第三节 公职人员禁止性行为规范和行政伦理

行政伦理是指公职人员在从事公务过程中应当遵循的职业伦理。行政伦理是20世纪70年代出现的概念，研究的是行政主体的伦理、道德问题，其核心在于考察行政官员和行政部门在处理公私关系时的决策是否违背其职责和义务。在理论上，伦理常被等同于道德，但是，两者之间既有联系，又有区别。伦理是法与道德的统一，既具有他律性，又具有自律性。行政伦理简言之就是公共行政领域中的伦理，指行政体系中公职人员在角色扮演时应掌握的“分际”及应遵守的行为规范，解决的是公职人员该做什么、不该做什么的问题。或者说，行政伦理就是行政人员在实行公务活动中形成的一种应然关系以及调节该应然关系的行为规范和伦理要求。特里·L．库珀（Terry L. Cooper）认为，“当行政人员在处理具体伦理困境中或大或小地界定自己责任的界限和内容时，他们使自己具有了‘伦理身份’，这种伦理身份认同形成了他们的道德品性”。行政伦理困境产生于公职人员所处的地位、所负的责任和所扮演的角色，是公职人员从事公务时在伦理方面所产生的两难的境地，诸如利益冲突、角色冲突等。这些利益冲突、角色冲突等恰恰是导致公职人员在履行公务过程中滋生腐败的重要因素。特里·L．库珀还认为，行政伦理是行政责任，无论是公、私部门之行政，“责任”均是最重要的关键词。不同国家和地区对行政伦理的表述和内容理解有一定差异。行政伦理又称“公务伦理”“公务道德”“服务道德”以及“服务伦理”。

行政伦理是许多国家或地区规范公职人员行为的基本准则，并通过国家立法的形式确立下来。如1958年7月，美国国会两院以共同决议书的形式通过了《政府工作人员伦理准则》；1978年10月，美国国会通过了《美国政府行为伦理法》；1985年，美国国会制定了《美国众议院议员和雇员伦理准则》；1989年4月，国会通过了布什总统提交的《美国政府行为伦理改革法》；1992年，美国政府颁布了《美国行政部门雇员伦理行为标准》。

日本1999年通过并颁布了《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理规程》；1992年颁布了《为确立政治伦理的国会议员资产公开法》，用于规范国会议员的财产申报制度；1994年颁布了《政党捐赠法》，用以规范政党行为，确保其透明度和公正性；1999年颁布了《关于禁止借助确立政治伦理之名进行股票交易的法律》，禁止国会议员利用他人名义从事任何股票交易活动；2000年颁布了《关于处罚公职人员以斡旋行为获利等的法律》，禁止担任公职的特别职公务员利用其政治影响力，在政府管理过程中为他人进行请托、斡旋，并对其由此所得的利益予以没收。

韩国1981年就制定了《公职人员伦理法》，并历经多次修改。中国香港特区、澳门特区、台湾地区也都制定了相关的规定。其他国家和地区也都在各自的公务员专门法、反腐败专门法或者行政伦理专门法中，对公职人员的伦理作了相应的规定。

中国台湾地区采用的是公务伦理概念，归纳为下列14类：（1）负责；（2）服从；（3）诚实；（4）清廉；（5）忠心尽力；（6）依法行政；（7）遵守誓言；（8）保守机密；（9）利益回避；（10）禁止滥权；（11）确实申报财产；（12）不得收受非法定许可之馈赠；（13）不为破坏名誉之行为；（14）不能经营商业或从事投机事业。台湾地区学者将这14个方面的内容都归纳为忠诚度问题。

总体上说，行政伦理包括以下四方面的行为：一是道德层面的要求，即要求公职人员忠诚、诚实、恪尽职守；二是禁止性行为要求，即公职人员不得从事的行为；三是公职人员应主动作为的事项要求；四是公职人员上下级关系行为要求。

从上述行政伦理的基本内容来看，较之公职人员禁止性行为，行政伦理的内涵更丰富，如包含道德层面的内容，外延也更宽，包括公职人员主动为之的行为。公职人员禁止性行为只是行政伦理的组成部分，即禁止公职人员为之的部分内容。尽管如此，可以认为，公职人员禁止性行为规范是行政伦理中最重要的组成部分。