一 莱芜市统筹城乡发展的背景和基础

统筹城乡发展是当前中国依托城乡统筹的方式破解“三农”问题、缩小城乡差距、实现城乡协调和谐发展的重大战略举措。全国各地纷纷开展实践探索，莱芜勇当先锋，于2003年开始积极探索具有莱芜地方特色的城乡统筹发展实践，大胆创新，扎实推进，现已初步形成了以“共享型融合发展”为本质特征的莱芜城乡统筹发展模式。

（一）莱芜市统筹城乡发展实践的历史背景

目前，中国已全面进入经济社会发展战略转型新阶段。自改革开放以来，中国经济获得了持续高速增长。1979～2010年，中国GDP年均增长率达到9.9%，其中1991～2010年达到10.5%。到2010年，中国城镇化率达到49.68%，人均GDP达到4396美元，越过了世界银行最新调整的上中等收入标准3945美元，正式跻身上中等收入国家行列。但是，这种高增长主要依靠廉价地租和廉价劳动力来支撑，主要依赖投资拉动，资源消耗高、“三废”排放大、土地扩张快，呈现出典型的粗放外延发展特征，发展中不平衡、不协调、不可持续等问题突出。

根据美国学者库茨涅兹的统计研究发现，除中国外的世界发展中国家，反映工农关系的工农业二元结构强度为4.09倍。在1978～2006年的绝大多数年份里，中国工农业二元结构强度值呈现出波浪式变化，基本趋势是先降后升，然后再降，且数值均高于发展中国家的平均水平。面对国际市场的激烈竞争、世界新技术革命和新一轮产业升级浪潮、国内资源和环境的双重约束、要素成本的全面上扬以及金融危机后外部需求的降低，这种粗放外延发展模式已经走到了尽头。为此，国家“十二五”规划把转型升级、科学发展作为主线，广东、江苏、浙江等省份率先把转型升级提升到战略高度。这标示着当前中国已经进入到经济社会发展全面转型的新阶段，这是目前莱芜市推进统筹城乡发展的时代大背景。

2002年，党的十六大报告提出“统筹城乡发展”的总体方略，2003年十六届三中全会又提出“五个统筹”，并把“统筹城乡发展”列在首位。2007年，党的十七大进一步提出要“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”，把“统筹城乡”进一步提升为“城乡一体化”。进而，党的十七届三中全会做出了“三个进入”的判断：中国“总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。提出要把“加快形成城乡经济社会发展一体化新格局”作为推进农村改革发展的根本要求，并明确了“城乡一体化”的发展目标：到2020年，基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制。由此，“城乡一体化”被提升到国家战略高度，为农村改革发展指明了方向。

从经济社会发展的一般规律和客观要求来看，统筹城乡一体化发展符合城乡关系演变的基本规律，它所要解决的问题是自20世纪90年代以来，中国在体制转换和经济结构变动过程当中，导致城乡差距越来越大，经济社会发展严重失衡的矛盾与问题。因此，城乡统筹是一个具有丰富内涵的概念，不仅仅是指财政方面，而是指整个国家经济社会发展如何做到城乡统筹。城乡统筹实际上包括经济和社会发展两大方面，正如十六大报告所指出的，物质文明建设、政治文明建设和精神文明建设三个方面都要实现城乡统筹。

莱芜市从2007年开始人均地区生产总值超过3000美元，2009年城镇化率超过50%，达到50.7%。这表明目前莱芜市已经越过城镇化率50%的转折点，虽然仍处于城镇化快速推进时期，但正在由加速推进向减速推进转变，今后重点将是着力提高城镇化质量。2010年，莱芜市人均地区生产总值达到42367元，折合6397美元，比全国平均水平高45.5%。从工业增加值比重看，2010年莱芜市为55.4%，远高于全国和山东省的平均水平。综合判断可以得出，莱芜市已经进入工业化的后期阶段，工业增加值比重将大体保持稳定或略趋下降，今后重在提高工业化质量，并大力发展信息、金融、物流等现代生产性服务业。

（二）莱芜市统筹城乡发展的基础条件

作为山东省统筹城乡发展改革试点市，莱芜自身具备了推进城乡统筹发展的坚实基础：经济实力较强，已处于工业化的后期阶段；城乡差距较小，远低于全国平均水平，也低于山东省的平均水平；大企业带动，“村企互动”发展；农业产业化程度高，现代农业引领；政府高度重视，组织保障力强。

1．经济实力较强

1992年莱芜市由县级市升级为地级市时，定位为一个新兴工业化城市，不带县，只有莱城、钢城两个区，具有推进统筹城乡一体化发展的良好基础和条件。从1992年到2009年，在莱芜市三次产业增加值构成中，第一产业比重从30.2%降为6.4%，下降幅度大于山东省和全国的平均水平，而第二产业比重则从43.2%上升为62.1%，提高幅度高于山东和全国的平均水平。2010年，莱芜市三次产业结构进一步调整为7.1:60.4:32.5。与2004年相比，莱芜市第二产业比重下降了4.6个百分点，而第三产业比重增加了5.5个百分点。2010年，莱芜市人均工业增加值达到23305元，是全国平均水平的2.0倍，比山东省高18.5%，较好的经济基础为莱芜市统筹城乡发展提供了有利条件。

2．城乡差距较小

1996年，莱芜市城镇居民人均可支配收入为4439元，农村居民人均纯收入为2475元，城乡居民收入比为1.79。之后到2008年，莱芜市城乡居民收入差距出现扩大的趋势，2008年城乡收入比达到2.59。自2008年以来，莱芜市城乡居民收入差距出现缩小的趋势，2010年，莱芜市城镇居民人均可支配收入为20988元，而农村居民人均纯收入为8311元，城乡居民收入比下降为2.53。相比较而言，目前莱芜的城乡居民收入比要远低于全国平均水平（3.23），也低于山东省的平均水平（2.85），但要高于北京（2.19）、天津（2.41）、上海（2.28）、浙江（2.42）等省（市）。

3．“村企互动”发展

2010年，莱芜市规模以上工业企业达到522家，比2005年增加335家。完成工业增加值373.4亿元，比上年增长14%，是2005年的2.4倍，年均增长16.36%。全年实现主营业务收入1536.91亿元、利税91.48亿元，分别比上年增长25.17%和3.69%，分别是2005年的2.6倍和2倍。纳税过千万元的企业达到44家，比2005年增加29家。拥有中国钢铁企业十强——莱钢，还有山东省工业百强企业泰钢、全国纺织行业五十强企业泰丰纺织等龙头企业和50多家销售收入过亿元的骨干企业，这些企业对全市工业增加值、税收总收入的贡献超过60%，带动全市约50%的村庄、70%的企业协作配套。

4．现代农业引领

莱芜市通过农业产业链条向精深加工、市场流通等领域延伸拓展，不断扩大企业发展规模。全市规模以上农产品加工和流通企业126家，其中区域性龙头企业68家，省级龙头企业17家，国家级龙头企业1家。农产品加工能力达到80万吨，储藏能力达到150万吨，加工储藏能力是本地产量的2倍以上。截至2010年底，全市农民专业合作社发展到496家，总注册资金4亿元左右。全市约45%的农户参与产业化经营，农民收入的40%来自合作经营，姜蒜主产区农民收入的70%以上来自姜蒜产业。在龙头企业的带动下，全市实现农产品出口5.65亿美元，增长73%，增幅连续多年居全省前列；农产品出口占全市出口总额的54.73%，成为全市第一大类出口产品。

5．政府高度重视

2003年以来，在探索城乡经济社会一体化发展实践中，莱芜市委市政府坚持以统筹城乡发展为工作着力点。市委专门成立了由书记、市长任组长的推进统筹城乡一体化发展领导小组和9个专项推进工作组，具体负责项目推进工作。各区、各乡镇也成立了相应的领导机构，形成了统筹协调、分级负责、上下联动、执行顺畅的工作机制。政府高度重视使得莱芜各级、各部门积极作为，服从大局，协调配合，形成统筹城乡一体化发展的强大合力。

6．上级大力支持

山东省委省政府一直高度重视城乡统筹发展，特别是党的十七届三中全会后，认真贯彻中央关于加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的战略部署，积极开展统筹城乡发展改革试点工作，2008年将莱芜市确定为全省唯一的统筹城乡发展改革试点市，多位省领导多次对莱芜工作做出批示肯定，20多个省直部门单位与莱芜市签订合作协议，在政策、资金、项目等方面给予莱芜市大力支持和帮助，为莱芜市统筹城乡发展的改革探索创造了良好的外部环境。

（三）莱芜统筹城乡发展的历程

1．以“镇村自主创业”和“农业产业化”为标志的城乡统筹初步探索时期（2003～2006）

自党的十六大报告提出“统筹城乡发展”以来，莱芜市从2003年起就围绕以“富民强村”为目标，大力提高大宗优势农产品产业化水平，坚持不懈地抓好农业综合开发和基础设施建设，在促进镇村自主创业，提高农民自我发展能力等方面进行了一系列的改革探索。具体做法有：通过落实“大户承包”“以奖代补”等政策措施，加快荒山绿化，大力发展林果生产，不断提高林业收入；进一步加大财政支持力度，搞好农村基础设施建设，加快推进村村通客车、村村通广播电视和村村通自来水工程；加强农村公共事业、乡镇卫生院和农村卫生室建设，继续推进和完善新型农村合作医疗制度；积极推进农业产业化经营，进一步完善对农业龙头企业的扶持政策。这一时期，以“镇村自主创业”和“农业产业化”为特点的改革探索，为莱芜市统筹城乡发展摸索出了一条新路子，提高了农村自主发展能力，也为下一阶段统筹城乡发展打下了坚实的物质基础。

2．以“六个一体化、三个集中、两股两建”为标志的城乡统筹全面推进时期（2007～2010）

2007年，莱芜市政府工作报告明确提出了“城乡一体化”的发展思路。2008年初，制定实施了《莱芜市统筹城乡一体化发展纲要》，以推进统筹城乡一体化发展作为全市工作的主线，对全市2246平方公里内的工业和农业、城市和农村、市民和农民整体统筹谋划，重点推进城乡经济发展、建设管理、社会事业发展、生态环境建设“四个一体化”，促进土地向规模经营集中、工业向园区集中、人口向城镇集中“三个集中”，深化土地制度、户籍制度、财政体制、投融资体制、农村经营方式、行政管理体制“六项改革”。2008年10月，莱芜市被山东省委、省政府确定为“全省统筹城乡发展改革试点市”。2009年9月，山东省委、省政府正式批复了莱芜市的试点方案，该方案将工作重点由原来的“四个一体化”深化为推进城乡产业发展、规划布局、基础设施建设、公共服务、就业和社会保障、社会管理服务“六个一体化”，并提出把推进统筹城乡发展改革作为全市工作的主线，按照“以工促农、以城带乡、城乡互动、协调发展”的理念，实施城镇化与新农村建设“双轮驱动”。2010年正式提出“两股两建”，通过“农村集体资产股份化、农村土地承包经营权股权化和建立农村新型合作经济组织、建立统筹城乡建设用地使用制度”，全面推进深化农村产权制度改革。

3．以“保障民生、融合共享”为标志的城乡统筹深入推进时期（2011）

“十二五”时期，莱芜市进入以提高工业化和城镇化质量、全面推进城乡一体化为重点的新阶段，城乡经济社会发展将面临全面转型的机遇与挑战：一是以产业结构调整升级，转变经济发展方式为核心的经济转型；二是以改善民生和加强社会建设，完善社会保障体系，加快农民市民化进程为核心的社会转型；三是以节能减排和生态环境保护为核心的生态转型。2011年，莱芜市政府工作报告提出四个“更加”的思路，即更加注重结构调整和自主创新，加快建立更具竞争力的现代产业体系；更加注重统筹城乡发展，加快构建城乡一体化发展新格局；更加注重深化改革和扩大开放，不断增强经济发展活力；更加注重保障和改善民生，促进社会和谐稳定，并提出从农村体制改革、农业产业化、镇域经济发展、基础设施建设等多个方面深入推进统筹城乡发展，构建城乡一体化发展新格局，这标示着莱芜城乡统筹进入以“保障民生、融合共享”为主的深入推进的新时期。