第二节 社会组织的发展历程

改革开放以来，中国社会组织的发展经历了一个从无到有、曲折发展、成长壮大的历史过程。本章通过登记注册和媒体报道的两组数据来反映这个历史过程。图2-3是根据民政部正式公布的相关数据整理的一个反映民间组织年底登记注册数量增减情况的图示。

因统一的登记注册始于1987年，不仅缺少头一个10年的数据，而且缺少更为详细的结构性的指标。因此我们根据媒体报道主要社会组织成立和开展活动的情况，从权威检索系统中获取并加以整理出一组数据形成如图2-4所示。

关于这两个图表及其中数据，下文分析中将多次展开讨论。

从这两组数据相应的图示中，可以清晰地看到中国社会组织发展的波澜起伏和阶段性变化。据此，我们按照社会组织的总体规模和发展速度，把改革开放以来中国社会组织的发展划分为两个大的阶段，依次分阶段详述如下。

一 第一阶段：社会组织兴起阶段

这一阶段从改革开放之初直到1992年。在这14年间，中国社会组织的发展经历了一个从无到有、从点到面、遍地开花的原始生长期。改革开放释放出的巨大能量加上缺乏相应的制度约束，使得这一时期中国社会组织在数量上几乎呈现为爆炸式的巨大增长。

从图2-3可见，在从民政部开始负责社会团体登记管理工作并提供统一注册数据的1988年开始的5年间，登记注册社会团体的数量从不足5000家迅速攀升到1992年底的15.45万家。这其中无疑有制度实施初期不可避免的“冲击带”的影响，但也可见累积多年的社会组织爆炸式发展所形成的冲击力之强。图2-4则从一个更加全面的视野凸显了这一阶段社会组织勃兴所形成的显著的历史高潮。这个高潮起始于改革开放之初，在20世纪80年代中期以前形成持续高涨的局面，并一直延续到90年代前期。在这个持续近15年的历史机遇期，中国的各类社会组织伴随改革开放的历史潮涌激荡而生，爆发式增长并空前活跃，成为演绎和推动中国社会变革的一支不可忽视的重要力量。

为了更加深入和生动地把握这一阶段社会组织发展的情况，我们在图2-4基础上，进一步将主要社会组织区分为学会（含研究会）、协会（含各种促进会、联合会、联谊会等）和基金会，依据数据库检索的分析数据整理出反映这一阶段三类主要社会组织年度增长情况的结构图示，如图2-5。

由图2-5可见，在这一阶段的社会组织发展中，各种学会和研究会所占比重极大，各类协会也稳步增长，基金会则从无到有，显示了这一时期社会组织发展的总体特征。具体分析如下。

（一）学术类社会组织的恢复和蓬勃发展

学术类社会组织的恢复发展形成了改革开放后中国社会组织发展的第一道亮丽的风景线，体现了中国知识分子在经历了漫长的“文化大革命”政治迫害和思想、行动压抑后所表现出的“海阔凭鱼跃，天高任鸟飞”的结社理想和制度空间。

1977年12月23日，《人民日报》发表评论员文章，报道当时刚恢复活动的中国科协在天津召开中国动物学会等五家学会的学术讨论会，标志着“文化大革命”结束后中国学术性社团活动的开始。会上提供的信息表明，“文化大革命”前科协系统共有53家全国性专门学会，近1000家地方（省级）学会，这些学会在“文化大革命”期间均遭破坏，全部停止活动。此后不久，科协系统的各级专门学会纷纷恢复活动，很快掀起了一个全国各地恢复和兴办学术性社团及群众性科普协会的高潮。据不完全统计，1978年恢复成立的各类学会、研究会及分科学会共78家，1979年达249家。图2-6a和图2-6b是根据截至1979年底从权威检索系统搜集到的各类学术类社会组织的基本信息绘制的分类图系。简要分析如下：

在图2-6a中，我们根据我国学术类社会组织的区域层级分布，将学术类社会组织分为全国学会、全国二级学会、省学会、省二级学会、市学会、区县学会、乡镇学会和厂校学会等八个类别，据此将通过期刊网等检索系统分析搜集到的共327家学术类社会组织进行分类，发现其中省级以上的各种学术类社会组织占绝大多数。这反映了在改革开放之初，学术性结社在相当程度上还是一个典型的自上而下的过程。

在图2-6b中，我们将学术类社会组织按其专业领域分为理化工程、生态资源、交通通信、农业农村、医疗卫生、人文历史、社会服务、产业经济和政治法律等九个类别。从图中可见，在改革开放之初，学术类社会组织的成立基本上是按照学科领域相对均衡分布的，在知识分子相对集中的一些专业领域里，如理化工程、生态资源、医疗卫生等，这一时期结社活动要相对活跃一些。

但是，随着不断加速的改革开放的步伐，自上而下的结社进程很快激起了全社会的结社热情和自下而上的全面响应，并迅速纳入伴随改革开放而形成的经济发展和社会变革的潮涌之中。一个以各种“学会”“科协”“研究会”为名出现的遍布全中国城乡和社会经济生活各个领域的结社浪潮滚滚而来。

由图2-5可见，在整个80年代，全国每年成立的学术类社会组织的总数几乎都在300家以上，这个过程在80年代中后期达到高潮。据1988年中国科协和国家统计局发布的信息，到1987年底，中国科协属下的全国性学会达146家，分科学会1555家，乡镇科普协会46569家，形成了遍及全国城乡的学术性社团及群众性科普网络。而其中最引人注目的是数量巨大且在不断增长的乡镇科普协会以及在科协支持下自下而上发展起来的各种群众性的专业技术研究会。

从1981年上半年开始，《人民日报》陆续报道在农村家庭联产承包责任制实施过程中涌现出的公社科普协会、农民科学种田协会等群众性组织。1981年11月，中国科协决定向全国的500个公社科普协会赠书14万册，以帮助建立科普图书室。1983年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合转发科协党组《关于农村科普工作座谈会的报告》，指出经过几年的努力，全国已有2053个县恢复了县科协，在此基础上要充分发挥群众组织在农村科普工作中的作用，大力发展和巩固公社（乡、镇）科技普及协会，为农村改革和发展提供科技支持。中国科协于次年3月召开农村科普协会工作经验交流会，将“大力发展农村群众性的专业技术研究会”作为农村科普工作的头等大事。在科协自上而下的大力推动下，各种形式的农村科协和专业研究会如火如荼地发展起来。据不完全统计，到1992年，全国各地由农民自发组成的农民专业技术研究会已达12万家，会员数以百万计，活动涉及种植、养殖、乡镇企业、服务业等140个专业门类，成为促进农村技术进步和商品经济发展的一支生力军。1992年9月25日，中国科协召开“全国农民专业技术经验交流会”，肯定了农民专业技术研究会在农村改革与发展中所发挥的积极作用，并表彰了山东省莱芜市牛泉镇长毛兔协会等“十佳”组织。

（二）社会经济领域涌现出形形色色的社会组织

与各种学术类社会组织的蓬勃发展相呼应，在改革开放初期形成的思想解放、经济发展和社会开放的潮涌中，中华大地刚刚回暖的社会经济生活中也开始涌现出形形色色的社会组织。从图2-5可见，这一阶段各种协会等社会经济类社会组织也在稳步增长，图2-7是根据同一组数据绘制的一个更加清晰的图示。

1978年4月，国务院批转卫生部、外交部《关于恢复红十字会国内工作的报告》，明确中国红十字会作为人民卫生救护团体恢复国内活动，并同时在北京、上海、天津等10个城市恢复红会的工作，自此揭开了改革开放后公益类社会组织恢复发展的序幕。1980年1月，中央统战部、团中央和全国妇联联合发文，在11个城市恢复基督教青年会和基督教女青年会（YMCA/YWCA，简称“男女青年会”）的活动。同年8月，全国人大常委会通过《律师暂行条例》，全国各地陆续建立了数十家律师协会。与此同时，全国24个省、市、自治区成立了中国防痨协会分会。这一年先后成立的主要协会还包括中国计划生育协会、中国印刷技术协会、中国包装技术协会、中国种子协会等。同年，在哈尔滨南岗区和广东兴宁县，分别出现了由个体工商业者成立的协会。

1981—1982年是各种社会经济类协会恢复和起步发展的时期。北京、江苏、青海等省市陆续恢复成立了佛教等宗教协会，地方各级宗教协会也陆续恢复活动。中国农业环境保护协会作为改革开放后第一家环保社会组织于1981年6月成立。在全国铁路系统，陆续建立了157个老战士协会，并形成了全国网络，形成改革开放后第一批具有社区福利性的社会团体。从1981年下半年开始，中国食品工业协会、全国广告协会、中国交通运输协会、中国奶牛协会、中国设备管理协会等具有行业协会性质的社会组织相继成立。一些城市开始建立个体劳动者协会，农村也开始出现农民“养兔协会”等专业协会。一些工厂企业成立了技术协会，大专院校也开始成立诗歌、舞蹈等文艺社团。在安徽、山东等地的农村地区，开始出现农民读书会、老年人协会等社区组织。

从1983年起，社会经济类社会组织的发展开始步入一个高潮。4月，国务院出台《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》的补充规定，提出要按行政区划发展个体劳动者协会这种“个体劳动者自己管理自己的群众组织”，并要求各级政府给以积极支持。由此揭开了个体劳动者协会发展的新幕。各级政府纷纷扶植个体劳动者协会的成立和发展。据报道，到1985年6月底，全国有91.3%的县、市建立了2468家个体劳动者协会；省辖市一级的协会已有144家，占省辖市总数的95.4%；省、自治区、直辖市级的协会也已建立起19家。形成了遍及全国城乡的个体劳动者协会网络。同时，伴随政府机构改革、城市体制改革和国民经济的发展，在中央和地方各级政府的推动下，以国有企业为核心，很快建立和发展起一个日趋庞大的行业协会体系。另外，在市场经济发育过程中，各级政府也开始扶持消费者保护协会的发展。1984年，中国消费者协会成立并很快按照行政区划着手建立各级消费者协会。据不完全统计，到1985年12月，各级消费者协会已达73家。

大致从这一时期开始，伴随城乡经济发展涌现出的各种行业组织、工商协会、消费者协会和用户协会等，逐渐成为社会经济类社会组织中分量最大的一个部分。图2-8a和图2-8b显示了1983年和1988年两个年度分别成立的各种协会按照标准分类形成的结构图示。当然，改革开放初期出现的主要是以国有企业为主或者由各级政府牵头成立的行业组织。除个体劳动者协会或个体工商协会外，少数地区也出现了民间自发的工商协会。1988年1月，一个由30家民营企业组成的企业家商会在福州成立，据认为这是第一家由民营企业家组成的商会。

这一时期各级计划生育协会的发展也非常快速。1980年成立的中国计划生育协会于1986年3月在京召开全国代表大会，讨论修改了章程并选举了第二届理事会及常务理事会，确定组织发展和工作的重点在农村基层。在地方各级政府的大力支持与配合下，基层计划生育协会以惊人的速度发展。到1991年，据统计全国已有乡村基层计划生育协会60万家，另有面向流动人口的计划生育协会1.5万家。形成了遍及城乡、覆盖全社会的计划生育协会网络。

在广大的农村地区，除了致力于农业生产和技术普及的各种专业研究会外，关注农村社区建设的基层组织也开始出现并迅速普及开来。村级老年人协会的发展是其中的典型之一。1992年，《人民日报》相继报道了青岛市崂山区、浙江省金华县和湖北省公安县发展老年人协会的情况。在崂山，60多家村级老年人协会遍布全区，通过兴建82座敬老院，建立和推行村级老年人生活补贴和人寿保险，发展几十所“老年人学校”，形成被誉为“崂峰脚下的敬老工程”的社会福利体系，使当地1万多名老人受益。在金华，以返乡的离退休干部为主体发展起来的773个村级老年人协会不仅形成了老年人互助、互动、共娱、共享的结社空间，而且积极发展老年人事业，举办各种报告会、讲师团、广播讲座等，配合乡村兴修水利、建桥修路、清账理财、征粮、调解民事纠纷、保护老年人的合法权益等，开展了多种多样的活动，活跃了农村老年人的生活。在公安县，497个村建老年人协会不仅丰富了老年人的生活，还把计划生育、民事调解、殡葬改革、清收生产责任制款等事管了起来，出谋献策，为群众办实事。

（三）各种基金会的发育和生长

1981年8月和9月，改革开放后最早的两家基金会——由中国福利会等11家人民团体发起的“中国儿童少年基金会”和由华侨爱国人士关奋发倡议发起的“华侨茶业发展研究基金会”分别在京成立。在随后的两年多时间里，先后有中国宋庆龄基金会、中国煤矿文化宣传基金会、孙冶方基金会、中国残疾人福利基金会、北京社会福利基金会等10余家基金会成立。一个通过基金会募集资金并开展社会公益活动的热潮很快形成，并在既无章程和先例又无法规和监管的制度环境下迅速遍及全国。据1987年9月的不完全统计，当时全国各地经不同渠道审批建立的基金会共214家，其中全国性基金会33家，地方性基金会181家。由于无法获得这方面的详细数据，我们试着通过权威检索系统检索到的这一时期成立的基金会共169家。按成立时期分布如图2-9。

这169家基金会的构成也显示了这一阶段中国基金会发展的若干典型特征。简要分析如下。

图2-10是根据这些基金会开展活动的主要领域，按照前述标准分类形成的一个结构图示。与图2-6b、图2-8a和图2-8b比较可见，基金会的显著特征在于绝大多数集中在教育、社会、文化、科技、卫生和体育等公益事业领域，而这一时期中国基金会的发展主要集中在教育、社会和文化三大领域中，这三个领域合计占全部基金会的近2/3。具体而言，教育领域主要集中在教育扶贫、教师奖励和设立各种奖学金等教育支持方面；社会领域主要集中在残疾人救助、扶贫开发、计划生育、妇女儿童等社会福利方面；文化领域主要集中在文学、文艺、新闻、音乐、出版等文化资助和支持方面。体现了中国公益基金会发展初期所面对的基本国情特征。同时，这一时期的基金会中有近1/4是以名人命名的，显示了中国基金会在发展之初就重视公信力的传统。

在中国基金会起步的这个阶段，借助各种社会影响乃至党政权威开展公募活动显然是绝大多数基金会的生存之道，社会各界也给予基金会以鼎力相助。1981年7月成立的中国儿童少年基金会不到半年就募款300万元，到1984年底共收到来自数以千计的单位、3万多人次的捐赠，募款总额达600多万元。1986年成立的中国中小学幼儿教师奖励基金会在不到6年的时间里建立了遍及全国26个省市自治区、12个计划单列市和600多个县（市）的多层次基金会网络，累计募款达8亿元。这一期间，为筹备第11届北京亚运会于1987年9月成立了亚运会基金会，在到1991年6月3日亚运会开幕为止的3年多时间里，这个基金会共收到来自海内外捐赠共计3.5亿元，占亚运会全部集资额的50%，大大支持了亚运会的胜利召开。

与此同时，在全国各地城乡，涌现出一大批兼具集资和公益双重功能的基层基金会。1982年，黑龙江省齐齐哈尔市个体工商业者自愿组织起“互助基金会”；1983年，福建省福鼎县桐城公社成立了赤脚医生退休基金会；1985年2月，北京市先农坛体育训练基地与北京电冰箱厂合作成立了“北京足球队雪花基金会”；1985年10月，河北省蠡县辛兴村创办了教育基金会；1987年，杭州市弄口村建立了蔬菜发展基金会；1988年10月，河北省围场县及所属乡镇先后成立了50多个“人口基金会”，用以解决计划生育中的资金困难；在沈阳市和丹东市，则分别成立了各自的职工福利基金会，用以解决国企职工的生活福利问题。许多地方政府进而把发展多种形式的农民合作基金会作为农村改革的一个重要经验加以推广，各种形式的农村合作基金会迅速发展起来。据不完全统计，到1991年底，全国已有1.8万个乡（镇）建立了农民合作基金会，聚集资金总额达99.9亿元，年内累计投放资金101.7亿元。

总体来看，在改革开放的第一阶段，伴随着思想解放、经济发展和社会开放，伴随着不断加速和深化的改革与转型，以各种形式的学会、研究会为主，出现了一个在自上而下体制推动下形成的全社会结社的活跃局面。这种活跃在组织数量上产生了令人惊讶的爆炸式增长。尽管我们无法获得这一时期社会组织的精确数据，但通过本章采用的权威检索系统分年检索获得的数据及多渠道得到的官方统计数据，至少可以推定在这14年期间，发育并活跃于中华大地的社会组织总数应当在100万家左右。

几乎是蜂拥而出的这近百万的社会组织，形成了处于转型初级阶段中国社会的一道凸现的亮丽风景线，其中无疑既有积极的作用也有消极的影响。这提出了社会组织相关制度规范的必要性和紧迫性问题。随着相应的法律法规的出台、管理体制的形成和相关政策措施的推行，中国社会组织发展史上这个几乎是无法无天、遍地开花的原始生长期结束了，开始进入一个新的发展阶段。

二 第二阶段：社会组织的规范管理和新的发展高潮

这一阶段从1993年延续至今。在这20年间，中国社会组织经历了两个不同的过程，一是党和政府自上而下加强对于社会组织的规范管理以及在此基础上走向制度化和法治化的过程，二是在市场经济发育成熟、改革开放逐步深入和社会转型全面展开进程中社会组织从曲折发展逐步走向新的高潮的过程。分别简要分析如下。

（一）社会组织的规范管理和制度建构

对社会组织进行必要的规范管理从而构建相应的制度框架，这是中国社会组织从发展之初就缺失的课题。始于改革开放之初的这场被称为“结社革命”的汹涌浪潮，在得到来自体制内自上而下的支持和唤起全社会极为广泛的公众参与的同时，也对既有的制度框架提出了前所未有的挑战。这些奔涌而出的大量社会组织，在体制上并没有相应的法律法规和制度框架加以规范，其内部运作和管理也没有统一的模式和范本加以约束，形成万马奔腾、各行其道的近乎混沌的初始状态。这种状态随着中国的政治发展势必触及体制的容忍底线，从而提出制度构建的问题。在20世纪80年代中后期，为推动社会团体的登记注册，国务院在民政部设立了社会团体登记管理部门，并于1988年9月和1989年10月先后颁布了《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》。这两个法规是改革开放后中国政府给出的关于社会组织最早的制度规范。以此为基点，在1989年巨大政治波动的影响下，中国的社会组织走上了一条艰难的制度构建之路。这条道路前后历经十余年，期间发生了许多值得记述的重大事件，如成立登记管理机关，两次清理整顿，颁布相关法规，取缔合作基金会，取缔“法”轮功等非法组织，等等。这里从制度形成的角度择其要点，形象地将这个过程概括为“三大战役”。

制度构建的第一大战役是社会组织的依法登记和清理整顿。

社会组织的依法登记注册始于1988年。在这一年9月9日召开的国务院第二十一次常务会议上通过了包含14条内容的《基金会管理办法》。其中规定成立基金会不仅要有明确的公益宗旨和一定的注册基金，而且必须报经人民银行审核并由民政部门统一登记注册。这项法规结束了此前成立基金会无须统一登记的历史，面对遍布全国、数以万计的各类基金会，开始了一个艰难的先发展、后管理的历史过程。次年10月13日，国务院第四十九次常务会议通过了《社会团体登记管理条例》，同样给出了关于成立社会团体必须在民政部门登记注册的规定。这项法规所面对的，则是比基金会数量更大、更复杂多样且难以进行规范的纷繁的各类社会团体。

1988年7月成立的民政部社会团体管理司是国务院指定的社会组织统一登记管理机关。在民政部的统一部署下，从1989年下半年开始在全国范围内进行基金会和社会团体的复查登记工作。在政治波动的影响下，社会组织的登记注册分别在1990年和1997年通过两次清理整顿表现为政府对于社会组织的政治管制与行政干预。

“清理整顿”一词是从改革开放后的公司管理体制中援用而来的。1988年10月中共中央、国务院做出关于清理整顿公司的决定，集中用三个多月的时间，主要通过行政手段解决公司政企不分、官商不分、转手倒卖、牟取暴利等问题。1990年6月，国务院办公厅转发民政部关于清理整顿社会团体的一个文件，借用公司清理整顿的思路开始了对社会团体的规范管理，以解决社会组织登记注册上的诸多难题。其目的，一是在政治上要努力消除此前政治风波带来的自由化倾向，二是在行政上则力求加强统一的登记管理。这次清理整顿历时一年，至1991年6月结束。经过清理整顿，统一登记注册的社会组织数量从1990年的10855家增加到1991年的82814家和1992年的154502家，分别增长了6.63倍和13.2倍。一些主要领域的社会组织大部分被纳入统一登记管理体制中。

第二次清理整顿始于1997年4月。经过几年的统一登记管理，在民政部门登记注册的社会团体和基金会的总量已突破18万家，然而大量被称为“民办事业单位”的社会服务机构却尚未纳入统一管理的体系。为了在已有基础上一方面加强对社会团体和基金会的监管体制，另一方面构建一个能够将各类民间组织纳入统一管理架构的更加完善的体制，国务院转发了民政部关于清理整顿的文件。这次清理整顿一直延续到1999年10月，期间国务院于1998年10月颁布了新的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。经过清理整顿，社会团体、基金会和民办非企业单位均纳入统一的登记管理体系中，登记注册的社会组织数量在出现短暂的回落后，很快恢复正常。2001年和2002年登记注册的社会组织总量分别达21.09万家和24.45万家，比1997年分别增长16.34%和34.85%。可以说，两次清理整顿尽管对于社会组织的发展带来了一定的消极影响，但对加强社会组织的制度构建起到了积极作用。

制度构建的第二大战役是对农村合作基金会的整顿和取缔。

如前所述，始于20世纪80年代中期的农村合作基金会进入90年代后已成燎原之势，全国1.8万家农村合作基金会年度聚集和投放资金上亿元，并以每年近30%的比率快速增长。农村合作基金会的发展对于改善农业服务、缓解农村改革和发展中存在的资金短缺问题、加快农村公益事业的发展起到了积极作用，但同时在监管体制、产权制度、组织管理、资金存贷及运作等方面存在着诸多问题，不断累积和扩大着金融风险。1994年10月，国务院批准中国人民银行关于加强非金融机构监管工作的意见，明确农村合作基金会不是金融机构，不得办理存贷款业务。1995年8月，农业部、中国人民银行根据中央、国务院的文件精神，制定并颁布了《关于加强农村合作基金会管理的通知》，进一步明确对农村合作基金会的管理权限，并提出对合作基金会进行全面检查和限期登记的整顿措施。然而，由于农村合作基金会不属于金融机构，人民银行难于对其进行有效的金融监管，各级党政部门对于整顿工作缺乏积极性，基金会本身无整顿的动力，加上整顿缺少有效措施，到90年代中期，农业合作基金会的发展势头不仅没有得到有效遏制，反而不断扩大。据统计，到1996年底，全国乡镇和村两级农村合作基金会已经发展到4.5万家，融资规模近1500亿元。同时，由于合作基金会与生俱来的产权制度的缺陷，业务经营混乱，扰乱了正常的金融秩序，也放大了潜在的金融风险。1999年1月，国务院发布3号文件，宣布全国统一关闭农村合作基金会，其债权债务由农村信用社接受。至此，这种由农民群众自发兴起并得到中央和各级政府自上而下支持的农村合作基金会的社会组织形式，在经历了曾经组织盛及数以万家、规模巨至千万计的10年繁荣之后，悄然退出了历史舞台。

在上述基础上，中国政府经过10年左右的实践，建立并形成了一个被称为“双重管理”的社会组织管理体制。这就是我们所称的第三大战役。1988年，在国务院通过机构改革明确民政部归口负责社会组织登记管理的同时，保留了有关业务主管部门对于社会组织审查核准和日常管理的权限。在1989年颁布的《社会团体登记管理条例》中重申并具体规定了由登记管理机关和业务主管部门共同负责核准登记的社会团体的监督管理。这种管理体制从根本上说源于中国社会组织“先发展、后管理”的现实，是面对大量已经成立并得到相关政府部门支持的社会组织，在推行统一登记制度时政府部门之间彼此妥协的结果，目的是一方面保留已有行政归口部门的部分权限，同时达成统一登记管理的目标。在后来的清理整顿中，特别随着政治波动所带来的管理风险，这种管理体制逐渐体现出其制度的优势，并逐步得到了加强。1998年10月颁布的关于社会团体和民办非企业单位的两个新的法规在制度上对双重管理体制做出了更加明确和精致的规定。

需要特别申明的是：以上所谓“三大战役”以及包含在期间的其他各项政策措施，是在中国政治发展整体经历大的起伏、曲折的波动过程中逐步提出和实现的，这一期间先后历经10余年。这种基于政治考量和行政管制的制度调整和相应的制度构建，对于中国社会组织的发展特别是在中央自上而下支持下已形成的民间结社的热情，起到了极大的消极作用。我们从前列相关图示和数据中能够清楚地看到这一时期社会组织发展陷入的低迷状态。尤其在2000年国务院出台有关取缔“非法组织”的政策后，以政治理由打压和限制社会组织的发展一度成为一些党政机关社会管理的一项职责，某些地方甚至将不予登记新的社会组织作为考核工作业绩的一个标准。在这样的政治背景和行政管制基础上构建起来的双重管理体制，随着社会组织的发展，其弊端也日益显露出来，成为延续至今束缚中国社会组织发展的主要制度障碍。

（二）在市场经济、改革开放和社会转型条件下社会组织的新发展

这一时期随着中国经济逐步走上市场经济道路，随着改革开放渐趋深入，特别是中国社会转型的逐步全面展开，中国社会组织的发展在经历了不短的一段曲折之后，重新涌向一个新的高潮。图2-11清楚地表现了这一过程。

图2-3和图2-4则是在一个更加宏观的区间上展示了上述过程。在图2-11中，从90年代初就开始的曲折发展一直延续了将近10年，这无疑是前述清理整顿等制度构建对于社会组织发展所带来的消极影响。在我们检索的数据中，这个谷底出现在1998年。检索到当年新成立的各类社会组织不足200家，不到1987年新增社会组织的1/5。图2-3的官方数据也支持了这个判断。

在经历了一段曲折发展之后，在世纪之交前后，中国社会组织的发展开始步入一个新的高潮。图2-11清晰地反映了这个过程。从1999年开始，检索到的每年新增社会组织的数量大致以每年30%的增长率递增至今。另据民政部数据，在各级登记管理机关登记注册的社会组织年末累计总数，2007年近39万家，2008年逾42万家，2010年超过44万家，相当于1992年的2.8倍。

具体来看，这一阶段社会组织的发展呈现出如下特征：

1．学术类社会组织发展滞缓

与前一阶段相比，这一阶段中国社会组织的发展在结构上一个显著特征是学会等学术类社会组织发展相对滞缓，而各种协会等社会经济类组织蓬勃发展，很快成为社会组织的主流部分。由图2-12可见，检索到的每年新增社会经济类组织的数量在90年代中期开始超过学术类组织，从1999年开始以年均30%以上的增长率递增，到2011年两者之差扩大到5∶1。

当然，经过了10多年的不断积累，各种学术类社会组织的总体规模依然很大，它们同时也在适应新的历史阶段，探索更加积极的生存和发展模式。民政部门提供的数据显示，到2006年底，各种学术性社会团体的总数为4.09万家，占已登记社会团体总数的21.3%。

2．行业协会、商会发展迅速

随着中国步入市场经济和整个经济持续高速增长，各种工商协会和新兴的商会组织迅速发展起来，一个由各类企业和企业家所构成的结社主体日益清晰地呈现出来。登记管理机关提供的数据显示，从2002年到2006年，行业性社会团体总数从3.91万家增加到5.97万家，净增2.06万家；在社会团体总量中所占比重从29%提高到31%。

中国的各种工商协会的发展始于20世纪80年代初，随着城市经济体制改革和政府机构改革的进程加快，在80年代中后期达到了一个高潮。当时的各种行业组织、工商协会加上遍布农村各地的专业技术研究会，成为推动经济转轨、市场发育和体制改革的重要力量。然而，在市场体系尚不很健全的80年代，各种工商协会主要还是由大中型的国有企业构成，对其发挥主导作用的在相当程度上还是政府主管部门。在中国经历了政治波动之后，特别是随着整个经济逐步走上市场经济轨道，各种经济成分日趋活跃，工商协会在市场经济中的作用不断彰显出来，吸引了越来越多的企业和企业家卷入这个结社进程之中。所不同的是，在这一时期工商协会的发展中除了国有企业外，还有更多具有独立产权和人格的民营企业家，他们从被动参与很快转变为主动结社，成为新形势下各种工商协会的主体力量。

在这一阶段工商领域协会的发展中，以工商联为依托发展起来的商会显得尤为突出。中国的商会由来已久。近代第一个商会出现在清朝末年，1902年成立的上海商业会议公所被认为是中国最早的近代商会。改革开放后，1977年开始恢复工商联作为联系工商界的人民团体，1988年工商联修改其章程，明确其为“民间的对内对外商会”。从那时起，以全国工商联及其基层组织为依托，在全国范围内积极推动和发展起一大批以民营经济和多种所有制企业为背景的商会体系。据全国工商联提供的数据，1989年工商联的商会体系开始起步，1998年突破2000家。到2007年底，包括各类直属商会、乡镇商会、街道商会、异地商会、市场商会、开发区商会、联谊会商会等，总数已超过3万家。

在广大的农村地区，自20世纪80年代开始涌现出的各种形式的农村科协和专业研究会，尽管在实践中遇到了诸如资金困境、形式简单、组织松散、管理和治理不健全等一些问题，但继续得到中央自上而下的肯定和支持。随着90年代中国市场经济的发展，中央和地方各级政府通过调查研究、交流经验、试点推广，逐步明确了大力发展农村专业协会的方针政策，并强调要“引导农民专业合作技术协会真正成为 ‘民办、民管、民受益’的新型经济组织”。在各级政府的大力推动下，农村专业协会的发展出现了前所未有的高潮。据统计，1996年全国各类农村专业协会达到16万家。

3．草根组织破土生长并展现出强劲的生命力

这一时期中国社会组织发展另外一个显著的特点，是涌现出了一批致力于社会公益事业的草根组织。

“草根”一词来自英语的Grass roots。草根组织指植根于社区基层，具有强烈民间性和自治性的公益组织。中国草根组织的发展与境外在华资助机构开展的援助活动分不开。早在20世纪80年代，一批国际著名的基金会和NGO就开始进入中国，选择与其组织宗旨一致的公益领域开展项目资助活动。1988年5月，在华开展公益项目已有近10年实践的福特基金会正式在北京设立了办事处，开始积极资助和扶持中国草根组织的发展。20年来，福特基金会先后投入2亿多美元，用于资助包括扶贫开发、医疗卫生、环境保护、教育培训、弱势权益保护、基层民主、公共治理等诸多领域的公益项目，一大批草根组织通过福特基金会的项目资助得以发育和成长起来。除了福特基金会外，还有数十家著名的资助机构先后在这一时期开始其资助项目，如世界宣明会、救助儿童会、香港乐施会、美国国际小母牛项目组织等。这些资助机构提供的项目对于尚处于发育阶段又得不到来自任何官方资助的中国草根组织来说，无疑起到了重要的支持作用。

另一个对草根组织发展具有里程碑意义的事件是1995年8月底在北京召开的“95非政府组织妇女论坛”。这是与第四届世界妇女大会平行召开的一个NGO国际大会。在持续9天的会议期间，来自世界各国和地区的数千家NGO的近3万名代表与中国的5000多名参会者进行了充分的沟通和互动，也让中国的社会组织、媒体、官员、学者，以至整个社会，领略了NGO参与国际决策的风采和影响力。这次会议对处于萌芽状态的中国草根组织来说，无疑起到了催化剂的作用。在此前后的数年间，在中国的扶贫开发、妇女儿童权益保护、生态环境保护、残障人福利、城市农民工保障、艾滋病救助等关乎社会弱势群体的各个领域中相继涌现出一批草根组织，其中著名的如自然之友、地球村、绿家园、爱知行等，所开展的活动及其著名的领导人都成为中国民间公益事业的先驱。

由于草根组织的绝大多数并没有采取社会组织合法的登记形式，其中有不少采取的是工商注册的形式，也有许多没有登记注册。多年来，我们就草根组织开展过多种形式的调研，也专门针对环境保护、艾滋病救助、城市社区等领域的草根组织做过专项调研，但至今很难准确把握其总体规模。

进入21世纪以后，中国草根组织的发展开始呈现出许多新的迹象。部分组织因制度原因出现分裂重组；越来越多的年轻人投身于公益创业；一些机构通过组建理事会探索治理创新；个别组织呈现出财务危机或公信危机；因应政府采购一些组织走上更多与政府合作的新路；等等。一个无法否认的事实是：经过10余年的求索，中国的草根组织已破土而生，并展现出强劲的生命力。

这一时期草根组织强劲的生命力及其典型趋势主要表现在如下六个方面：第一，一批又一批草根组织涌现出来，进而以活动领域为边界呈现出类群化、联盟化的趋势。在环境保护、弱势维权、艾滋病防治、农民工救助、残障公益、社会工作、社区服务等诸多领域，出现了诸多草根组织的同类组群，它们彼此交流、沟通，相互借鉴、学习，形成一定话语空间，进而以各种形式组建网络，走向联盟。第二，草根组织合法化趋势增强，备案制、民办非企业单位（简称民非）登记成为主流。随着各级政府在管理体制上的改革创新，草根组织合法化的门槛逐渐降低，越来越多的草根组织或者加入城市社区社会组织备案制的平台，或者登记注册为民非，获得实质上的合法性。第三，越来越多的高学历人才，包括“海归”加入草根组织创业行列。近年来反映草根组织生命力的另一个重要标志，是其人才结构趋向年轻化、高学历化，一些年轻人从大学时代就热衷于公益，或搭帮结伙参与各种公益活动，毕业后往往选择公益创业，一些海归也加入公益创业的行列中。第四，新媒体推波助澜，网络公民社会形成强大社会力量。在以短信、微博等为代表的信息革命潮涌中，新媒体大大改变了人们的社交方式和社会参与能力，网络成了一个力量巨大且难以捉摸的公共领域，以网民为主体的网络公民社会迅速崛起。第五，非公募基金会、国内捐赠及地方政府助力草根组织，跨域合作成为主流。资源结构的变化也是近年来草根组织发展的一个突出特点，新近成长起来的非公募基金会加入对草根组织的支持中来，国内各类企业的捐赠，以及地方政府购买服务的支持，正在改变草根组织的资源结构，并在新的结构基础上建构与资助者、企业及政府的跨域合作新体制。第六，社会企业等创新形式不断涌现，市场与公益走向融合。随着市场经济逐渐走向成熟，许多非营利组织越来越多地借鉴和运用市场机制，出现了多种形式的社会企业。这种倾向在草根组织身上更加显著，探索社会企业已成为草根组织的创新潮流。

4．公募基金会在经历荣光后开始转型，非公募基金会异军突起

这一时期基金会的发展出现了戏剧性的变化：一方面公募基金会在经历荣光后开始转型，另一方面以富人和企业为主导的非公募基金会异军突起，成为中国公益事业中一支强劲的新军。

从数量上看，进入90年代后不久基金会的发展就出现了曲折。在政策上显然受到了后期整顿农村合作基金会的影响，人民银行于1999年不再担负基金会的审查和监管职责，基金会的登记注册一度陷入瘫痪。由于民政部提供的官方数据始于2002年，作为补充，我们根据权威检索系统搜集的数据分析整理形成图2-13。这个图示反映了新增基金会的数量呈减少趋势。

另一方面，民政部的数据显示，2002—2004年登记注册的基金会绝对数量甚至也在减少，从2002年的1268家减至2004年的892家。如图2-14所示。这表明，基金会的发展在这个阶段的确进入了一个转型时期。

然而在实践中，中国基金会在这个阶段依然笼罩在以大规模公募为特征的大众慈善的荣光之中。如前所述，中国基金会的发展起步于改革开放之初。在整个80年代，大型公益基金会如中国儿童少年基金会、中国残疾人福利基金会等，都在竭尽全力募集大众资源，通过广泛的社会动员进行公众募款，聚集推动公益服务和社会救助事业的原材料。进入90年代以后，这种公募聚财、大众慈善的趋势有增无减，不过随着整个经济体制转向市场经济和社会的转型，各个基金会开始努力探索新的公众募款模式。于是出现了“希望工程”“春蕾计划”“幸福工程”“烛光工程”“母亲水窖工程”等大型公益项目。这些项目往往更具有社会动员力和影响力，需要来自体制内外的大力支持和广泛参与，同时也需要更大的社会公信力。这类项目大都在全国范围乃至国际范围内开展活动，为期长达数年至10多年，成为基金会生存发展的主要社会资本与核心竞争力。项目主导模式使得绝大多数基金会将其主要精力集中在具体的项目运作上，难以形成巨大规模，并与其他大量的草根项目组织形成竞争态势，难于发挥资助中心和支持中心的作用。

2004年国务院颁布了《基金会管理条例》，将基金会区分为公募和非公募两种基本形式，在继续发展以公募聚财为特征的传统基金会的同时，开辟了促进企业家和富人们以散财为特征的非公募基金会的发展道路。这是推动中国公益事业发展的一项重大的制度创新。从图2-14可见，2005年以后登记注册基金会的数量显著增加。到2011年底，在各级民政部门登记注册的基金会总数为2164家，比2004年增长了143%。其中非公募基金会的数量在短短7年间已达1370家，占基金会总数的六成多，非公募基金会在数量上已超过公募基金会。一些大型民营企业纷纷拿出巨资慷慨捐赠，通过举办非公募基金会积极参与社会公益事业。中国基金会发展的一个新的时代已经到来。

5．民办非企业单位纳入统一登记管理

民办非企业单位的兴起及其纳入统一登记管理体制，也是这一时期颇具特色的标志性事件。

民办非企业单位是伴随改革开放涌现出的各种社会服务机构，包括民办的教育、卫生、科技、文化、体育、社会服务等各领域的服务实体。早在20世纪80年代中期，随着科技和教育体制的改革，出现了一些民办的科研机构和中介服务机构。1992年邓小平南方谈话以后，随着市场经济体制的确立，传统体制下由事业单位把持的一些社会服务领域，如教育、卫生、科研、文化等，都陆续向民间开放，各种形式的民办事业单位如雨后春笋般迅速发展起来。据民政部门的统计，到1997年前后，全国各类民办事业单位的总数大约在70万家。为了加强对这些具有一定公益性质的社会服务机构的规范管理，国务院于1997年做出规定，统一使用“民办非企业单位”一词并归口到民政部门管理。1998年10月，国务院发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，着手对遍布全国各地的各类民办社会服务机构进行普查和登记注册。经过两年多的努力，2001年到民政部门登记注册的民办非企业单位达到82089家。到2011年底，登记注册的民办非企业单位已达204388家，比2001年增长了148.98%。

图2-15反映了上述20.4万家民非的基本构成。

6．各种新型社会组织层出不穷

这一时期随着经济持续高速增长，人民生活水平显著改善，在市场经济趋向成熟、信息技术不断进步、社会转型全面展开的新形势下，开始涌现出越来越多的各种新型社会组织。其中包括各种形式的俱乐部、联合会、沙龙、车友会等五花八门的结社组织，特别是借助因特网发育和迅速膨胀起来的各种形式的网络社团，已经成为影响人们社会生活乃至国家政治生活的一支不可忽视的重要力量。

在各种新型社会组织中，我们选取了俱乐部和联盟两种形式，通过我们使用的权威检索系统，经过全面检索和分析处理，形成如图2-16的示意图。从图2-16可见，与基金会相比，各种形式的俱乐部和联盟都实现了较快的增长，尤以联盟为盛。

总体来看，在中国经历一段政治波动，改革开放也经受一段考验的时候，中国的社会组织发展也步入了一个新的历史时期。中国政府着手建立以统一登记、双重管理为特征的规范管理的制度框架，为此几经反复，终于在20世纪90年代末确立了政府登记管理社会组织的整体建构和制度框架。在这个过程中，中国社会组织的发展在经历了一段不小的曲折之后，随着市场经济的发育成熟、改革开放的逐步深入和社会转型的全面展开，逐渐从曲折发展走向一个新的高潮，并表现出若干具有趋势性的特征。