政策支出”和“私人社会政策支出”，公共社会政策支出指的是由公共部门在某一政策领域向公民提供的金钱和服务，私人社会政策支出指的是非公共部门在某一政策领域向公民提供的金钱和服务。

二 主要国际组织的社会支出指标体系

不同的国际组织对于社会支出的体系有着不同的界定，并且由于语言和习惯上的差异，该项支出的名称也略有区别，比如，如前所述，经合组织就将其定义为“社会支出”（Social Expenditure），同时构建了社会支出数据库；亚洲开发银行（ADB）将其称为“社会保护支出”（Social Protection Expenditure），并以社会保护指数来衡量社会支出水平的高低；同时，欧洲统计处（Eurostat）针对包括欧盟成员国在内的31个国家的12项社会保护领域进行了统计，构建了欧洲综合社会保护体系统计（ESSPROS）。了解和熟悉国际组织在社会支出上的统计指标，对于构建中国社会支出科目具有重要的借鉴作用。

（一）经合组织的社会支出体系

经合组织将社会政策量化为“社会支出”，它是指“公共机构和私人机构向家庭和个人提供的福利以及财政资助，目的是在外部环境对他们的福利产生不利影响的时候向他们提供支持；而且这种福利和财政资助的提供既不能要求对某些物品或服务进行直接付款，也不能基于个人合同或个人转账”（OECD, 2007）。

经合组织构建的社会支出数据库（SOCX），从各个项目层级囊括了33个经合组织国家在1980年至2007年公共和私人社会支出的数据，从而便于开展国际比较，并在2007年首次针对其中27个经合组织国家，进行了“净社会支出”（除去税收的影响）评估。

经合组织的社会支出数据库根据社会政策的目的或对象，将其划分为9大领域（见表4-1）。

这其中既包括现金福利支出，如养老金，社会援助款项，产假期间的收入支持；也包括社会服务的支出，如儿童照顾，对老年人和残疾人的照顾；还包括相关的税收减免，如对有孩子家庭的优惠税收待遇等等。

然而，由于社会政策的内涵和外延本身并非清晰无疑，因此，对于哪些项目或科目应该纳入社会支出的范畴，哪些不应该纳入其中，经合组织有着自身的界定。

（1）项目支出必须是社会性（social）的。“社会性”意味着支出项目须被用于社会性扶持，反映了社会政策的目的，但是针对具体的项目不同国家仍存有异议，比如人寿保险项目包括对遗属的福利，发挥着一定的社会功能，因此通常能获得税收优惠，但是人寿保险存款却不包括在社会性范畴之内。

（2）福利项目必须包括人际间的再分配（Inter-personal redistribution）或者是强制性参与（compulsion）的特点。

如果项目支出是法律规定的，或者说项目支出旨在对项目参与人员进行资源再分配，那么这项支出便被视为社会支出。

（3）社会支出按控制相关资金流的主体划分为公共社会支出和私人社会支出。

公共社会支出是指各级政府控制着资金流，如社会保险和社会救助支出；反之，不是由各级政府提供的社会福利都被认为是私人的，这包括雇主和非政府组织等。同时，私人社会支出又被区分为强制性（Mandatory）私人社会支出和自愿性（Voluntary）私人社会支出（OECD, 2007: 10）。考虑到本章的研究问题，将不对私人社会支出做深入的分类探讨。

（二）亚洲开发银行的社会保护支出

根据社会保护战略（SPS）的规定，亚洲开发银行认为，所谓社会保护，就是“一系列政策和计划，通过推进有效率的劳动力市场、减少人民接触风险的机会、增强他们在面临危害和收入中断/减少时保护自己的能力，达到减少贫困和脆弱性的目的”（ADB, 2008: 7）。由于社会保护项目的对象集中于亚洲太平洋地区，因此在应对不同发展程度的成员国的需求时具有多样性和针对性，但是其包含5个主要政策或项目组成部分：劳动力市场政策和项目、社会保险、社会援助、旨在保护社区的小型/地区基础的方案以及儿童保护。具体组成部分如表4-2所示。

在对社会保护体系加以分类之后，接下来便是量化各项支出和福利，形成各国的社会保护指数。然而，以上的分类指标在实践操作过程和数据采集中存在一定困难。因为几乎所有的亚洲国家都有自己的社会保护体系，即使它们并未统一使用这一术语，但是它们所实施的社会保护范畴要远远小于亚洲开发银行的定义。对于哪些项目应该纳入研究中，而哪些项目不应纳入其中，在诸多国家展开了公开而充分的探讨后，最终把社会保护认定为“旨在增强弱势群体抵御、减少及应对各种风险能力一系列政策和项目，它们以弱势群体为标的群体，涉及现金或者实物的转移，通常不是与农业发展、基本设施建设、健康、教育相关的活动”。由于定义和范围的变更，表4-2分类中的部分内容被排除于社会保护项目的研究之外，如技能发展和培训、社会基金和早期儿童发展的项目（表4-2中用∗标注）。

社会保护指数（SPI）作为衡量各国社会保护支出水平高低的指标，其构成包括四类取值（ADB, 2008）：

（1）社会保护支出（SPEXP）＝社会保护项目总支出/国内生产总值

（2）社会保护项目受惠者人口（SPCOV）＝社会保护项目标的群体的受惠者数/相关标的群体总数

（3）社会保护项目分配（SPDIST）＝社会保护受益人数/贫困人口

（4）社会保护影响力（SPIMP）＝人均社会保护支出/贫困线

SPI＝wiSPEXP+ w2SPCOV+w3SPDIST+w4SPIMP（w代表对每项取值所赋予的权重）

社会保护指数取值范围为0～1，数值的大小和社会保护支出水平成正比。日本和韩国排在首位，而其他相对比较富裕的国家却不一定就比那些相对贫穷的邻国要高，以印度和巴基斯坦为例，两国的GDP水平相近，但是社会保护指数却大相径庭，印度为0.46，而巴基斯坦则只有0.07。也就是说，社会保护的支出并不一定与国家的经济实力成正比。整体而言，亚洲地区国家的社会支出占GDP的比重一般在5%以下，救助了35%的目标受助群体，其中包括失业者、老年人、残疾人和穷苦人等。此种将社会保护项目量化的方式可以在中国公共社会支出的统计中加以借鉴。

（三）国际劳工组织（ILO）的社会保障方案

国际劳工组织认为，可靠的社会保障统计是政策制定和完善管理的重要前提，但是一些国家缺乏量化社会保障的意识或是其统计方式难以和国际标准对接，因此该组织开展了广泛的社会保障调查以收集、保存和传播可供国际比较的社会保障统计数据。其采用的系统方法与欧洲综合社会保护统计体系（ESSPROS）和经合组织社会支出数据库（SOCX Social Expenditure Database）的统计框架相协调。

国际劳工组织社会保障调查的目的是收集全世界有关社会保障的统计数据，它包括社会保障支出和社会保护计划的收入，有关被保护者、社会给付的受益人以及给付数量的数据。国际劳工组织收集社会保障数据已超过半个世纪，最初称为“社会保障成本调查”（The Inquiry into the Cost of Social Security）。从1949年至今，国际劳工组织进行了18次这类调查，调查数据通过公开出版物和国际劳工组织网站传播，成为社会保障领域专业人士可资利用的独特的比较数据来源。由于资源所限，该调查在1999年之后中止了。为了改进社会保障领域的知识基础，国际劳工组织在2003年试行社会保障调查（the ILO Social Security Inquiry）。新的社会保障调查充分利用了社会保障成本调查中的概念，同时也采用了更加综合的途径。旧的社会保障成本调查局限于社会保障的支出和融资，而新的调查则包括受益者数量、被保护人数量的数据以及平均给付水平的数据。

社会保障调查收集与社会保障有关的统计信息，包括与就业相关的社会保障计划、公共卫生、福利和反贫困计划，以及对贫困和弱势家庭提供的现金、服务或商品的各类非公共计划。国际劳工组织在2005年出版的《社会保障调查手册》中对调查数据做了明确说明，并按其功能区分为11类社会保障给付，其中又依据给付的形式（现金/实物）加以细分，从而构成一个完整的功能分类清单（见表4-3）。

（四）欧盟统计处的欧洲综合社会保护统计体系（ESSPROS）

欧洲综合社会保护统计体系记载了欧盟国家的社会保护收支数据。所谓社会保护，是指来自公共或私人机构旨在降低家庭和个人负担的各类干预，这些负担是与年老、疾病或健康、养育和家庭、残疾、失业等风险或需要有关。而社会保护支出则包括三类：社会保护给付（Social Protection benefits）、行政成本（Administration costs）和其他支出（Other expenditure）。从欧盟国家的社会保护支出结构来看，社会保护给付占开支的主体部分，一般在90%以上，行政成本和其他支出比例不是很大。

社会保护给付是指通过社会保护计划以现金或实物形式向家庭和个人进行的直接转移支付，用以减轻其各项风险或需要所带来的负担，其中不包括通过财税体制提供的给付。具体来讲，社会保护给付是指通过社会保障基金、其他政府机构、服务家庭的非牟利机构、雇主管理的非缴费的社会保险计划、保险公司或其他机构管理的私营社会保险计划等提供给家庭的给付。这些给付按社会保护功能分为八大类（代表一系列的风险或需要）（见表4-4）。

（五）国际货币基金组织（IMF）的社会保护项目

国际货币基金组织发展和构建了各类数据和统计信息，其中就有政府财政统计（Government Finance Statistics），它是对成员国政府机关及所属部门在收入、支出、债务、股票等资金上的年度统计。社会保护项目就是其中统计信息的组成部分。

社会保护项目包括一系列的干预，旨在减轻所界定的社会风险给家庭和个人带来的负担。社会风险是指对家庭的福利产生不利影响的事件或环境，或是需要更多的资源，或是收入的降低（IMF, 2001）。社会支出（Social spending）就是面向社会大众所提供的一种转移支付。社会性需求就意味着社会保护项目排除了个体或家庭从自身利益考量而购买的私人保险内容。

社会保护包含两方面意涵：其一，风险分担（risk sharing），这部分权利或资格的获得不是出自直接市场交易的结果；其二，家庭之间的再分配（redistribution across households），而这种再分配多少带有一些国家强制力的色彩。社会保护项目体系则是基于以上内容加以构建，包括教育、医疗保健和社会保障三大类内容。

1．教育

（1）学前和初等教育

（2）中等教育

（3）中等教育后的非高等教育

（4）高等教育

（5）无法定级的教育

（6）教育辅助服务

（7）研究和发展教育

（8）未另分类的教育

教育支出分为向学生个人提供的服务支出和在集体基础上提供的服务支出，前六项支出就属于个人服务，后两项则属于集体服务支出。而其项目细分则是以联合国教育、科学及文化组织（UNESCO）1997年《国际标准教育分类》（ISCED-97）中的级类为依据。

2．医疗保健

（1）医疗产品

（2）器械和设备

（3）门诊服务

（4）医院服务

（5）公共医疗保健服务

（6）研究和发展医疗保健

（7）未另分类的医疗保健

政府的医疗保健开支包括向个人提供的服务支出和在集体基础上提供的服务支出，研究和发展医疗保健以及未另分类的医疗保健则属于集体服务支出。其中，医疗保健的二级科目，如门诊服务和医院服务又进行了细分。以门诊服务为例，它包括医生、牙医、护理医生和辅助人员直接向门诊病人提供的药物、假肢、医疗器械和设备以及同医疗保健有关的其他产品，具体细分为一般医疗服务、专科医疗服务、牙科服务、辅助医疗服务。从预算收支编制的角度考虑，类、款、项、目的具体化有助于信息的公开和审查。

3．社会保障

（1）疾病和残疾

（2）养老

（3）遗属

（4）家庭和儿童

（5）失业

（6）住房

（7）未另分类的社会排斥

（8）研究和发展社会保护

（9）未另分类的社会保护

同样的，社会保障开支也分为向个人和家庭提供服务和调动而产生的支出和在集体基础上提供的服务的支出。社会保障职能及其定义以欧洲共同体统计处（Eurosat）和欧洲综合社会保护统计体系（ESSPROS）为依据，但是不包括医疗卫生的内容。

在统计口径上，社会保护支出是针对各级政府支出进行统计，其中包括中央政府、州（省）政府和地方政府，而中央政府的支出又分为预算内支出、预算外支出、社会保障基金和中央政府一般支出。

结语

前文已就各国际组织构建的社会支出体系进行了具体的阐述，虽然其指标体系各具特色和侧重点，但是总的来说，其对于社会支出概念和内涵的理解基本一致，即指由政府采取的一系列干预措施所带来的支出，这些措施旨在提高人们抵抗风险的能力，从而增进社会福利或福祉。

从前述国际组织的社会支出指标体系来看，无论是支出的分类，还是具体项目，应该说都存在一些差别。经合组织社会支出数据库的指标体系包括养老、遗属、残疾、健康、家庭、劳动力市场政策、失业、住房及其他社会政策方面等9大类支出，但是没有包括教育支出；亚洲开发银行的社会保护（SP）指标体系包括5大类：劳动力市场政策和项目、社会保险、社会援助、旨在保护社区的小型/地区基础的方案以及儿童保护，但没有包括住房支出，也没有突出医疗支出；国际劳工组织的社会保障调查（SSI）的统计指标则囊括了11项社会给付方面的支出，分别是养老、遗属、残疾、疾病和健康、家庭和儿童、生育、工伤和职业病、失业、住房、基础教育及其他收入支持和援助，统计口径与经合组织的SOCX比较一致，但覆盖范围更广些。尽管如此，也没有包括基础教育之外的教育支出；欧洲综合社会保护统计体系（ESSPROS）的统计指标包括医疗、残疾、养老、遗属、家庭/儿童、失业、住房和社会排斥8大类给付，但没有包括所有公共医疗和劳动力市场项目上的支出。国际货币基金组织的社会支出统计指标（Government Finance Statistics）分为教育、医疗和社会保障三大类，每一类都包含多个具体项目。

为了便于比较和理解，这里将各国际组织（国际货币基金组织由于其分类方式比较独特而没有列入对比中）社会支出指标项目进行了梳理，并以图表的形式展现如下（见表4-5）：

从表4-5可以看出，多数国际组织的社会支出指标都包括养老、残疾、疾病/健康、失业、家庭/儿童、遗属、住房等项目。最明显的是，这些统计指标都非常重视家庭与儿童支出。