扩大市场准入，学会依法监管，稳步有序开放
——文化大发展大繁荣所需要的政策、机制与工作措施

党的十七大向全党提出了文化大发展大繁荣的战略任务，要求掀起社会主义文化建设的新高潮。之所以提出这一战略任务，对内是要深入贯彻科学发展观，明确进一步改革开放的目标，要让经过30年艰苦努力已经初步形成的社会主义市场经济的基本社会制度逐步向上延伸，使我国尽快建设成为一个富裕、民主、文明、和谐的现代化强国；对外则是要促进世界和平，不断提高全球文化多样性的丰饶度，努力保持经济的可持续发展及与环境的友好关系，使我国能够作为一个负责任的大国参与到更加公平的国际新秩序的规则制定过程中去，与各国人民一道去揭示人类社会在21世纪发展中的新视野新方向。这是在全球化条件下迅速实现我国现代化乃至后现代转型的重要战略思维，也是对全世界空前渴望听到中国的文化表达的积极回应。

要切实落实十七大这一战略任务就不能仅仅满足于一般性的号召和等待，我们不仅要意识到自己和世界文化大国在对人类思想和艺术的贡献上的巨大数量差距，因而必须设定实现社会主义文化建设新高潮的清晰目标，而且必须明确意识到，要让文化实现大发展大繁荣不仅是所有文学家、艺术家、科学家、哲学家、社会科学工作者个人勤奋工作的事。历史已经说明，只有在文化创作与表达的制度环境经过充分的设计与改革之后，这一战略目标才有可能真正并持久地实现。毋庸讳言，如果不能深刻记取计划经济时期乃至“文化大革命”期间在国家文化管理方面的沉痛教训，文化发展与繁荣就永远是一句空话；世界也永远听不到中国人的道义表达。与此同时，我们还必须充分意识到文化体制改革和政府职能转变的艰巨性、复杂性，意识到文化发展与社会稳定之间的特殊关联，只有敏锐地抓住各种转瞬即逝的历史机遇，采取极为审慎的改革措施，经过艰苦及相对较长时间的努力，文化繁荣的局面才可能慢慢呈现。然而，经过30年的改革开放，经过若干轮的文化体制改革探索，能使我国文化建设形成新高潮的基本要点已经相当明晰。这些基本要点包括一个基本的文化政策取向、一个重要的工作机制创新设想和一条基本实施原则。

一 开放媒体市场，依法监管内容

经过30年的解放思想和改革开放，人民群众的文化创造力和表达愿望空前强烈；世界也从没有像今天这样如此强烈地期盼听到中国人的声音。但是，我们当前的文化管理体制极为严重地束缚着文化生产力的发展。文化的功能在于表达，没有表达就无所谓文化；而表达依赖媒体，没有举办媒体的权利就落实不了表达权，思想、文化就无法充分发展、繁荣。我国现有的文化表达机构绝大部分还直接由国家严格掌控，《宪法》早就赋予每个公民的各项文化表达权利还迟迟未能落实，文化的繁荣很难实现。

为了改变这种体制造成的文化表达稀缺状况，政府曾直接投入文化生产。但无论是计划经济时期，还是进行各种文化体制改革试点以后，这一类努力基本是低效甚至无效的。一个信手拈来的例子是，近两年各级政府在中央的要求下投入数以亿计的资金，兴办数以千计的动漫研发机构，但真正产生影响的产品寥若晨星。人们真有权利追问：这些钱都花到哪里去了？说到底，这仍然是计划经济的老模式。而我们所搞过的计划经济，既不尊重需求，也不考虑效率。这样的模式必须彻底放弃。更有甚者，在我们的经济部门已经较为充分地市场化的条件下，在商业机构人员收入较快增加的情况下，这种旧机制还极易成为腐败的温床，给我们的政府带来巨大的道德风险。要解决这样的问题，还是要通过市场化取向的改革。因此，大范围地开放文化市场准入应该成为我国在21世纪掀起文化建设高潮的一项基本政策取向。

屈指算来，国有文化事业单位已进行过多轮市场化取向的改革。应该说，它的方向是正确的，也取得了某些积极的成果。但由于缺少对文化机构市场化改革的基本分类原则或说适用了不恰当的分类原则（如“经营性文化产业和公益性文化事业”的说法），被推向市场的多是公共服务机构（文化演出团体和公共图书馆、基层文化馆），而保留事业体制、由国家实行行政垄断的行业恰好是本该企业化的商业组织（广播电视、新闻出版）。希望通过这样的改革带来我国文化产业的迅速发展和文化建设的新高潮无异于缘木求鱼：虚假的集团化并没有给那些所谓文化企业带来明显的经济效益；假的企业化也不能使那些垄断组织真的产生市场竞争力。经济体制改革的经验告诉我们，不开放市场，没有真正的竞争，仅仅在国有企业内部进行管理体制改革是没有意义的！文化体制改革首先就应该吸取经济体制改革的经验教训，不要再踌躇蹉跎绕弯路了！30年的改革开放，使我们切身感受到市场经济的巨大活力。市场制度不仅在资源配置上具有效率优势，而且也是供需之间最为直接的桥梁。让我们承认，就这一点而言，文化并不例外。人民群众的文化需求将越来越多地通过市场得到满足。市场是市民社会及其交往的基础平台。

在我们看来，文化体制市场化取向的真正改革只能是从媒体市场的开放起步。尽管已经遇到互联网强力挑战，广电和新闻出版目前仍是“当红”的传播媒体。这些依托在强大的复制技术之上的文化机构最适宜提供各种高质和廉价的文化商品，对于文化表达的繁荣可以提供便利的服务，而广告业的兴起，也使原本只能当作公共产品提供的广电内容播出找到了市场化经营的有效途径。

我们不能假定，文化企业一旦有了谋利动机就必然只会提供低俗产品，只会败坏社会风气。实际上，商业机构是需求导向的。只有在一个本来已经丧失思想、艺术和理想的社会里，文化商品才只有低俗。之所以如此是因为市场机制也蕴涵着自由、平等等普遍伦理原则。反之行政垄断缺少伦理学支持，至多具有在特定历史条件下的合法性。还是以我国动漫市场为例，尽管有一些动漫企业努力开发出多样化的艺术作品，但由于播出机构依仗行政垄断傲慢地拒绝支付合理的稿酬，因此这些产品几乎无法面对市场的选择。让我们假想这个市场上有三五家民营频道与各级国有电视台进行收视率竞争，这样的局面可能出现吗？事实上在我们的经济部门没有向民营经济开放，即没有形成真正的市场时，国有企业也只是不断向政府要特权要“政策”，在同行间进行钩心斗角；而只有当市场的大门打开后，它们才可能认真地履行起企业的经济职能。

美国文化产业发展的经验也告诉我们，市场竞争是国际文化贸易取胜的基本功。20世纪上半叶，美国电影市场上是法国片的天下，而经过几十年市场“打拼”而不是靠大量的政府补贴和管制，主动迎合文化多样性的需求，甚至也战胜了电视娱乐方式的挑战，在今天的美国电影市场甚至全球的电影市场，美国影片才拿到了极高的份额。

诚然，市场不是万能的，有其失灵无效的地方。因此社会需要公共服务。文化领域也是这样。不仅一些具有自然垄断属性的公共文化基础设施需要公共部门提供，而且由于资本或企业具有保守的性质，对文化创新、对遗产保护往往缺少兴趣和敏感，因此政府有必要向文化原创进行公共投入。而这样做正是为市场培育高品位的文化资源。但不仅公共财政最终是来源于市场的，而且这样的公共分配资金最终还是会进入市场，会使市场规模加大。所以不仅公共决策以及预算的形成和执行必须是程序民主和过程可监督的，而且尤其要处理好与市场经济的关系，决不要让公共投入在市场造成“挤出效应”。这就是公共文化服务体制改革、政府文化职能转换的最终目标。

由于市场失灵的存在，有时公共文化服务仍需由一些非营利的国有文化部门承担。但如果我们的市场发育得很成熟了，事实上要保留事业体制的文化机构并不会很多。政府通过公共财政工具就可以公正和有效地履行这些公共职能。

这就是说，与文化建设高潮迅速兴起相关的最重要的政策措施应该是媒体市场开放，而随着媒体市场的开放重构一个和市场互动互补的、包括公共媒体在内的公共文化服务体系是其中最重要的配套措施。宏观地看，我国的社会主义市场经济体制正在不断扩大，不断完善。文化市场的准入、形成会壮大我们的市场规模，也更有力地促进我国社会制度诸方面的现代化转型。

毋庸讳言，文化市场之所以迟迟不能正式开放，最主要的原因是我们的宏观文化管理部门对商业化的传媒应该如何进行内容监管还不够熟悉。而对一个现代国家而言，法制本是唯一的选择。因此，与文化建设迅速形成高潮相关的第二项重要政策应该是积极推进文化立法，尤其是对文化内容进行有效监管的立法，并且这些法律法规的建立也一定是通过改革实现的。

即使是世界上最强调民主和自由价值的国家也会对其公共领域中的文化内容进行监控管理；危害国家安全的内容会被禁止；色情、暴力之类的内容会受到有效的控制。而且这些控制都是通过法律的方式实现的。事实上，美国社会公共场合暴露出的色情暴力内容比我们的要少，户外广告更是少得多！反之，由于有有效的管理，各种“前卫”文化可以有序存在，在传播的同时不造成社会动荡；而由于对电影等文化产品进行分级管理，整个社会的文化多样性更丰富，特定信息传播范围更广，更有利于文化的发展繁荣。这些都说明，法律手段对有害文化内容的管理是有效的，而直接行政干预反而是低效的。重要的不是文化产品有没有意识形态属性，而是使用什么样的管理方式对文化产品的内容进行管理。

二 展开文化批评，建立专家机制

文化体制改革是经济体制改革的继续，也是政治体制改革的前导与铺垫。转变政府文化职能和文化管理方式，政治体制改革的内容已经蕴涵其间。但是，这种转变也必然是复杂而艰巨的。在文化体制改革政策的实施过程中，还要相应地建立各种配套性的工作机制，以适应新形势下引导我国文化健康发展方向的需要。我认为，一个专门的专家机制的建立和良好运作在这一改革过程中将会发挥积极的作用。

应该看到，近年来我国的舆论环境越来越好，人文社会科学研究的条件不断改善，公民的意见表达越来越充分。同时，近年来党和政府的各项工作也越来越多地引入了专家咨询程序，在文化宣传工作中注意更多发挥知识分子尤其是人文知识分子的专长。这对化解社会矛盾、构建和谐社会起到了十分重要的作用。事实表明，在价值观引导方面，最终是对话与说服发挥作用，仅仅有行政力量是不够的。我们相信这方面的探索和努力还会不断继续下去。只有在这些对话和说服当中，适合中国社会当下情境的核心价值观才能在认同中浮现出来。

然而，经济建设和市场化改革的迅速推进还是会带来更多更复杂的问题，公民的权利意识也不断增强，而健康持续的经济发展、和谐公正的社会秩序都只能在人们不断的探索、实验和辩论中进行。突发性事件、新的问题会在瞬间产生，引起巨大的社会反响；多种声音会发生碰撞，引发社会纷争。这时，为了引导社会、培养公众形成理性的态度，一个专家机制将可以在发展的常态和突发的非常态事件中发挥重要的分析、解释、批评、引导功能。与一般人文知识分子通常发挥的舆论作用不同的是，这个机制是带有政府背景的；而与此前各种专家咨询机制不同的是，它将直接处于政府和公众之间，而不是在政府的背后。我们可以借鉴国际经验，建立一个专家机制来增加政府行政、决策的弹性，加大其回旋余地和可调节性。简单地说，这个专家机制应该具有下列五种功能。

其一，政策制定和咨询功能。各种关乎国家文化发展的重大政策调整一定要设计充分，具有明确的可操作性，因此应该由这个专家系统事先进行较为完备和充分前瞻的“兵棋推演”。

其二，重要文化内容创新功能。目前，国家文化宏观管理部门无暇也不便进行具体的理论创新工作，主要负责公共文化监管工作。而事实上有一些重大理论突破必须从较高层面启动才是可行的，并且对社会稳定有利。例如我们国家的基本经济制度已经是社会主义市场经济，但我们比较权威的意识形态表述中，与市场经济相适应的伦理道德观念基本是一个空白。这里有一些关键问题需要由专家体系进行与决策紧密相关的研究和论证。又如我们希望中国文化能更多地“走出去”，那么我们仅仅强调“中国优秀的传统文化”是否充分？也许首先能够“走出去”的会是那些在文化表达形式上有鲜明的中国特色，而在文化价值内容上有更高普遍性的文化产品与服务。出于1949年以来的种种历史原因，在这种文化普遍性（内容）与表达特殊性（形式）的关系上也有重大理论问题需要从较高层面予以澄清。

其三，社会文化批评功能。文化的发展只能在比较、竞争中实现；分析、评论或批评是不可或缺的。批评也是引导。而中国当代文化格局中像文艺批评一样的广义文化批评基本上没有形成。这是一个重大的缺失。具体地说，一些有重大社会影响的文艺作品或文化事件出现或发生，立即由政府宏观管理部门出面定调子、发禁令不是一个灵活、理性的方式。诸如“超级女声”等现象其实都可以由这个专家机制直接通过公共媒体与社会进行意见多元的互动，以影响、引导社会与舆论。我们的社会迫切需要敏锐、强劲的文化批评。

其四，对公共投入项目进行评估的功能。近年来，国家各级财政对文化基础设施的投入力度在加大，开工和竣工项目逐年增多。但有些项目的社会反响不佳，后期管理与经营更是困难重重。事实上，对公共文化设施的规模、类型，乃至风格样式都应该有充分的论证，以体现其自身的公共性。

其五，突发（媒体）事件的应急功能。信息时代媒体的影响越来越大，特定的突发新闻事件甚至可能成为国家安全的隐患。专家机制应该根据国际国内形势的发展，对可能发生的重大媒体事件进行预测，并从容设计、制定应对方案，及时投入，妥善应对。

尤其值得设想的是，这个专家机制将应是一个公开的论坛，在观点和分析方面有意识保持一定程度的差异与张力。这样它不仅能表明理性分析的结果，更能演示理性分析的方式、技巧和过程。当社会对各种文化创新与差异有了足够成熟的态度后，这个机制将可以发生某些功能变化甚至部分取消。

专家机制的设想借鉴了国际文化政策经验。英国的文化政策实施有“一臂间距”的经验，国家通过文化理事会制定并评估各项文化政策，实施文化投入的分配。美国不仅是一个市场经济发育较充分的国家，也是一个拥有多元文化的国家。国家直接支持任何一种文化都容易涉嫌对其他文化的歧视。因此，美国更多是通过种种税收减免政策，支持企业等社会机构对文化进行赞助。这都说明，国家处于一个间接的但又是最终决策者的位置更有利。

从上述功能设计上看，这个专家机制具有更多体现政府意图的发言和表达功能；但在内部又具有从理论和公共利益出发，与权威的政府决策机制的事先协商功能。因此这样一个机制不是对西方发达国家文化管理制度的简单模仿，而是出于对转型中中国的特殊国情的考虑进行的制度设计。无论这个机制应如何生成，如何从后台逐渐走上前台，将来如何渐渐退出，仅从构建和谐社会与和谐世界、转变政府职能、打造服务型政府、切实增强我国的文化软实力这几个角度说，由政府出面组建这个介乎政府和社会之间的专家机制并让它尽快投入试运行都是值得考虑的。

三 在稳定的前提下，抓住机遇有序开放

文化发展的过程就是思想解放的过程。毋庸置疑，任何新思想的提出对既定的社会形态都具有一定的震撼力。一方面，今天谈论文化建设的高潮或文化的大发展大繁荣都必然是要求文化表达和社会稳定同时实现，要求言论开放与文化管理体制改革同步完成。因此，无论开放文化市场准入也好，依法监管内容也好，都应是一个较为长远的目标，不会一蹴而就。但另一方面，现代化也是时代的要求，也需要只争朝夕。因此，抓住一切机遇，分时间、分场合、分（媒体）行业、分（内容）题材、分地区、分学科，一句话分别轻重缓急是有序开放言路的基本操作原则。

毋庸讳言，无论是出于什么历史条件的限制，目前我们对媒体实行严格管制的原因是希望避免不同意见和公开的批评。而对一个文明的现代化社会来说，这既是不必要的也是不可能的。任何社会都可能面对敌对势力的破坏（如信息战、宣传攻势等），但因此关闭内部的言路与信息通道无异于为渊驱鱼。更何况，互联网技术及其迅猛发展趋势也会令信息渠道封堵变得困难，成本无限增加。毋庸讳言，文化产品具有意识形态属性。但这在任何社会都是一样的，出于意识形态的原因管理文化表达与文化内容有不同的制度和方法。我们要通过制度设计向更文明的方向发展。应该说，近年来的实践已经显露出国家文化管理方式的变化迹象。国家已开始对意识形态属性强的和意识形态属性弱的文化行业进行区分和分类管理，文化产业已在一些对意识形态影响较弱的领域出现。按照同样思路我们可以设想，印刷媒体的开放应该在广电媒体之前；图书出版的开放应在报刊出版的开放之前；电影或时装频道的开放应该在新闻频道之前；等等。应该说，我们的文化体制改革已经在这方面取得了一些经验。目前，图书发行已经向民营机构开放，并取得了明显的成就；下一步开放的应该是编辑环节。

与外交事业发展相伴随，我国在国际文化合作方面也已经走出新路。近年来我们先后参与了联合国教科文组织几个国际公约的制定，已经成为国际关系规则的制定者。但由于行政和宏观管理体制方面的问题，有一些已跻身其中的部门还主要以一种防御的姿态开展工作，而不是更加积极进取。例如《保护和促进文化表现形式多样性公约》以压倒多数票数通过之后，缔约国正积极推进后续行动，探索在文化产业发展和保护文化多样性的合作中，发达国家对发展中国家所可能给予的优惠。中国作为发展较快的发展中国家，正应该在积极交纳有关费用的同时，也利用相关资金，开展与其他发达国家或发展中国家的项目合作。对我们来说，取得资金不是主要的目的，实施典范项目，示范各国才与增加我国的文化影响力、软实力息息相关。而有关部门态度的转变也寄希望于国家宏观文化政策的稳健实施和文化体制改革的不断深化。

尤为可喜的是今年，围绕着一系列重大事件（雪灾、西藏事件、奥运会火炬传递和汶川地震），我国的新闻报道体制改革已经让世人看到公共文化服务核心领域发生的重要变化：重大突发事件在第一时间由主流媒体进行跟踪报道。为了理解这一事件的必然性，人们可以参照以下几个事例：2001年美国“9·11”事件发生后，中国中央电视台几乎是在30小时之后才以极其简短的文字和有限的画面向国内进行报道；而2003年伊拉克战争“斩首行动”的第一枚炸弹刚刚震响，中国中央电视台的图文报道就首先从巴格达发往全世界。2003年“非典”暴发时，国内主要媒体是在这一恶性新型传染病在若干省市呈现暴发趋势之后才予以报道的；而汶川地震发生时，尽管还处在西藏事件、火炬传递事件余波未尽的状况下，国内主要媒体也迅速报道地震的消息和救灾现场的实况。这些及时、精确的报道迅速提高了政府的公信力，极大凝聚了民心，也迅速扭转了国际舆论对中国的态度，为进一步的改革营造了更为有利的国际国内环境。这说明，中国政府对待新闻传播方式早有改革的冲动，而重要的是一定要抓住可能转瞬即逝的历史机遇让改革举措出台。可以相信，内容管理方面的有效开放一定会进一步推动文化部门的市场开放。也只有市场开放度提高，才会真正促进中国文化持久的大发展大繁荣。

应该说，改革的大势不可逆转，“以人为本”的思想深入人心，中国作为一个负责任大国的形象开始在世界上呈现，因此中国文化的发展繁荣都是必然要到来的。只要我们能抓住国家经济发展较快、国际威望不断提高、因而国际国内批评意见相对较少的有利时机，以及各种历史事件带来的偶然机遇，坚定不移地解放思想，扩大开放，推进文化体制及文化管理体制改革，我国文化建设的高潮就会尽快到来。而中国文化的大发展大繁荣会极大丰富世界文化的多样性，会让更多中国传统智慧与文化价值造福世界和平和人类的未来。