绪论
一 本课题的选题意义
西藏地处我国西南边疆，自元代被正式纳入中国版图以来，历代中央王朝和政府均十分重视对西藏的管辖和治理，尤其是清代，形成了一整套管理西藏的体系。但是至清末，随着清王朝的日益衰败，清廷在西藏地方军民抵抗英军侵略过程中的妥协退让和腐败无能，严重削弱了清廷及驻藏大臣在西藏的权威。隆吐山战争和英军侵入拉萨标志着西藏已经不可能继续维持偏居一隅的超然地位。西藏逐渐被裹挟进近代帝国主义殖民体系之中。至此，自鸦片战争以来，从东南海疆到北部边疆，从南部边疆再到西北边疆，最后随着西藏边疆暴露于英国的侵略前沿，中国的边疆危机全面爆发。20世纪初以降，在内外形势的逼迫之下，针对边疆地区日益离心离德的严峻形势，清朝政府开始对边疆进行政治一体化的改革，谋求改变边疆地区与内地日益疏离的局面，加强边疆与内地在政治体制、经济和文化等方面的一体化。1906年4月，清政府派遣赴印度谈判改订“藏约”的张荫棠为副都统，前往西藏查办事务，开始在西藏推行近代化改革；为加强对西藏地方的治理和控制，清廷于1910年派遣川军入藏，以保证“收回政权”。但是清廷在西藏的一系列措施并未达到巩固中央在藏主权的预期目标，反而促成了西藏地方与清中央政府进一步的离心离德。
1911年辛亥革命爆发，入藏川军发生变乱，并因攻打色拉寺而引发成为汉藏冲突。十三世达赖喇嘛返回西藏后，将清中央驻藏大臣、驻军以及汉人尽数逐出西藏，致使形成了西藏地方与中央隔离的严重局面。自清以来，西藏地方与中央的政治关系首次呈现一种不正常的局面。西藏地方政府将其与中央的历史关系定位于宗教意义上的供施关系，否认历史上存在的政治隶属关系。而民国政府囿于军阀混战，内地不稳，虽然在恢复西藏地方与中央关系方面采取了一些措施和努力，但无力也无暇扭转西藏与中央背向而行的严重状态。1927年成立的南京国民政府在逐渐消弭内地军阀割据的局面后，建立了形式上统一的中央政府，承担起解决西藏问题，重新将西藏地方纳入中央有效控制的历史使命。国民政府遵照孙中山先生的“遗教”，在全国推行“三民主义”，努力消除西藏等边疆地区长期以来在国家行政上的“特殊之形式”，并逐渐实现边疆地区与内地的政治、经济、文化等的一体化。在西藏事务上，国民政府制定了包括政治、经济、文化、宗教等方面的具体政策，竭力恢复中央对藏原有的政治统属关系。但是，经过二十余年的努力，国民政府除维持了对藏的主权之外，对藏治权的施行与清代前期相比已不可同日而语了。
对国民政府而言，近代以来边疆危机频现的特殊时代情境赋予其继续完成巩固国家主权，维护中央对边疆地区实际治理的重要使命。为达致这一目标，国民政府的西藏政策随着形势的发展也在不断完善和变化，但值得肯定的是，无论政策如何变迁，巩固对藏主权，努力恢复对藏治权这一核心内容并未发生迁移。在此过程中，国民政府的西藏政策经过调适、完善，逐渐趋于成熟。然而不可否认，因为忙于“剿共”、抗日战争和内战，国民政府一直没有较为充足的时间、精力顾及西藏问题，并将此问题的解决作为政治优先目标；其所制定的治藏政策，也因为种种原因，在很大程度上流于形式，使得人们形成了比较笼统而模糊的看法，以为国民政府只是在形式上保留了对藏主权，西藏实质上是“独立”的。但事实并非如此。笔者以为，西藏在民国时期从未从中国脱离出去，而成为“独立”的国家。它的所谓“独立”局面只不过是辛亥革命时全国各省宣布“独立”局面的一种延续，其实质是与内地诸省相同的。
我们都知道，进入近代以后，中国中央政府逐渐衰败，权威和权力双重危机日益暴露和严重。各地在名义上的中央政权统一之下各自为政、各行其是，社会动荡不安、四分五裂。即便是国民政府时期，这种局面也没有完全得以改变。如当时与西藏接壤的诸省，四川、西康、青海、云南、新疆等地的相对“自立”也均反映出这一“倾向”。他们均曾对来自中央的政治渗入表示出强烈的抵制，然而后来也都在形式上或者名义上承认了国民政府中央的统治权，西藏也不例外。因此，西藏的所谓“独立”，只不过是民国时期“中央政府政治衰败下的各地自立倾向”
的一个表现而已。不能因此就说西藏在民国时期是处于独立地位的。因为如果照此逻辑推断，如青海、云南等上述具有相当自主性的各省在民国时期也都是“独立”的了。这显然是种错误的看法。西藏地方与中央的这种不正常关系只不过是近代以来中央政府衰败的政治统辖下各地“自立”的一种特殊情形罢了。
在国民政府时期，西藏从未宣布成为一个独立的国家，国际社会也从没有哪个国家公开承认西藏是“独立”的，包括一直在背后支持西藏“自治”的英国在内。这些不能不归功于国民政府的治藏政策及其努力。与辛亥革命后的民国政府时期所不同的是，国民政府不仅坚持住了主权，而且还在一定程度上恢复了对西藏的治权，如调解康藏地方之间的纠纷、册封和致祭达赖喇嘛、主持十四世达赖喇嘛和十世班禅的坐床典礼等，均说明西藏在国民政府时期绝对不是个“独立”的政治实体。
从学术界的研究看，目前还很有必要对民国时期中央政府的治藏政策和实践进行深入、全面的研究，以回应和纠正在某些人头脑中存留已久的错误认知。正如有学者在一篇综述性的文章中所认为的那样，“在民国对蒙藏的施政中，缺乏的是经常性的基本施政措施的研究，甚至对一些经济、教育等措施很少涉及，而更多的是临时性的具体施政措施的研究”。这里所谓的“经常性”的施政措施就是指国民政府对藏基本的政策，还应该包括经济、文化教育等方面，而不仅仅是目前学界所关注的政治、外交等方面。“临时性”的具体施政措施是指国民政府为应对一些临时性的事务如班禅返藏、康藏纠纷等方面的应对政策。笔者认同这位学者的观点，认为只有将二者结合起来才能对国民政府治藏政策及实施的整体状况有所认识，也才能对国民政府时期中央与西藏地方的关系形成正确的认识。因而，从学术的角度看，全面研究国民政府治藏政策及其实施情况是很有必要的。
从现实的角度看，该问题的研究有着十分重要的价值。现实是历史的延续，历史学研究的重要价值之一就是为当前现实问题的解决提供经验和借鉴。而目前关于国民政府治藏政策的研究，整体上尚未改变着重强调国民政府对藏政策的局限性，偏于批判，而对这些政策实施的积极意义则缺少应有的、合乎历史事实的肯定和评价这一局面。笔者认为，对国民政府治藏政策的研究有助于我们认识清楚西藏在该时期确切的政治地位，以及其与中央政府的关系，对于维护国家的统一和领土的完整具有极为重要的现实意义。
二 资料情况
20世纪90年代以来，为促进藏学研究的深入发展，中国第二历史档案馆和中国藏学研究中心合作对国民政府时期的原始档案进行了整理，相继编辑出版了许多档案资料，包括《十三世达赖圆寂致祭和十四世达赖转世坐床档案选编》、《九世班禅内地活动及返藏受阻档案选编》、《奉使办理藏事报告书》、 《元以来西藏地方与中央政府关系档案史料汇编》、《康藏纠纷档案选编》、《民国时期西藏及藏区经济开发建设档案选编》及《中国第二历史档案馆所存西藏和藏事档案》（目前已出10册）等。这些档案资料是我们研究康藏纠纷、九世班禅返藏、十四世达赖喇嘛坐床、民国时期中央对西藏的经济开发措施等问题的基本依据。它们基本上为我们勾画出了国民政府治理西藏各个方面的政策和措施。另外，中国第二历史档案馆还编写了《中华民国史档案资料汇编》一书。这套书收录了国民政府时期的政治、经济、外交、财政、军事、商业等方面的档案资料，其中包括国民党的重要决议、国民政府对西藏等边疆民族地区事务的管理等内容，也是我们研究国民政府治藏政策的重要参考资料。另外，《中国少数民族旧期刊集成》、《民国藏事史料汇编》、《中国西藏及甘青川滇藏区方志汇编》、《民国治藏法规全编》、《清朝治藏法规全编》的问世，对于藏学研究的深入均具有重要的价值。
近年来，台湾方面也出版了部分档案资料。如台北“蒙藏委员会”印行的《蒙藏委员会驻藏办事处档案选编》于2005年起陆续出版，至今共出版了14册。内容涉及民初藏事（1913～1916年），致祭达赖专使行署留藏与驻藏办事处之成立，法规、关防、移交、机关概况、工作计划，办事处的人事；办事处的政治事务，汉民之保护与管理，教育、汉僧，宗教，宣传和调查以及人员往来、护照马牌等。这部分档案资料对研究蒙藏委员会驻藏办事处具有重要的参考价值，是研究近代西藏问题不可或缺的资料。
除上述档案资料之外，还有回忆录资料也值得注意，可以作为补充。回忆录资料是处于当时历史环境中的人记当时身边发生或亲眼目睹的事，具有较高的史料价值。这部分资料包括当时驻藏机构人员的回忆录，如原驻藏办事处代处长陈锡璋的遗作《西藏从政纪略》，叙述了自1944年沈宗濂任驻藏办事处处长至1949年“七·八”事变之间的西藏政局，内容涉及沈宗濂在西藏的活动、沈离任后驻藏办事处的情况、热振事件、“七·八”事变等，是我们了解中央驻藏办事机构运作及西藏与中央关系的重要参考资料；国民政府在藏特工人员常希武的《国民党在拉萨办学简介》，分时期叙述了1939～1949年国民政府在拉萨所办拉萨小学的情况；《国民党特工人员在西藏》，介绍了军统局（抗战后改为保密局）、军令部二厅等驻藏情报人员的活动情况；驻藏办事处首任处长孔庆宗的《黄慕松入藏纪实》对黄慕松入藏的整个过程进行了叙述，其中包括史学界所引用的“大员入藏训条”，是我们了解国民政府此时期对藏政策的重要资料；原驻藏办事处英文秘书柳陞祺的《柳陞祺藏学文集》一书，收录了他的回忆文章多篇：《我进藏的第一课》、《关于在蒙藏委员会拉萨办事处期间的回忆》、《向昨天告别》等，对我们从侧面了解20世纪40年代国民政府在西藏的施政情况大有助益。另外，邢肃芝口述的《雪域求法记——一个汉人喇嘛的口述史》，张令澳《侍从室回梦录》，以及唐纵《在蒋介石身边八年——侍从室高级幕僚唐纵日记》等对了解民国时期的西藏社会、国民政府的西藏政策实践均具有较高的价值。这些回忆录资料可以弥补档案资料的不足，从侧面为我们了解国民政府治藏政策及实施情况提供参考，有助于我们更加完整地认识国民政府对西藏的治理情况。以上这些档案资料和回忆录资料是目前学术界研究国民政府治藏政策的基本资料。这些资料为本课题研究的顺利开展奠定了良好的基础。
此外，令本人感到很幸运的是，导师周伟洲先生在研究藏学的过程中，积累了很多藏学方面的资料。其中尤其值得一提的是英国印度事务部的部分档案资料。该档案资料系研究近代，特别是民国时期中国西藏与英国关系的重要参考资料，内容包括：英国驻亚东、江孜商务代办处报告（1912～1925年）, 1930～1931年维尔访问拉萨，黄慕松代表团赴拉萨祭奠达赖喇嘛及九世班禅返藏问题，1935～1945年英对中藏关系、西藏地位及对藏政策，1935～1947年古德代表团访问拉萨及英国驻藏机构向独立后印度移交等问题，1940～1947年英干涉西藏事务及沈宗濂入藏，西藏代表团参加国民代表大会，等等。除此之外，2005年和2006年，笔者曾分别到中国第二历史档案馆、西藏自治区档案馆查阅到了部分原始档案资料（包括国民政府教育部、行政院的原始档案，以及国民政府与西藏地方的往来文件等），也用在了本课题的研究中。总体来看，目前的资料状况对于全面研究国民政府治藏政策是比较充分的。
三 学术史的回顾
近代以来，在中国边疆危机不断加深的情境下，西藏问题逐渐成为内地舆论和许多有识之士普遍关注的问题。1904年英军入侵拉萨真正激发了知识阶层的爱国情怀。他们开始关注对西藏历史的研究，为维护国家的主权寻找历史依据，为解决西藏问题出谋划策。更有许多掌握现代科学知识的有识之士不畏艰险，纷纷深入西康、西藏、甘肃、青海等地藏区考察藏族的地理、民情、宗教、历史和现状，探讨藏区社会发展和藏族文化，从不同的方面寻求治藏安边、维护祖国统一的良策。
总体而言，在整个民国时期，学术界关于西藏的研究主要专注于介绍西藏当时的社会现状，包括西藏的地理位置、民族、经济状况、政治体制等，以帮助国人了解西藏形势及西藏与内地历史上的亲密关系；分析以英国为主的西方殖民者如何侵略和渗透西藏；披露和分析中央代表团入藏对中央治藏的影响；对中央如何治理西藏等边疆问题提供解决途径和建议。从某种程度上言之，民国时期的西藏研究偏重于西藏当时社会情形的介绍和分析，而缺乏较为深入和系统的学术研究；仍注重于分析西藏问题产生的前因后果和过程，以及为如何解决西藏问题而出谋划策，这些均属于应急性的实用研究。以此作为主旨的著作如谢彬著《西藏问题》、王勤堉著《西藏问题》、华企云编著《西藏问题》、陈健夫著《西藏问题》、洪涤尘《西藏史地大纲》、法尊法师著《西藏民族政教史》和《现代西藏》等。从内容上看，由于当时西藏与内地处于隔离局面，许多关于西藏的著述难免有以讹传讹、不准确之处，在字里行间也多少能看出内地人士对于西藏的一些错误认知。
在民国时期的政治话语中，西藏、蒙古均被纳入边疆的范畴。国民政府涉藏机构和官员出版、发表了许多涉及西藏等边疆事务的著作，如教育部蒙藏教育司编的《边疆教育概况》和《边疆教育工作报告》，蒙藏委员会编《西藏内情及其对外关系研究报告》；曾任蒙藏委员会委员长的马福祥著有《蒙藏状况》、石青阳著有《藏事纪要》、黄慕松著有《使藏纪程》、吴忠信著有《西藏纪要》等。此外，曾被派往西藏接替蒋致余任职的高长柱著有《边疆问题论文集》，蒋致余著《三十年来藏事之回顾及其解决之途径》、朱少逸著《拉萨见闻记》以及黄奋生《边疆政教之研究》和《蒙藏新志》等，这些著作偏重于介绍蒙藏社会情况、中央政府对蒙藏的各项政策，以及为解决西藏等边疆问题献言献策等内容。
此外，民国时期学人也比较关注英国殖民者等关于西藏的论述，并将其译成汉文，如《康藏前锋》1934～1935年连载了高上佑翻译的英国驻华使馆台克满所著的《西藏东部旅行记》一书；诸如英国殖民官员荣赫鹏《英国侵略西藏史》，查尔斯·贝尔（Charles Bell）的《西藏志》、《西藏的过去与现在》（《西藏史》），以及麦克唐纳的《旅藏二十年》、《西藏之写真》等这一时期藏学研究方面的重要著作也被译成汉文，这些著作对于当时内地人认知西藏具有重要的作用。
新中国成立后，尤其是西藏民主改革后，近代以来所面临的西藏问题即如何恢复中央对藏治权问题得到彻底解决。在特殊的历史背景下，学术界关于西藏的研究更多地专注于西方殖民者尤其是英国和俄国对中国西藏侵略扩张的研究，如刘贯一《帝国主义侵略西藏简史》、佘素的《清季英国侵略西藏史》等。改革开放后，学术界继承了这一研究的主题，并将之推向深入，周伟洲《英俄侵略我国西藏史略》、杨公素《中国反对外国侵略干涉西藏地方斗争史》、周伟洲《英国、俄国与中国西藏》、张永攀《英帝国与中国西藏》、陈谦平《抗战前后之中英西藏交涉》等即是这方面比较具有代表性的著作。
另外一个学术界研究的重要内容是关于西藏与中央政府历史关系的研究。这方面的研究旨在阐述历史以来西藏与内地密不可分的经济、文化联系，分析历代中央政府对西藏地方的治理和管辖，着重论证西藏是中国领土不可分割的一部分的主题，以批驳西方关于西藏历史地位的种种谬误。这方面的著作如王贵等人所撰的《西藏历史地位辨》，全面系统地批驳了以夏格巴的《藏区政治史》和范普拉赫的《西藏的地位》为代表的“西藏独立”的谬论。多杰才旦主编的《元以来西藏地方与中央政府关系研究》，根据大量的汉藏载籍，尤其是元以来的大量原始档案史料，以朝代为序，对七百余年来西藏地方与中央的关系，进行了深入的学术研究，是近年来这方面研究的代表性著作。周伟洲的《西藏通史·民国卷》依据丰富的民国档案资料，全面系统地论述了民国时期西藏地方的历史，全书共十四章，涵盖西藏地方的政教制度、社会经济、宗教、文化、社会生活以及学术研究等诸多方面，其中涉及中华民国政府在处理西藏事务上的政策、措施，是目前学术界研究的最新成果。此外，喜饶尼玛的《近代藏事研究》，祝启源、喜饶尼玛的《中华民国时期中央政府与西藏地方的关系》也是这方面研究的重要参照著作。从宏观视角批判英国、俄国等国家对西藏的侵略和掠夺以及深入探讨西藏地方历史上与中央政府的政治隶属关系一直是学术界研究的热点问题。此外，中央政府的治藏政策及如何在西藏付诸实践也是学界研究的热点问题，如刘国武《1927～1937年国民政府的对藏政策及接管措施》、张羽新《民国治藏要略》、王海燕《1927～1937年国民政府的治藏政策》、周琼《抗战时期国民政府的边疆民族政策——以蒙古、西藏、新疆为中心》等从不同的视角、分阶段地分析和阐述了国民政府的西藏政策或边疆政策。
随着大量档案资料的整理出版，学术界目前更多的学者们是将视野投向国民政府治藏政策实践这一宏大主题之下的细小和具体问题的研究上。在新的时代背景下，学术界关于涉藏具体问题的研究趋于细化和深入，视角日趋多元化，分析更加透彻；在有些问题上也逐步修正原有的认知和观点，更加趋于客观。这一类型的研究主要体现在：（1）关于康藏纠纷研究。学术界注重阐述事件的前因后果，国民政府的应对和处理之策等，分析国民政府在其中的政策考虑。（2）关于九世班禅返藏问题的研究。有些学者对国民政府支持班禅返藏的政策进行了深入分析，总结认为国民政府治藏模式缺乏实践上的可行性，并分析了此项政策失败的主要原因。（3）关于十四世达赖喇嘛的寻访与坐床问题，是目前国内外学术界较有争议的一个问题。有学者系统阐述了中央派遣吴忠信入藏主持坐床典礼的过程，澄清了长期以来西方学者歪曲事实的论述，还历史以真实面目。（4）关于国民政府治藏治边体制的研究。有学者研究认为国民政府建立的是事权分散的管理体系，对边疆地区实施了一些内容庞杂、缺少系统性的政策；也有学者对蒙藏委员会驻藏办事处的作用和功能进行了研究。（5）关于热振事件的研究。学术界着重分析了国民政府处理热振事件中的错误政策，及其对国民政府的西藏事务造成的严重影响。（6）关于国民政府治藏宗教政策的研究，这方面的研究还比较薄弱。学者们更多地关注于汉藏佛教文化交流的研究，其中涉及国民政府资助汉藏僧侣游学西藏和内地，以及在西藏沿承清代旧制优遇宗教政教领袖、举行熬茶布施等政策。（7）关于国民政府治藏文化教育政策的研究。学者对国民政府在西藏的教育设施情况进行了比较深入的研究。（8）其他方面的研究。国民政府的西藏政策及其实践是个宏大的研究主题，除上述方面外，中印公路事件、国民参政会中的藏族参政员问题、喜饶嘉措入藏等问题也引起了学者的注意。此外，台湾学者沿袭民国以来研究边疆民族问题的传统，多从边疆政策的角度进行研究，如“蒙藏委员会”编辑出版的《蒙藏政策及法令选辑》、郭寄峤的著作《民国以来中央对蒙藏的施政》、周昆田的著作《三民主义的边疆政策》和《边疆政策概述》等也涉及了国民政府时期的治藏政策。这些著作的共同点在于，注重对政策的罗列与叙述，而对这些政策的实施情况则很少涉及。需要提及的是，孙子和《西藏研究论集》和《西藏史事与人物》收录了他十余年间关于清末民初及民国时期的汉藏关系，以及中央对西藏政策的相关研究文章，具有一定的学术参考价值。
总体上看，目前关于国民政府治藏政策的研究已经比较深入，但是仍然存在许多不足之处。首先在研究内容上，学术界在国民政府对西藏宗教、文化教育、经济等政策方面关注仍然不足，具体研究较少，仍存在深入研究的空间。再者，在研究方法上，还有必要对国民政府的治藏政策及其情况进行全面、客观、深入的研究。
四 本书的研究方法、研究内容
本书根据历史唯物主义，利用历史学的方法论，注重史论结合，力求对南京国民政府的西藏政策的制定及其实践进行客观、合乎历史的阐述和分析；并在近代中国民族国家建构的背景下，从维护国家统一和领土完整的立场出发，对国民政府的西藏政策进行客观的审视和评价，分析总结国民政府治藏政策的局限性和不足之处，以为当前我国治理边疆民族地区提供历史借鉴。从研究视角上来看，本书重在研究国民政府对藏政策的实施，以及在这一过程中政策的转变，本书将注重政策，不拘泥于具体事件上的阐述，但依靠具体事件来证明和验证政策的执行情况，洞察具体事件处理中的政策意旨。
在研究内容上，本文以国民政府治藏政策为研究对象，重点在于对国民政府治理西藏政策的演变与实施情况进行研究。首先，从纵向的视角，以重大历史事件发生、发展的顺序为线索，将国民政府治藏政策划分为四个阶段，即国民政府西藏政策的制定及初步实践、抗战前西藏政策的实践、抗战期间西藏政策的调整和战后高度自治政策背景下的西藏事务等，试图对每个阶段的政策演变、实施情况进行较为细致的描绘；其次，从横向的视角，对国民政府治藏政策进行全面的综合研究。本书拟从宗教、经济贸易、文化教育等方面，对国民政府的治藏政策进行研究，力图为读者构建起国民政府时期治理西藏政策的总体印象。