第一节 治理的兴起背景

人类政治历史经历了从“统治”到“管理”再到“治理”的过程。在阶级社会中，政治是一部分社会成员借助国家机器对另一部分社会成员实行统治的现象与行为，此为“统治”时代的根本特征。近代以后，政治国家与市民社会分离，政治以国家权力为中心，各类组织和个人凭借它对社会实施控制、支配、影响和规制。在这一阶段，政治国家成为主宰一切公共事务的力量，要依靠官僚制管理公共事务，并由此获得统治的合法性。但政治总是伴随着公民权利和公民精神的成长，或者说，公民权利与公民理性的发展不是政治之外在条件，它本身就是公共政治的基本内容和根本目的。全球化拓展和后工业经济的出现，将人类社会带入生态危机和社会危机交织的风险社会，治理危机、权威危机、信任危机和合法性危机相互交织，标志着以工业经济活动的原则和特征为基础的官僚制管理方式面临巨大挑战。正如埃尔夫斯特罗姆所言，日益兴起的全球经济强烈冲击着政府的合法性和与此相关的结构、功能与过程。后工业社会也被称为“知识经济社会”或“循环经济社会”。不管称谓如何，当代社会越来越呈现出整体性、系统性、不确定性等复杂性的特点，由此而进入新的治理时代。在这一新的时代中，核心命题是如何从系统论、非线性复杂系统的角度来看待管理，如何改变传统发展观指导下的管理行为失衡，如何实现经济、社会和自然环境的协调和可持续发展。

一 治理兴起的现实背景

每一种思潮的产生都有其深刻的错综复杂的历史背景和原因。治理作为20世纪90年代西方国家兴起的新理念，其产生的历史背景和原因也是多方面的。从外部环境来看，经济全球化和信息社会的来临，对传统的公共行政方式提出了挑战；从内部的发展来看，官僚体制的弊端日益凸显，公共行政的运作效率日益低下，变革势在必行；从内外部的关系来看，政府与市场在社会资源配置过程中的失效，呼唤新型的治理模式。

1．西方福利国家出现管理危机是治理兴起的根本原因

第二次世界大战后，在民族国家内部，政府被视为“超级保姆”，职能扩张、机构臃肿、服务低劣、效率低下，财政危机遍布各国，社会分裂和文化分裂同时出现。在国际市场上，随着全球化、区域一体化的逐步深入，联合国的安全机制和国际社会的和平力量也无法拯救世界一些地区大规模的无政府状态，尤其是毒品、跨国犯罪、核武器扩散、科技风险、环境保护等问题已对国际社会的管理提出了严重的挑战。在此背景下，治理理论作为既重视发挥政府的功能，又重视社会组织集团相互合作、共同管理的理念和方式登上了历史舞台。

2．治理的兴起与市场和等级制的调节机制发生危机有关

市场机制在发展和提高资源配置效率方面有巨大优势，但它也会造成分配不公、外部化、失业、市场垄断等“市场失灵”现象。传统公共行政强调以国家为中心，但依靠等级制调节机制会造成政府过度增长，机构效率低下，行政信息受阻与失真等“政府失灵”的弊端。同样，新公共管理虽然挑战了传统公共行政，但本身在管理知识、工具及技术上过于狭窄，不足以解决性质日趋复杂、范畴日益广泛的政府问题。因此，有必要从更为宏观的治理途径来推动公共部门的改革任务，建立新的调节机制。这个新的调节机制就是治理理论的网络管理体系。

3．治理的兴起也与众多社会组织集团的迅速成长密切相关

随着自由民主制度的全面推行，市场经济的迅速发展，社会开始出现大幅度的深层分工与整合，大批代表经济与政治利益的社会组织集团开始快速成长。社会组织集团是治理网络管理体系中不可或缺的重要因素，它为网络管理的全面运作提供了动力基础和体制化支援。

4．经济全球化直接推动了公共治理模式的产生

1945年成立的联合国是目前解决跨国性问题的主要官方机构，但由于采取自上而下的模式，会议程序与规则过于严谨，已经难以独力承担维护世界和平与安全的任务。而且，随着科技的日新月异和经济全球化的深入发展，人们的活动跨越国家疆域的限制，国家与地区之间的相互依赖日趋增强，同时产生了一批国际性的跨国经济、社会组织，直接导致新的管理领域和管理主体的产生，全球治理代替传统的国际治理，成为更广泛的治理模式，同时也打破了全球事务与国内事务的界限，将全球性和国际性事务带入国家和地方治理领域。

5．治理理论的产生受惠于现代信息技术的发展

现代信息技术的发展和应用对管理有革命性的影响。一方面它使信息的收集、处理和传播更为便利，缩短了政府、组织和公民个人之间的相对距离，密切了管理主体和客体之间的沟通、反馈，从而加强了彼此之间的回应性和依赖性。另一方面，信息技术也增强了公民和社会在信息和知识方面的拥有量，从而削弱了传统政府的优势地位，对于传统垂直型单向度的权力运作方式提出了挑战，公民要求更多地参与治理过程。

二 治理的理论渊源

作为最新发展的公共管理理论范式，治理理论的产生有多种直接理论渊源，比如，新公共管理、新公共服务、公共选择和自组织理论等。而从更宏大的视野来看，治理理论的出现则与20世纪七八十年代社会科学出现的某些范式危机有关，而最主要的危机在于各个学科领域原有的范式已经没有足够的能力描述和解释现实世界。治理理论强调民间社会之间、民间社会与国家政府之间的良性互动网络机制和体系，关注的是社会政治、管理系统的复杂性机制。因而有学者主张，从现代科学范式向后现代科学范式发展的角度看，其本质应属于后现代复杂科学范式。

20世纪六七十年代，随着信息技术革命和知识经济、循环经济的形成，以“现代科学革命”中形成的原子结构理论、量子力学、相对论为理论前提，形成了研究系统复杂性、非线性的后现代“复杂性科学”。这种以研究系统复杂性和非线性关系为对象的整体性科学，试图改变经典科学的还原论、原子论、决定论的世界图景，对经典科学范式构成了根本挑战。与经典科学注重世界的简单性和原子的构成性相对照，整体的观念、非决定论的观念、复杂性的观念、不可逆的观念被凸显出来，与自然界生命的原则、有机的原则相衔接。从经典科学到生态整体科学的转变，是根本的科学范式的转变：20世纪六七十年代科学界掀起了探索复杂性的热潮，普里戈金的耗散结构理论、哈肯的超循环理论等自组织理论，托姆的突变论、混沌学理论，标志着“复杂性科学”的形成。

耗散结构理论、协同学和超循环理论属于具体的经验科学。耗散结构理论是20世纪六七十年代由普里戈金创立的，其学科基础是物理化学，其依据的几个典型实验是：贝纳德流体实验，激光和化学振荡反应，这些实验现象与生物体相似，发现有序结构的形成维持需要耗散能量物质，故称为耗散结构。耗散结构理论是研究耗散结构形成、稳定和演化等过程和性质。普里戈金把耗散结构理论推广到经济社会领域。协同学是由德国学者哈肯在同一时期创立的。协同学研究有序结构的形成和演化机制，通过研究贝纳德流体和激光非平衡相变，阐明系统子系统协同作用形成有序结构的条件和规律，并推广到社会科学领域，如舆论的形成、人口动力学、投资模型、经济模型、经济系统分析、社会管理以及战争与和平问题。超循环理论由德国学者艾根创立于20世纪70年代，是以生命科学为基础的研究分子自组织进化现象的自组织理论。艾根认为，在传统科学认为的生命起源和进化的两个阶段，化学进化和生物进化阶段之间，还有一个分子自组织的进化阶段，此阶段完成从生物大分子到原生分子细胞的进化。

突变理论、混沌理论、分形理论和元胞自动机理论属于形式科学，这些形式科学利用数学对复杂系统的演化过程进行描述，如利用相空间的奇怪吸引子描述系统演化的状态。奇怪吸引子表示系统无序与有序混合混沌运动。元胞自动机是离散的动力系统，它和连续的动力系统有着类似的演化行为和吸引子，可以用来模拟生命现象，研究系统整体性质。

20世纪80年代至今，复杂科学进入打破学科界限的综合研究阶段，以圣塔菲研究所（SFI）的复杂性理论和中国的钱学森为学科带头人的复杂巨系统理论为代表，形成较为系统的理论范式。1984年5月诺贝尔物理学奖获得者盖尔曼、安德逊和诺贝尔经济学奖获得者阿诺等人，联合一批从事物理、经济、理论生物、计算机等多学科、多国家的科技人员成立圣塔菲研究所。其基本理念是促进知识的统一和消除两种文化（科学文化和人文文化）之间的对立。其研究课题涉及生命产生前的化学演化和产生后的生物演化、哺乳动物的免疫形成系统理论、人类与动物的个体学习、适应和思维、人类文化和语言的演变、全球经济作为复杂系统的演化、计算机和程序设计的战略等。

把复杂性思想引入管理，既是当今时代社会经济发展的需要，也是当代管理理论和实践发展的必然要求。管理学专家比尔说：“旧世界的特点是管理事务，新世界的特点需要处理复杂性。”把复杂性理论引入管理，就是“复杂性管理”或“以复杂性为基础的管理方法”（complexity-based approaches to management）。复杂科学理论与治理理论，都反映了后工业社会日益复杂的社会系统。治理理论认为，现代福利国家管理危机的根本原因是传统自上而下的单方面的国家政治管理，违反了现代社会政治系统的动态性、多样性和复杂性的现实，不得不从社会政治系统的实际出发，向国家与社会的公私部门之间的互动主义的治理模式转变。因此，治理本质上属于复杂管理范式，其产生得益于复杂科学范式的发展。

对新公共管理的反思是治理理论兴起的重要原因。新公共管理以企业途径研究政府，关注公共部门的微观经济问题。但公共管理要改革的并非仅是新公共管理者宣称的管理性问题，它是政治和社会背景下的利益分配问题；它追求的目标不仅仅是经济、效率和效益，合法性、民主、法治和公正等价值尺度也是它关注的重点；改革途径也不仅仅是在公共部门引入竞争机制，在社会合意日趋式微的今天，确立合作机制尤为重要。在吸收新公共管理“掌舵”思想的基础上，治理理论试图超越这一理论，去关注上述问题，尤其关注政府的基本特质和国家—社会的互动关系。

公共选择理论也为治理理论的发展提供了养分。公共选择理论是在对传统市场理论和凯恩斯经济学批判的过程中发展起来的。它坚持“经济人”理论假设，对政治市场上的供求双方行为进行了深刻分析，得出了“政府失灵”的原因及矫正对策。“政府失灵”体现在四个方面：一是因为公共决策过程本身的复杂性以及现有公共决策体制和方式的缺陷而导致的政策失效；二是因为缺乏竞争和监督机制而导致的公共物品供给效率的低下；三是由于利益集团的存在、官僚机构的自利性和财政幻觉等原因而导致的政府膨胀；四是由于政府干预自由市场经济而导致的寻租和腐败。既然政府组织和政府官员都是理性的经济人，他们行为的基本出发点是要追求自身效用的最大化，不会不折不扣地代表公共利益，那么，将所有期望系于唯一的权力中心则是危险的。与这样的行为假设和理论主张类似，治理理论倡导发展以公民社会为中心的、重视分权与参与的管理模式。

治理理论也吸收了自组织理论的有益成分。从广义上讲，“治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式”，从狭义上说，“治理指的是heterachy或自由组织”。埃莉诺·奥斯特罗姆关于“公共池塘”资源的开拓性研究表明，一群相互依赖的人可以“把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益。”公民社会的自组织网络是一种“没有政府的统治”，由个人组成的多元且自主治理的领域。