环境资源法学基础理论

一 环境资源法的概念

（一）概念的重要性

概念是形成法律规范和法律原则必不可少的因素，没有法律概念，“整个法律大厦就会瓦解”。但是，如果法律概念用得不准确，甚至很混乱，那么，整个法律大厦就会倾斜。部门法的划分及其名称很重要，“它不仅对法学研究和法律教育，而且对立法、执法、司法和律师业务都有重要意义。对制定立法规划、法学教学课程体系、法学研究规划、编纂法律汇编和法学工具书、法学图书资料的编目和电脑在法律和法学工作中的应用等等，都有直接的关系。”

（二）几个重要的概念

“环境保护法”（environmental protection law），是调整因保护和改善环境而产生的社会关系的法律规范的总和，即狭义的环境法。

“自然资源法”（natural resources law），指调整人们在自然资源开发利用、保护和管理过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。

“国土法”（law of national land），指调整有关国土的调查、规划、开发、利用、治理、保护的社会关系的法律规范的总和。

“国土资源”（national land resources）有广义、狭义之分：国务院对国土资源部的主要职责界定为：“国土资源部是主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的调查、规划、管理、保护与合理利用的国务院组成部门。”所以，狭义的“国土资源”，即我国领陆、领水（包括内水和领海）、领空的土地资源、矿产资源、海洋资源、地质环境等；广义的“国土资源”则除上述自然资源外，还应包括空气、淡水、森林、草原、水域、渔产等自然资源。

“生态环境法”。新出版的专著《生态环境法论》的作者说：“在法律领域，生态学的积极应用主要表现为自然资源保护立法，更准确地说应当是生态环境保育立法，即包括生态环境保护和建设两个方面的法律体系。”“所谓生态环境法就是现代意义上的环境法，因而生态环境法亦可简称为环境法。而事实上环境法的概念更宜为人们所理解和接受。”

“环境资源法”（law of environment & resources）。是调整有关调查、规划、开发、利用、治理、保护生态环境和国土资源的社会关系的法律规范的总称。

“环境法”（environmental law），有狭义、广义之分，简言之：狭义的环境法，指“环境保护法”；广义的环境法，指“环境资源法”。

需要特别注意的是：狭义环境法与广义环境法的区别。最重要的区别是法律体系不同，前者体系比较小，后者比前者大多了。（参看下面图1:“环境保护法体系示意图”和图2: “环境资源法体系示意图”）

二 环境资源法的渊源

“渊源”是法学名词，但法学界对此名词的理解很不一致。有的认为即“泉源”、“来源”之意；有的认为是“表现形式”；有的认为是某种法律规范“第一次出现的地方”；还有的把“渊源”分成“形式的渊源”和“实质的渊源”等。本文所说的“渊源”，取“表现形式”之意。环境法的渊源，即环境法的表现形式。综观各国的环境法，法律规范的表现形式有以下6种：

（1）宪法中关于环境和自然资源的规定。

（2）关于环境保护和自然资源的法律、法规、规章。有些国家有基本法，如中国的《环境保护法》、美国的《国家环境政策法》，也有的国家没有基本法，如瑞典。

（3）国家制定或认可的环境标准，可分三类：

①环境质量标准。如大气质量标准、水质标准（又分地面水水质标准、渔业水质标准、农业灌溉水质标准、饮用水水质标准等）、环境噪声标准等。

②污染物排放标准。工业废气排放标准、汽车废气排放标准、工业废水排放标准、医院污水排放标准等。

③其他国家标准。如国际海洋法中规定的某个水质标准等。

（4）其他法律、法规（如行政法、民法、刑法、经济法等）中有关环境、自然资源、国土、生态系统的规范。

（5）有些国家的环境法包括判例法。如英、美、澳大利亚等国，由司法判例形成的普通法也是适用的法律规范；但在成文法国家，如中国，判例一般只能作为参考文件，不能作为法律规范适用；法律有明文规定的除外。

（6）有些国家的环境法包括有关的国际环境法规范。如联合国《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》的规范在我国，应当是有国内法效力的（我国签署时声明保留的除外）。

三 环境资源法的体系

各国有各国的法律体系，这里着重讲一下中国的环境资源法体系。

（1）什么是法律体系？有些人认为：法律体系是同一类性质的法律组成的一个有机整体。这种认识对不对呢？笔者认为是不全面、不准确的。法律体系（legal system）或称法的体系，“通常指由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。”法律体系说明一个国家法律规范之间的统一、区别、相互联系和协调性。

（2）什么是法律规范？法律规范（legal norm），是由国家制定或认可的、反映国家意志的、以国家强制力保证其实施的一般行为规则。法律规范的逻辑结构有三个组成部分：①假定——规定适用该规范的条件和情况；②处理——行为规则本身。规定人们：可以这样行为；不可以这样行为；禁止这样行为；等等③法律后果——规定实行或违反该法律规范所产生的法律后果。法律后果大体上可分两种：一种是肯定性的法律后果，即法律承认这种行为合法、有效、并加以保护以至奖励；一种是否定性的法律后果，即法律上不予承认、加以撤销以至制裁。法律规范与法律条文不能等同，法律条文是法律规范的文字表述。一个法律条文不一定完全包括法律规范的三个逻辑因素，一个法律规范可以表述在几个法律条文，甚至不同的法律文件中。

（3）法律体系如果是由法律、而不是由法律规范组成的，那么，《中华人民共和国刑法》中关于破坏环境资源保护罪，非法占用耕地罪，非法转让、倒卖土地使用权罪等条款，就不可能纳入环境资源法体系，环境资源法体系就无法健全和完备。

（4）法律体系是发展的，法学也是发展的。从“六法全书”到“十个一级部门法”

（5）当代中国环境资源法体系是中国现行的环境和自然资源法律规范组成的、分门别类的、多层次的、互相配合互相制约的有机整体。其大致情况如下：《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”第二十二条规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”第三十三条规定：“国家尊重和保障人权。”等。这些规定是具有最高法律效力的环境资源法规范。

现行环境资源法律规范大体分为以下七类：第一类是综合性的法律规范。例如《环境保护法》；第二类是污染或其他公害防治法。例如《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》《固体废弃物污染防治法》《清洁生产法》《环境影响评价法》等；第三类是自然资源法。例如《土地管理法》《森林法》《野生动物保护法》《矿产资源法》《节约能源法》《煤炭法》等；第四类是名胜古迹等文化环境保护法。例如《风景名胜区管理暂行条例》《自然保护区管理条例》《园林绿化保护条例》等；第五类是国土法，包括国土调查法、国土规划法（如城市规划法）、国土开发法（如京津唐区域开发法、长江三角洲开发法）、国土整治法等；第六类是有法律效力的环境资源标准。包括环境质量标准、污染物排放标准、其他标准；第七类是其他部门法（行政法、民法、刑法、经济法等部门法）中的环境资源法律规范。例如《刑法》规定的破坏环境资源保护罪、非法占用耕地罪等；又如《食品卫生法》《文物保护法》《消防法》等法律法规中的有关规定。（澳大利亚的环境法体系中的第四大类就是“相关法规”，即包括职业安全、劳动保护、消费者权益保护和刑事法律中有关环境保护的规定）。

上述七类环境资源法律规范，按其法律效力分为若干层次，即：全国人民代表大会制定的；全国人大常务委员会制定的；国务院制定或认可的；国务院各部门颁发的；省、自治区、直辖市等地方立法机关制定的。环境自然资源法体系已经形成一个独立的法律部门。

（6）环境资源法是中国法律体系中的一级部门法。环境法的内涵，简言之，就是环境保护法、自然资源法、国土法、生态法的融合。上述七类环境资源法律规范，也就是环境资源法“内涵”的主要内容，其“外延”是城市规划法、能源法、综合利用法、防洪法等。环境资源法是中国法律体系中的一级部门法，其根据除以上所述外，还有一个重要根据是中国法理学专家的研究成果，中国法理学专家认为：中国的法律体系应当是：在宪法的统率下分为10个一级部门法，即：宪法（此处其所以与其他法并列，是就学科而言，而不是就法律效力而言；此部门法包括由宪法派生的选举法、组织法、香港特别行政区基本法等）、行政法、刑法、民法、商法、经济法、劳动法和社会保障法、环境保护法和自然资源法、诉讼程序法、军事法。

也有的法学者认为宪法之下的一级部门法应当只是行政法、经济法、民商法、刑法、社会法。环境法只是经济法或行政法的组成部分，还有的法学者认为一级部门法应当划得更多，婚姻法也应当划为一级部门法。

笔者认为上述10个部门法的划分是最合理的。因为：划分部门法的目的，主要是有助于人们了解、学习、掌握中国全部现行法，提高全民的守法、执法水平，促进法学的研究和发展；划分部门法的标准，主要是法律所调整的不同社会关系，即调整对象，其次是法律调整的方法；划分部门法的原则是，应考虑到不同社会关系领域的广泛程度和相应法律、法规的多寡，不应将一级部门法划分得过宽过少或过细过多。正像九届全国人大关于国务院机构改革、部（委）不能划得太多或太少一样。前苏联和民法法系国家一般都将一级部门法划为十个上下。从中国现阶段法制的实际情况看，一级部门法划分为上述10个是最合适的；划分得过多或过少的观点都有很大的片面性；从我国的国情、特别是法律体系的发展趋势来看，国土法、环境保护法、自然资源法、生态环境法原有的体系可以保留；但是，四者宜融合为一个一级部门法，这个部门法的名称仍用“环境资源法”，可以简称“环境法”，其主要理由是：（1）“国土”“环境”“自然资源”“生态系统”是孪生姊妹关系，有很大的共性。例如土地、河流、海洋、大气、森林、草原、矿藏等，既是国土资源的组成部分，又是最基本的环境因素和最主要的自然资源、生态系统。“环境资源法”既突出了“环境”，又突出了“国土资源”、“自然资源”概念，其内涵、外延与这个部门法的内容比较贴切，与最高立法机关——全国人大的环境资源保护委员会相适应，与中国法学会环境资源法学研究会的名称吻合。（2）便于与国际惯例接轨。其他国家绝大多数学者都称这个部门法为“环境法”（environmental law）；称国际法的一个分支为“国际环境法”（international environmental law）。国际社会有三个著名的学术组织：一是“环境法国际理事会”（International Council of Environmental Law）；二是“世界自然与自然资源保护联盟”（International Union for Conservation of Nature & Natural Resources），现简称为The World Conservation Union，译为“世界自然保护联盟”，下设“环境法委员会”（Commission on Environmental Law）等6个委员会（他们认为“环境”与“自然资源”是不能分开的）；三是联合国环境规划署（United Nations Environmental Program）。这三个机构是国际社会环境资源法领域的权威性学术机构，对学术交流与合作有巨大的影响力。（3）中国法理学界也称这个部门法为“环境法”，上述划分10个一级部门法的倡导者——北京大学法理学家沈宗灵教授的观点在法学界是有代表性的。（4）从文字表述的精炼来说，“环境法”最精炼，所以简称环境法也可以；但是指广义环境法，而不是指狭义环境法。

如果说环境资源法应划为经济法或行政法的组成部分，那么，你请他详细介绍一下其理由和根据，特别是经济法、行政法的基础理论，包括：定义、体系、特征等，他必然会露怯，不能自圆其说。

四 环境资源法的特征

（1）法域宽广之最。环保部门有一句口头禅形容环保工作领域之广是：上管天，下管地，中间管空气。环境资源法法域之广则更有甚焉。上至外层空间，下至海洋之底；大至全国领土，小至微生物基因。

（2）新兴的法律部门新兴的法律学科。环境法学是新兴的学科、是边缘学科，是环境科学（包括环境物理学、环境化学、环境地学、环境医学、环境经济学、环境美学等）、自然资源科学（包括可再生资源、不可再生资源等等）与法学的交叉学科。

（3）法律规范的科技性。例如大气污染防治法、水污染防治法……环境标准（环境质量标准、污染物排放标准等），法律规范的科技性很强。学习和研究环境法，要求知识面广，不只是需要宽广的社会科学知识，而且需要具备一定的自然科学知识，如SO2，CO, BOD, COD, ppm，苯并芘。

（4）法律手段（规范）的多样性（民法、刑法、行政法、经济法手段等）。

（5）法律规范的独特性。例如：

①传统民法损害赔偿的过失责任原则与污染损害赔偿的无过失责任原则；

②传统民法举证责任制度与污染损害赔偿举证责任的转移制度（案例资料）；

③环境法除了担负调整因规划、开发、利用、治理、保护环境和自然资源而产生的社会关系以外，还担负着调整人与自然的关系，调整生态法律关系的任务。传统法学理论认为：法律关系是法律规范在调整人们行为的过程中所形成的一种特殊的社会关系，即法律上的权利义务关系，其法律关系的参加者只有三种：自然人、法人和国家；而生态法学则认为：生态法律关系是法律规范在调整一切生命体的自然生命过程中所形成的一种特殊的权益关系，即人与一切生命体之间的权利义务关系，其法律关系的参加者不仅包括自然人、法人和国家，而且还包括自然人以外的一切生命体。这种观点对现行法律理论构成挑战。例如国际环境法和许多国家的宪法都明确承认了环境权、生存权，等等，那么，环境权、生存权的主体有哪些呢？传统法学观点认为，其主体不外上述三种——自然人、法人和国家；而生态法学则认为，其主体不只上述三种，还应包括自然人以外的生命体（如有生命的濒危物种），如一级保护动物熊猫、扬子鳄、金丝猴、朱鹮等。过去，这些珍稀动物，人类只把它们看成是法律关系的客体来加以保护，所以保护不好；它们能不能成为法律关系的主体呢？我认为回答是肯定的。有人说，它们没有行为能力、权利能力，怎能成为法律关系的主体？关于行为能力问题，猫可以捉老鼠，马可以扛武器，大象可以背大树，担负沉重的体力劳动，有些动物还会表演，马戏团的熊、老虎、马等等能表演出精彩的节目，怎能说这些动物没有行为能力呢？至于权利能力，我想插一个小故事：同学们看过电视连续剧《海瑞》吧？明朝的嘉靖皇帝养了个小哈巴狗，取名“虬龙”，有一天虬龙突然死了，嘉靖皇帝号啕痛哭，后来行“虬龙代王”的葬礼，以金棺银椁盛虬龙的尸体还修了“虬龙神宫”，花了10万两银子，封虬龙为“忠烈王”，当时，嘉靖皇帝的老师苦口婆心进谏说：“是畜生重要，还是老百姓重要？”嘉靖皇帝龙颜大怒，降旨把他老师打死。由此可见：封建皇帝，吐辞为经，举足为法，法律是人制定的，人想把动物当成人，并封之为“忠烈王”，不也是可以的吗？法律赋予野生动植物有权利能力就会有权利能力。刚出生的婴儿没有行为能力，但是有权利能力，例如就有继承遗产的资格。它的权利能力从哪里来的？是法律赋予的。《继承法》规定，在分配遗产时，要给没有出生的胎儿保留一定份额的遗产。同样，法律规定上述动物有权利能力，这些动物就能有权利能力了。至于珍稀动物怎样行使权利能力问题，关键是要扩大和完善法定代理人制度。这方面的理论和实际问题还很多，现在环境法学界有些学者将这些问题作为专题，进行系统深入的研究，已经有些初步成果，我相信不久的将来会有突出的研究成果面世的。

五 环境资源法的重要性

（1）环境和资源是国际社会全局性的根本问题。环境是人类赖以生存和发展的场所。生态环境是人类和其他生物的生命支撑系统，自然资源是国民经济和社会发展的重要物质基础。全世界五大问题是：人口、粮食、资源、能源、环境。这五大问题关系到世界能不能和平与发展，其中资源、能源、环境三个问题是环境法直接调整的领域，人口、粮食问题也是与环境法有密切关系、是环境法学必须研究的对象。1992年联合国环境与发展大会为什么称为“The Earth Summit”（地球峰会）？就因为是盛况空前。为什么出现这种空前盛况呢？就因为环境问题的重要。近年来我国每年的全国人大，江泽民主席在百忙中总要挤时间亲自主持一次关于计划生育和环境保护的座谈会，作出重要指示。这些都说明环境问题、资源问题的重要性。

（2）环境资源法是按照自然规律办事，维护生态平衡，保护人体健康和经济正常发展的法律保障。恩格斯曾经指出：“人本身是自然界的产物，是在他们的环境中并和这个环境一起发展起来的。”自然条件决定人类的历史发展；而人也反作用于自然界，改变自然界，为自己创造更好的生存和活动的条件。随着人类对自然规律认识的增长，人类支配驾驭自然界的能力也增加了。但是自然环境和自然资源并不是可以受人类任意摆布的。人类的活动，如果违反了自然规律，自然界就必然给人类无情的惩罚。恩格斯有一段比较长、但很生动、很深刻的名言。他说：“美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民，为了想得到耕地把森林都砍光了，但是他们却梦想不到这些地方今天竟因此成为荒芜不毛之地，因为他们把森林砍完之后，水分积聚和贮存的中心也不存在了。阿尔卑斯山的意大利人，因为要十分细心地培养该山北坡上的松（树）林，而把南坡上的森林都砍光了。他们预料不到因此却把他们区域里的高山畜牧业的基础给摧毁了；他们更预料不到这样就使山泉在一年中大部分时间都枯竭了，而且在雨季又使洪水倾泻到盆地上去。”人类近百年的生产活动，特别是近几十年的生产活动，给自然环境带来了巨大的影响和变化，现代人类生活的环境远不是原始的自然界，随着科学技术的进步和工业的迅猛发展，其所处环境与自然环境的差异越来越大。特别在人口密集的城市和工业区，环境的组成与变化规律同自然环境相去甚远。人类对环境变化的适应是有一定限度的，而且自然界能够提供给人类的物质及其数量也不是无限的，如果人类的活动使自然环境剧烈变化，或者把数量过大的有害物质倾泻到自然生态系统，超过了生物和人类自己可以忍受的程度，就会破坏生态平衡，使人类和生物受害。因此当人们改造自然、发展经济的同时，必须首先考虑和评估对环境的影响，并且采取切实有效的措施，保护自然环境和生态系统。但是并不是所有人认识和承认这个道理。曾经发生过的八大公害事件，其根本原因不就在于此吗？震惊世界的1952年伦敦烟雾事件，四天死亡4000人。这些深刻的教训使许多国家不得不考虑，为了保护环境和生态系统，在采取科学技术、经济措施的同时，还必须进一步运用法律手段，必须加强环境和自然资源的法制建设。

（3）环境资源法是贯彻可持续发展战略，保护人类长远利益和造福子孙后代的法律保障。环境、自然资源与人类的关系是复杂的。有三个特点：①有些污染不容易及时发现；②环境污染和破坏一旦形成，即使停止了新的污染和破坏，而旧的影响也难以很快消除，甚至会成为新的二次污染源；③环境污染造成的经济损失很大，加上污染治理费用，则要付出更加高昂的代价。下面举一个典型例子：日本的“水俣病”，从排放甲基汞毒水的氮肥工业公司建厂，到发现渔民吃鱼中毒，前后经过23年之久。又经过12年，“到1956年，熊本大学经过大量调查研究才确认，是位于水俣市的氮肥工业公司排放的含汞废水污染了水俣湾，使海鱼体内含有高浓度的甲基汞，渔民吃了这种鱼而中毒的。但这个结论没有引起当时日本政府的高度重视，氮肥工业公司不承认他们是污染者，又拖了12年，直到1968年，国家才正式认定水俣病是由氮肥工业公司造成的，该公司才停止排放含汞废水。水俣病受害者组织了16个代表团，多年来与氮肥工业公司谈判索赔问题，到1997年5月，赔偿金全部到位，总共有10355人得到了赔偿，平均每人赔偿260万日元，此外，该公司还要支付患者医疗费和生活费。日本政府花了14年的时间，投入了485亿日元，把水俣湾的含汞底泥深挖4米，全部清除了。同时，在水俣湾入口处设立隔离网，将海浪内被污染的鱼统统捕获进行填埋。如今，水俣湾的水质非常好，几乎没有一点污染，水俣湾的鱼吃了绝对安全。”日本对环境污染等公害所采取的对策，概括为一句话就是：“技术+法律”，吃一堑长一智，日本现在是环境立法的先进国家，这是付出沉重代价的。

（4）环境资源法是保证实现我国第三步战略目标的法律保障。社会、经济的发展是否按着客观经济规律和生态规律正常地运行，环境法的立法、执法起着决定性的作用。日本的经验教训是很深刻的，值得世界各国借鉴、研究并从中汲取营养。日本于1967年制定的《公害对策基本法》中，对该法任务和目的的表述中有这样的词句。“生活环境的保护，得谋求与经济的健全发展相协调。”这句话包含了优先发展就可以牺牲环境的意思。政府对工业企业资本家采取让步政策，这是日本当时污染泛滥、震惊世界的公害事件不断发生的重要根源。由于污染泛滥，民怨沸腾，1970年，日本召开了国会，专门研究修订了《公害对策基本法》、《大气污染防治法》等法律，所以这次国会被称为“公害国会”。经过这次国会的修订，1971年公布的《公害对策基本法》第一条强调了环境保护的重要性，改为：“鉴于防治公害对维护国民健康和文明生活有极大重要性，为了明确企业、国家和地方政府对防治公害的职责，确定基本的防治措施，以全面推行防治公害的对策，达到保护国民健康和维护其生活环境的目的，特制定本法。”1971年公布修订后的《大气污染防止法》，也对法的目的和任务作了重大修改，删掉了“保护环境，要设法与经济发展相协调”等词句，与《公害对策基本法》的提法一致，从保护国民的健康和维护生活环境的观点出发，阐述了法的目的和任务。总之，经过“公害国会”修订的这些重要法律实施后，公害泛滥的局面出现了根本性的扭转。由此可见，现代化国家必须是法治国家，但不是任何法律都能代表先进的生产力，都能促进社会生产力的发展。我国要建成富强、民主、文明的社会主义现代化国家，必须实现以法治国的方略，必须健全整个法律体系，包括其中很重要的一个部门法——环境资源法（或称环境法）。而环境立法中一个核心问题是经济发展与环境保护的关系处理得是否正确、是否很明确，前车之鉴，庶几慎之又慎！希望同学们都密切关心和研究这个核心问题。

（对研究生讲课教材，2004）