第一章 引言

第一节 问题的提出

2006年诺贝尔和平奖得主、孟加拉乡村银行创始人穆罕默德·尤努斯教授提出，2008年经济危机暴露出资本主义经济理论的缺点，即只强调了人的自私的一面，而忽略了人性的多重性、多面性，导致了人性中贪婪本性的放纵和扩张；医治资本主义危机，不能继续原来的老路，而应大量提倡和扶持建立在人性中利他主义的一面，即建立社会企业。

公益性小额信贷是致力于扶贫，促进社会发展，不以营利为目的的小额信贷活动。国际上的小额信贷运动就发端于公益性小额信贷。同样，我国的小额信贷也起源于20世纪90年代中期的公益性小额信贷扶贫实践，最初是以国际合作扶贫项目形式开始的。为了能够可持续地为贫困人口提供融资服务，一些项目逐渐发展成专门的扶贫小额信贷机构，这些机构主要采用了非政府组织（NGO）或称为非营利组织（NPO）形式，包括社团、事业单位、民办非企业单位和基金会等，成为我国最早的小额信贷组织载体。

公益性小额信贷机构既要实现扶贫的目标，又要维持自身的长期良性发展；其工作人员既要扶助他人，又要不断改善自己和家庭的生活状况。因此，公益性小额信贷机构呈现出明显的自利利他的特征。但是，公益性的使命和组织形式却给公益性小额信贷机构的发展带来诸多问题。转制遂成为近年来公益性小额信贷发展的热议话题，而社会企业道路也成为很多有识之士对公益性小额信贷转制方向的期盼。社会企业形式能帮助公益性小额信贷机构走出困境吗？

一 公益性小额信贷的作用

公益性小额信贷不仅直接解决了许多贫困人口发展生产、提高生活水平的融资困难，加快了小额信贷区域内人民脱贫致富的进程，而且对我国扶贫资金利用模式创新、农村金融组织创新、产品创新、机制创新等方面都发挥了重要的试验和示范作用，成为其他几类小额信贷的产生和发展的先导，推动了我国扶贫方式改革和农村金融市场改革的步伐。

正因为小额信贷在建设社会主义新农村中解决“三农”问题的重要作用，自2004年中央重新出台一号文件以来，每年的一号文件都提出发展小额信贷，并且重视程度逐年提高（见表1-1）。其中2006年文件中提出“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织”, “设立多种所有制的社区金融机构”, 2007年文件中提出要“形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充、功能齐备的农村金融体系”, “在贫困地区先行开展发育农村多种所有制金融组织的试点”, 2008年文件说要“积极培育小额信贷组织”, 2009年提出要“加快发展多种形式新型农村金融组织”和2010年提出要“引导社会资金投资设立适应 ‘三农’需要的各类新型金融组织”等。以上表述已经将包括公益性小额信贷在内的各种小额信贷的发展纳入其中。小额信贷已经成为农村金融不可或缺的重要组成部分。

国际上小额信贷起源于20世纪70年代的公益性小额信贷扶贫实践，并逐渐形成全球性的小额信贷运动，成为扶贫与推动社会公平发展的重要工具。2005年联合国提出了“普惠金融体系”（Inclusive Financial System）的概念，主张将小额信贷纳入正规金融体系，并以此为核心，将过去被排斥于金融服务和整体经济增长轨道之外的低收入人口纳入金融服务范围内。最终，这种包容性的金融体系能够对发展中国家中的绝大多数人，包括过去难以到达的更贫困和更偏远地区的客户开放金融市场。

建设普惠金融体系的重要内容是推动公益性小额信贷的发展。国内外小额信贷的发展历史都表明公益性小额信贷具有传统的正规金融无法发挥的作用，主要表现如下。

首先，公益性小额信贷机构把社会发展目标放在首位，而且由于其独特的运行机制和操作模式，使得它们可以有效地为贫困或最贫困的社会群体服务。这是纯粹商业化金融机构难以做到的。

其次，公益性小额信贷在一些扶贫领域有比较高的创新动力和能力，可以发挥很好的示范作用。

最后，小额信贷特别重视唤起贫困群体的自我觉醒，让他们认识自己的力量，提高借款人的参与和自主管理能力，引导他们依靠自己的力量摆脱贫困。非政府组织小额信贷的社会作用与它在提高穷人收入方面的作用同样重要，甚至前者比后者更重要。

二 公益性小额信贷发展的困境

2005年以来，我国的小额信贷业发生了巨大的变化，先是中国人民银行试点的小额贷款公司成立，随后2006年中国银行业监督管理委员会允许并鼓励成立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。中国人民银行资料显示，截至2010年末，全国共组建新型农村金融机构509家，其中开业395家（村镇银行349家，贷款公司9家，农村资金互助社37家），筹建114家；小额贷款公司2451家，小额贷款公司的实收资本总额1780.93亿元，贷款余额1975亿元，当年新增贷款1202亿元（见图1-1）。“十一五”期间，一些地区农民自发建立了资金互助组织，许多农民专业合作社也开展了内部的资金互助。自2006年5月国务院扶贫办与财政部开展“贫困村村级发展互助资金”试点工作以来，截至2010年底，全国28个省（自治区、直辖市）已有共计1013个县、1.28万个贫困村开展了互助资金试点，入社农户111.53万户，互助资金总规模25.31亿元。

与上述商业性和互助性小额信贷形成鲜明对照的是，尽管个别非政府组织形式的小额信贷机构发展壮大，我国公益性小额信贷机构和组织的数量整体上却呈萎缩之势。由于缺乏对公益性小额信贷的准确统计，至今没有翔实的公益性小额信贷机构和项目的准确数据，但是小额信贷研究者有一个普遍接受的估计，即2003年我国公益性小额信贷组织和机构数量达到最高峰，约有300家；到了2009年底，已降到约100家；到2010年底，仍保持这样一个机构数量，但规模都较小，且均设立在贫困地区，其资产合计只有约42亿元，贷款余额也只有约30.5亿元。

我国公益性小额信贷机构基本上都是非政府组织或称非营利组织，主要有四种形式：社团、基金会、民办非企业和事业单位。它们没有金融业务许可，是非金融机构。所以，严格地讲，公益性小额信贷机构从事小额信贷业务没有法律依据，它们的合法性主要来自国家扶贫政策和国际项目合作协议。根据我国有关法律，非营利组织不能进行股权或债券融资，其资金主要来源于国际发展组织的捐赠资金，2005年底，在中国小额信贷发展促进网络的40多个公益性小额信贷机构成员的资金结构中，国际组织的捐助资金占70%，社会捐赠占10.6%，政府投入占12.8%，负债进展占4.3%。捐赠资金来源单一，数量小，而且不稳定，融资难成为公益性小额信贷机构发展的重大瓶颈。

公益性小额信贷面临的另一个重大困难是人才缺乏。由于缺乏优厚的待遇，而且往往是在边远的贫困地区工作，公益性小额信贷机构往往难以招聘到专业人才，人员流失率高。从政府系统来的兼职人员较多，在2005年底，中国小额信贷发展促进网络45个成员的466名员工中兼职人员达到36.5%。这些问题影响了人员队伍的专业性和稳定性，也直接影响到小额信贷业务的质量、规模和发展速度。

因此，一些学者将公益性小额信贷机构面临的诸多问题归因到组织制度上，即产权不清、治理结构不完善、非营利组织形式妨碍了直接和间接融资，以及由这些原因导致的人力资源和管理质量低下等（孙同全，2006；任常青，2007；王灵俊，2009；程恩江，2009）。2003年，当我国公益性小额信贷呈现似将蓬勃发展之势时，刘文璞先生就指出，“与自负盈亏的财务指标相比，完善的治理结构和组织制度对于非政府小额信贷的可持续发展具有更重要的意义，更加需要迫切解决”。

什么样的组织形式才能够使公益性小额信贷机构既能保持服务社会发展的目标，又能够解决自身发展中遇到的障碍，成为公益性小额信贷从业者和研究者必须面对和思考的问题。

与此同时，国际上非政府组织形式的小额信贷蓬勃发展。全球1万多家小额信贷机构中70%是非政府组织形式。2007年《福布斯》首次发布全球小额信贷机构50强榜单，位居榜首的就是一家非政府组织，即孟加拉国的社会促进协会（ASA）。2010年底，ASA有3194个分支机构，447万有效客户，贷款余额375.25亿塔卡（约合35.37亿元人民币），累计还款率99.8%。国内外的经验不仅证明了公益性小额信贷的必要性，而且国外经验还证明了非政府组织形式的小额信贷机构生存和发展的活力。

三 公益性小额信贷机构的转制

其实，中国公益性小额信贷遇到的困境，国际上其他国家也早就遇到了，而且早已有转制脱困的实践。国际上最早的公益性小额信贷商业化转制情况出现在玻利维亚。其NGO形式的小额信贷机构“微型企业促进与发展组织”（Promotion and Development of Microenterprises, PRODEM）于1992年在原有小额信贷业务的基础上组建了专门从事小额信贷业务的正规金融机构“阳光银行”（BancoSol）。此后，国际上比较知名的公益性小额信贷机构转制案例还包括哥伦比亚的NGO小额信贷机构Corposol在1993年收购管理了正规金融机构Finansol，蒙古国多家NGO小额信贷机构于2001年成立专业小额信贷银行“金色银行”（XacBank），墨西哥2007年上市发行股票的国民银行（Banco Compartamos），印度的小额信贷机构SKS于2005年转制为非银行业金融机构，并于2009年公开上市等。

我国公益性小额信贷的组织制度从最初的国际合作项目转为NGO之后稳定了若干年。近年来，受国际上公益性小额信贷机构商业化转制舆论和商业投资力量推动的影响，我国公益性小额信贷机构也开始出现转制的情况。最早转制的是2008年宁夏盐池小额信贷服务中心根据中国银行业监督管理委员会和中国人民银行发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》转制为小额贷款公司，名称为“宁夏惠民小额贷款公司”。其后，北京富平学校在山西永济市投资成立了“永济富平小额贷款有限责任公司”，中国扶贫基金会在原来的小额信贷项目管理部门的基础上成立了“中和农信项目管理有限公司”，中国友成企业家扶贫基金会联合其捐助企业投资成立了“北京友成普融信息咨询有限责任公司”，专门从事为公益性小额信贷机构提供融资服务。

很多转制后的小额信贷机构宣布仍然维持服务穷人和促进社会发展的宗旨与目标。玻利维亚的阳光银行成立后，仍然以原来的微型企业作为主要的服务对象；哥伦比亚的Corposol收购Finansol后仍主要服务贫困人群；我国上述转制的小额信贷机构都宣示了帮助贫困人口脱贫致富的宗旨和目标。这些机构以普通的市场主体身份服务于社会目标，又追求财务可持续性，甚至有一定的经济回报，被称为社会企业。社会企业已经成为当今国内外公益事业领域非常时髦的词汇。

第二节 本书的研究内容与方法

一 研究内容

当前，社会企业这一概念逐渐流行，许多公益性小额信贷机构都在酝酿能否以社会企业的形式作为摆脱当前困境的途径。国内外有关于小额信贷转制的研究，但是基本上仍然限于事件的描述和总结，缺少理论性的分析。本书在国内相关研究的基础上，结合国内外社会企业的实践，尤其是公益性小额信贷机构转制的实践，运用组织制度变迁的基本理论，分析社会企业产生的机理、特点和组织形式，以及我国公益性小额信贷组织制度变迁的过程、各种组织形式的特点及其与社会企业的关系，并对转制效果做出初步评价。

二 基本假设前提与研究方法

本书有两个基本假设前提：第一，组织是人们为了实现其目的和利益而形成的团体，不管这种目的是公益的，还是私利的。第二，人是有私利的，追求公益不能以牺牲私利为代价，这样做是行不通的。所以，公益组织制度的建设必须解决好自利和利他的问题。所以，本书的分析过程中一直贯穿着私利与公益的权衡。

本书的资料素材不仅仅来源于国内外研究文献，更多地来源于笔者的实地调研以及与公益性小额信贷实践者的交流。在此基础上，进行了理论梳理和案例总结。因此，本书结合了规范研究和实证研究的方法，采用了组织社会学、管理学、法学、制度经济学等学科理论。

三 意义、创新和不足

目前我国公益性小额信贷发展正处在一个十字路口，是继续走非营利组织形式的道路，还是必须进行商业化转制；如果商业化改制，怎样保证不偏离公益目标；怎样利用营利组织形式来追求社会目标的实现；非营利组织形式是否必然不适应小额信贷业务的特点；在制度建设的实践中如何兼顾个人利益与公共利益。这些问题不仅涉及公益性小额信贷本身的发展，而且是完成中央在一号文件中提出的“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织”和加快发展“多种所有制”“多种形式”的新型农村金融机构的任务所需要解决的问题。本书就是对这些问题进行理论探索，希望能够有助于解释公益性小额信贷的各种组织制度现象，为公益性小额信贷组织制度的改革和政策的完善提供理论参考。

本项研究的创新之处在于：一是对于公益性小额信贷组织制度形成和演变的解释不再仅局限于从外部的法规与内部的产权与治理结构的角度，而是将组织发起者和“内部人”的因素引入其中，尤其是“内部人”对组织制度变革的重要影响。二是在“志愿失灵”的基础上，本研究进一步归纳了“非营利组织失灵”的现象，有助于提高对公益性小额信贷机构存在的各种问题的理论解释力。三是本研究发现，对于公益组织来说，不能只注重公共利益的实现而忽视了个人利益；否则，不仅有失正义，而且也难以保障公共利益的实现。四是本研究比较系统地考察了国内外社会企业现象，分析论证了社会企业是对“非营利组织”失灵的纠正，是兼顾个人利益与公共利益的桥梁。

组织制度的现象复杂多样，作为组织的基本和核心要素的人的心理和行为更为复杂，需要多学科、多角度的深入研究。由于作者理论功底的宽度和深度所限，本项研究对组织制度的一些深层面问题还有待进一步探索，如公益组织发起人和普通员工之间在人的需求层次上的差异以及由此形成的博弈对组织制度的影响；外部制度对组织内部制度的影响等。此外，本书的案例数量有限，且对每个案例详细情况的掌握也有限。这些都影响了分析的深度和力度。客观上，我国公益性小额信贷机构的转制时间尚短，仍然处于快速变化的时期，对转制现象的理论解释有待实践去检验。