第二节 社会组织发展的社会功能基础

一 社会组织产生与发展的历史脉络

社会组织主要是在20世纪后半叶，特别是近二三十年间在世界范围内引起广泛关注的。但是，作为人类社会一种基本的组织制度形式，社会组织由来已久，其原始形式无论在中国历史上还是欧美及其他一些国家的历史上，都曾大量出现过。

在中国，传统社会中长期存在具有一定公共性质及公共职能的民间会社组织。如乐施好善、扶贫济困的“善堂”“善会”，乡村共济、邻里互助的各种“合会”，崇尚风雅、交流同道的“诗文社”“讲学会”，行商传技、缔约兴市的各种行会、会馆、商会等等，以及乡村社区里承担各种公益职能的如庙会、花会、看青会、联庄会等等。这些不同形式的民间会社组织，尽管出现在背景截然不同的传统社会中，但是在倡导善行善德、加强人际互动、实现社会协调、提供公共服务、拓展公共领域等方面，和现代社会的非政府社会组织有着许多类似之处。在一定意义上可以说，它们是今天中国社会组织的历史源流。

在西方，近代社会的发展更是和各种形式的结社活动紧密结合在一起的。欧洲各国在其近代化的过程中涌现出许多具有公共性质及社会功能的社团，包括推动扶贫济困、倡导社会公正、推动市规行约的各种协会团体等，一些国家还以立法形式规范并保障这些社团的权利，如英国在17世纪初就颁布了著名的《慈善法》。在移民社会的美国，各种形式的民间社团甚至先于国家而出现，承担了大量社会治理、公共管理和公共服务的职能。在19世纪30年代，法国思想家托克维尔花了9个月时间遍访美国社会，对植根于美国“民情”之中的民间结社大加赞赏，写下了著名的《论美国的民主》一书，认为美国民主的根源在于基于自治精神的“结社习惯”。这使得美国社会里充满了各种各样的民间社会组织，构成其公民社会得以繁荣的基础。

19世纪末20世纪初，随着资本主义的发展进入新的历史阶段，社会财富不断集中，贫富两极分化严重，各种形式的慈善结社、政治结社、学术结社、宗教结社等大量涌现。在欧美各国，出现了诸如开展战争救助的红十字会（1864）、救助城市贫民的救世军（Salvation Army, 1897）、救助贫困儿童的救助儿童会（Save the Children, 1919）等著名的慈善组织，以及如塞奇基金会（1909）、卡内基基金会（1911）、洛克菲勒基金会（1913）等民间资助机构。在中国，近代社会的急剧变化既产生了如强学会、兴中会、新民学会、觉悟社等政治社团，也出现了各种各样的慈善社团、学术社团、教育社团、文艺社团，乃至军事社团，为推动中国近代社会和中国革命的发展起到了积极作用。

两次世界大战期间和战后初期，伴随战争带来的社会重创和危机，贫困现象极度蔓延，一批致力于慈善救助、危机救援和谋求社会公正的社会组织应运而生，著名的乐施会（Oxfam, 1942）、宣明会（World Vision, 1950）都诞生于那一时期。二战以后，尽管冷战造成了东西两大阵营的对立和局部冲突，但还是在世界范围内出现了一个相对和平与稳定的发展时期。随着经济社会的发展，人口问题、南北问题、环境问题、人权问题等各种全球性问题日益突出，许多社会组织积极投身到对发展中国家的开发援助、扶贫救济、灾害救援等公益活动领域，开展了大量卓有成效的活动，并作为参与全球公共事务和国际决策的日益重要的力量受到广泛的关注，通过在联合国经社理事会设立的“咨商地位”以及国际会议机制等一系列重要的制度安排，成为联合国、世界银行等国际决策体系中重要的影响力量。

20世纪80年代以来，随着世界范围内出现的市场化、民主化、民营化和全球化的浪潮，在世界上许多国家和地区，社会组织都呈现出蓬勃发展的局面。苏联和东欧的剧变带来了迅速的经济市场化和政治民主化，使得各种各样的社会组织在这些国家几乎一夜之间遍地开花。在欧美等发达国家，民营化的浪潮此起彼伏，推动着各国政府将一个又一个的国有企业推向市场，并不得不对政府自身施行改革，许多公益性领域开始成为竞争性领域，政府也减少了对这些领域的补贴，各种各样的社会组织迅速扩大地盘，在许多国家形成在公共服务领域与政府平分秋色、相互竞争的态势。社会组织数量的增多和规模的扩大使它们逐渐成熟，不仅在一国内部而且在国际事务中发挥越来越重要的作用，一个遍及全球各个角落的“社团革命”正方兴未艾。

在我国，从1949年新中国成立直到20世纪70年代末，在全能国家和计划经济体制下虽发展了一定形式的社会团体，但都是作为党和国家联系群众、控制社会的纽带而存在，“文化大革命”期间又全部陷于瘫痪。改革开放以来，如本书第一章从历史角度所做的分析，社会组织伴随改革开放的历史进程经历了两个大的发展高潮，呈现出前所未有的蓬勃发展势头，形成中国特色的“社团革命”。党的十六届六中全会以来，社会组织一词逐渐取代了民间组织一词。随着各级党和政府对社会组织工作的日益重视，社会组织管理体制的改革问题逐渐提上了议事日程，成为推动我国社会管理改革创新的重要内容之一。

根据国家民政部提供的数据，截至2011年底，在各级民政部门登记注册的社会团体约26万家，民办非企业单位约20万家，基金会2700多家，在各级民政部门登记注册的三类社会组织总计46万多家。然而事实上，根据我们多年来在实证调研中的观察分析和估算，在我国境内开展种种社会活动的各种形式的社会组织，其总体规模在300多万家，其中境外在华社会组织大约有1万家，其余均为各种形式的国内社会组织。这些社会组织遍布我国城乡各地，活跃在社会生活的各个领域中，成为我国当前社会结构中极为普遍和基本的社会力量，在创新社会管理、加强社会建设与构建社会主义和谐社会中，发挥着不可或缺的重要作用。

二 社会组织发展的社会功能基础在于公共领域

关于社会组织产生和发展的原因，通常从其社会功能视角有如下两种解释：

（1）政府失灵说。用政府失灵来解释社会组织产生的社会功能基础。政府作为自上而下建立的国家权力机构通常承担社会公共管理的职责，在其动员资源、制定和实施政策、提供服务等公共管理的过程中，可能会因种种原因而“失灵”。这些原因主要包括：政府干预不当，信息不充分，官僚行为，寻租行为，民主过程本身存在的“多数人暴政”，政府资源不足，习惯势力，等等。由于这些原因，政府或者不能提供某些公共物品或服务，或者在提供公共物品或服务的过程中效率低下，或者在一定程度上会损害社会公平、公正或公共利益。在出现“政府失灵”的情况下，有时需要通过发挥市场机制的作用来加以纠正，有时则会出现一些非政府的社会组织。社会组织因其在组织制度、运作机制、动员资源、提供服务等方面的特殊的功能优势，可能优于政府机构而提供社会所需要的一定形式的公共物品或服务。

（2）市场失灵说。用市场失灵来解释社会组织产生的社会功能基础。在理想的市场经济条件下，市场机制能够实现资源的最优配置。但是在现实中，由于种种原因市场机制无法有效配置资源或导致资源配置的低效率，这种情况被称为“市场失灵”。造成市场失灵的主要原因有：存在自然垄断，存在外部性，存在排他性，存在信息不对称，存在交易成本，存在公共物品或服务，等等。由于这些原因，通过市场进行的资源配置并非最优。要纠正这类市场失灵的问题，有时需要政府干预或政治干预，有时则因政府干预或政治干预会带来更坏的结果而选择通过一些非政府社会组织的形式加以干预。

上述两种解释反映了社会组织发展的一个基本事实，即大多数社会组织都生长在国家体系和市场体系的夹缝之中，无论政府失灵还是市场失灵，都会给社会组织的生长造成条件和空间，使得它们能够找到生存和发展所需要的资源和市场，从而逐步成长起来。然而上述解释并不令人满意。在现实中，特别是当各种社会组织遍布人类社会生活的各个领域和层面，成为现代社会不可缺少的一种基本组织制度形式的时候，在政府体系已经足够发达、市场机制已经足够精致的今天，需要在政府失灵和市场失灵的背后，找到社会组织产生和发展的更为广泛的社会功能基础。

我们认为：社会组织存在和发展的更广泛的社会功能基础，在于公共领域的存在和不断拓展，以及公民基于这种公共领域对于社会公共事务的积极参与。

社会组织的生成和发展有赖于一定的公共领域。凡是有公共领域的地方，只要国家体系还没有发达到足以提供必要的公共物品的程度，就往往会出现社会组织。早期的社会组织如开展战争救助的红十字会，出现在两个或若干个交战国之间，由于彼此处于战争状态，对于伤残者进行生命救援和战场医疗救助这样一种交战国各方都需要的公共服务，受国家利益的局限谁都难于提供，这就为以国际人道主义为宗旨的红十字会腾出了必要的空间，在得到交战国各方认可的条件下，红十字会以超越各方国家利益的形式为战场上的伤残者提供生命救援和医疗救助的公共服务。20世纪后期在贫困问题、环境问题、人权问题等众多全球问题上也都大致如此，由于政府难以有效提供相应的公共物品或服务，社会又有着不断涌现的旺盛需求，一批又一批致力于提供各领域公共服务和追求社会公正的社会组织便应运而生。

公共领域一词因哈贝马斯的使用而广为流行。在上一章我们分析我国社会组织发展的社会基础时已经使用了这一概念。鉴于这一概念对于理解社会组织具有特殊重要的意义，在这里，我们需要对哈贝马斯及其公共领域的概念做一较为细致的交代。

哈贝马斯从17—18世纪欧洲的沙龙、咖啡馆、宴会和各种社团所形成的“文学公共领域”的考察分析中，找到了资产阶级公共领域发生的源头，揭示了在作为公共权力领域的国家机器与作为私人领域的公民社会之间，存在一个基于平等参与、讨论互动、公众批判，并以公民为主体的政治公共领域。这种公共领域的存在不仅深刻影响着社会结构、社会规范、道德伦理和意识形态，而且影响着公共权力结构和政治过程。建制化的公共领域通过合法化成为民主国家中的议会，非建制化的公共领域的核心是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的公民社会。公共领域在系统整合和社会整合的过程中实现结构转型，其中最重要的影响力量是大众传媒。

“公共领域”一词，德文原文为“Offentlichkeit”，英文为public sphere，有时被译为“公共论域”或“公共空间”。在哈贝马斯以前已有一些学者如布鲁纳、歌德、熊彼特、阿伦特等人从不同角度探讨和使用过这个概念。但这一词因哈贝马斯的使用和定义而概念化，成为当代政治学和社会学话语体系中的一个主流概念。在哈贝马斯的论述中，“公共领域”不是一个单纯的政治学话语，他将这一概念置于欧洲文明史、文化史、思想史、政治史、社会史、制度史和经济史的背景中，从历史学、文化学、哲学、政治学、社会学、法学和经济学的多重视角，进行了全方位的系统研究，赋予了这一术语以极其丰富和博大的内涵，并将公共领域与公民社会结合起来，将关于公民社会的理论思考提到了一个新的哲学高度。

哈贝马斯强调具有组织、社团与运动三种形式的公民社会是公共领域的载体。在他的论述中，公民社会具有三元结构：一是作为上层建筑的组成部分，与政治社会相并称；二是作为功能性存在的社会共同体，独立于国家与经济共同体；三是作为生活世界，与政治系统、经济系统相区别。生活世界是哈贝马斯用来解释公民社会的另一个概念，指的是人们以日常语言为媒介进行沟通的环境（场所或空间）。在其中，人们可以互相提出要求，使得他们的言辞与现实世界相协调，并且他们能够批判或者确认这些有效性主张，求同存异，从而达成理解。生活世界有三个核心要素：一是文化，是人们在沟通中随时动用的知识储备，体现于物质、工艺、格言理论、书籍文献以及人的言辞行动中；二是社会，是人们在沟通中得以维持团结、调整成员的那些组织、建制与规范，体现于社会秩序、法律或其他规范调整的实践活动中；三是人格，作为沟通主体的资格与能力，是一种个性与共性的结合体，体现于作为有机体的人之中。公民社会是生活世界中具有公共性、私人性、多元性、法定性、开放性和共识性的部分，具体地表现为形形色色的社团，各种特定的组织形态，以及具有特定目标的各种社会运动。

在哈贝马斯的论述中，公共领域和公民社会的概念有时候从不同的视角指代同一对象。作为当代学者，他注意到公民社会或公共领域全球化的趋势，并提出了“全球公民社会”的概念。但他同时也指出，这只是公共领域在空间上的拓展，与全球公共领域拓展的同时，在国家层面、地区层面、社区层面和亚文化层面，公共领域都有不同程度的拓展和辐射，并越来越具有相互交叉的倾向。

哈贝马斯关于公共领域和公民社会的大量论述，将公民社会问题引入思想界的主流进程中，掀起了思想理论界广泛的争论。而这一过程又正好迎合了20世纪后半叶世界范围内社会组织如火如荼的发展潮涌，使得哈贝马斯和他所倡导的公共领域及其公民社会的诸多观点，成为影响社会组织实践发展的重要思想力量。

根据哈贝马斯的解释，公共领域是人类赖以存在的社会的一部分，是存在公共需求、公共媒介和公共价值的社会空间，其中拥有自主的独立人格和主权意识的公民对于社会公共事务的积极参与和影响，是一个社会公共领域得以拓展的基石，而各种形式的社会组织则被认为是“公共领域载体的机制化”。在国家机器尚未充分发达起来的传统社会里，社会组织通常出现在国家体系的边缘部分甚或其外部，或者国家机器因战争、饥荒、灾害等原因失去效能的时候。中国古代出现于农村基层社会的各种互助结社和活跃于战乱、饥荒年代的慈善救助团体，美国南北战争前大量涌现的各种民间的消防队、仓储团等，都是以民间自主和互助的形式承担起某种形式的公共服务职能，从而构建起一定范围的“公共领域载体的机制化”形式。在现代社会，尽管国家机器已经相当程度上发育和成熟起来，但是随着市场经济的不断发展和渗透，随着社会系统和政治系统日益走向民主、开放和多元化，随着整个国际体系在和平与发展的条件下趋向全球化，从基层社区到国家乃至区域和全球范围内，人类赖以存在和发展的公共领域在不断拓展和扩大，公共治理的主体呈现出越来越多元化的趋势，各种形式的社会组织不仅出现在国家体系的边缘部分，而且越来越多地出现在国家和社会之间、国家与国家之间、国家体系内部，乃至全球范围内各种可能的社会公共领域里，通过吸纳大量慈善捐赠资源并动员广泛的志愿参与，开展多种形式的社会公益活动，形成一个有别于国家体系和市场体系的日益庞大的公民社会体系。

公民社会作为“公共领域载体的机制化”的形式，其核心在于拥有自主的独立人格和主权意识的公民及其对于社会公共事务的积极参与。换言之，有自由和独立的人格并具有主权意识和公共参与意识的公民，是公民社会得以存在和发展的基石。欧洲资产阶级革命时期的城市市民阶层，美洲新大陆开拓时期的新教徒和自由移民，都是公民社会得以产生的基本力量。在现代社会，随着民主和法治的不断完善，公民的自由和权利越来越多和越来越充分地得到保障；随着社会经济的发展和财富的不断增加与积累，人们有越来越多闲暇的时间和金钱可用于社会公共事务；随着交通、通信技术特别是信息技术的突飞猛进，各种传媒手段高度发达，使得人类社会交往与沟通的范围越来越突破地域空间和所在、所属的限制，特别是互联网的发展及其所提供的各种网络平台，为人们更大量、更广泛、更快捷、更自由和更自主地参与各种社会公共事务提供了前所未有的可能性。在这个意义上可以说，现代社会是公民参与最广泛和便捷的社会，也是各种形式的社会组织最易于发生和发育成熟的社会。进一步来说，也是由于上述特点，使得现代社会能够不断涌现出越来越多具有公民意识、公益精神、公共责任的先进人物，他们致力于社会公共事务，成为拓展各种公共领域的先驱和活跃其中的公民领袖人物，从而成为公民社会得以产生与发展的核心推动力。

改革开放以来，中国社会发生了翻天覆地的变化，市场经济的发展，政府改革的推进，和谐社会的建设，从根本上改变了中国社会的面貌。在社会物质财富极大丰富、人民生活显著改善的同时，整个社会对于公共物品和服务的需求也迅速增长，人们的精神生活、文化生活、社会生活乃至政治生活的需求以多样化的形式全面展开，公民的自由空间大大拓展，具有独立人格和主权意识的公民对各种社会公共事务的参与热情也空前高涨。在这种情况下，伴随社会转型，中国社会的各个层面和各个领域中，都涌现出越来越多的公共领域，有越来越多的资源汇聚其中，有越来越多的公民参与其中，有越来越多的媒体聚焦其中，更有越来越多的具有公民意识、公益精神、公共责任的先进人物活跃其中，使这样的公共领域不断拓展、不断增大，生长出越来越多的各种形式的社会组织。环境保护就是其中有代表性的一个公共领域。从20世纪90年代初开始，陆续有一批热衷于环境保护的公民，其中有不少走出旧体制的社会精英，包括退下来的官员和转业的企业家、大学教授、媒体记者，也有一些留学归国者，更有一大批有志于公益事业及环境保护的年轻人，他们在开展各种环境保护的活动中找到了致力于社会公共事业的行动空间，通过成立各种致力于环境保护的社会组织，开始表达自己的意志、实践自己的理想。1991年在辽宁盘锦，一位叫刘德天的记者发起了一家鸟类保护协会；1994年，历史学教授梁从诫与多名知识分子共同发起了自然之友；1996年，刚从美国留学归国的廖晓义发起成立了地球村。这三家组织，后来都成为国际知名的环保社会组织。根据我们的调研，目前在中国的环境保护领域里，有大约14000家各种类型的社会组织在开展活动，其中专门致力于环境保护的环保社会组织有2000多家。这些社会组织赖以存在和发展的公共领域，表现为整个社会对于环境保护的巨大需求，以及由此形成的人们强烈的环境忧患共识和共同的环境保护价值观，表现为通过这些社会组织，大量的社会资源和大批的志愿者被动员起来，从而表现为通过这些社会组织及其与政府合作、与企业合作所开展的各种活动，为整个社会源源不断地提供着环境保护这样一类重要的公共物品和服务。

因此，我国近年来各种形式社会组织出现蓬勃发展的局面，其社会基础一方面在于伴随社会转型和政府改革腾出了许多可理解为“政府失灵”的空间，另一方面在于伴随改革开放和市场经济发育出现了一些可理解为“市场失灵”的机会，在这同时，整个社会日益高涨的对公共物品和公共服务的需求，一大批具有独立人格、主权意识、公益精神、公共责任的公民，推动着公共领域在整个社会生活的各个层面不断拓展和日益增大，其结果，就是在社会生活的方方面面生长出越来越多的各种形式的社会组织。