论国土资源法律体系

几个重要概念

概念是形成法律规范和法律原则必不可少的因素，没有法律概念，“整个法律大厦就会瓦解”。如果法律概念用得不准确，甚至很混乱，那么，整个法律大厦就会倾斜。本文有关国土资源法律的几个重要概念简要叙述如下：

“法律体系”或称“法的体系”（legal system），“通常指由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体”。法律体系说明一个国家法律规范之间的统一、区别、相互联系和协调性。有人认为，法律体系是同一类性质的法律组成的一个有机整体。这种认识是不全面、不准确的。

“法律规范”（legal norm），是由国家制定或认可的、反映国家意志的、以国家强制力保证其实施的一般行为规则。法律规范的逻辑结构有三个组成部分：（1）假定——规定适用该规范的条件和情况；（2）处理——行为规则本身。规定人们：可以这样行为，不可以这样行为，禁止这样行为；等等（3）法律后果——规定实行或违反该法律规范所产生的法律后果。法律后果大体上可分两种：一种是肯定性的法律后果，即法律承认这种行为合法、有效、并加以保护以至奖励；一种是否定性的法律后果，即法律上不予承认、加以撤销以至制裁。法律规范与法律条文不能等同。法律条文是法律规范的文字表述。一个法律条文不一定完全包括法律规范的三个逻辑因素。一个法律规范可以表述在几个法律条文，甚至不同的法律文件中。

法律体系如果是由法律、而不是由法律规范组成的，那么，《中华人民共和国刑法》中关于破坏环境资源保护罪，非法占用耕地罪，非法转让、倒卖土地使用权罪等条款，就不可能纳入环境法体系，或者自然资源法体系。环境法体系或者自然资源法体系就无法健全和完备；法律体系如果是由法律、而不是由法律规范组成的，那么，制定和颁布几个必要的法律，法律体系就可以健全、完备了，还要制定和颁发相应配套的行政法规、地方性法规以及规章干什么呢？这正是当前健全中国法律体系的步伐不快的认识根源之一。

“国土法”（law of national land），指调整有关国土的开发、利用、治理、保护的社会关系的法律规范的总和。

“国土资源”（national land resources）有广义、狭义之分：国务院对国土资源部的主要职责界定为：“国土资源部是主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的调查、规划、管理、保护与合理利用的国务院组成部门。”所以，狭义的“国土资源”，即我国领陆、领水（包括内水和领海）、领空的土地资源、矿产资源、海洋资源、地质环境等；广义的“国土资源”则除上述自然资源外，还应包括空气、淡水、森林、草原、水域、渔产等自然资源。

“自然资源法”（natural resources law），“指调整人们在自然资源开发利用、保护和管理过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。”

“环境保护法”（environmental protection law），“是调整因保护和改善环境而产生的社会关系的法律规范的总和”，即狭义的环境法。

“生态环境法”。最新出版的专著《生态环境法论》的作者说：“在法律领域，生态学的积极应用主要表现为自然资源保护立法，更准确地说应当是生态环境保育立法，即包括生态环境保护和建设两个方面的法律体系。”“所谓生态环境法就是现代意义上的环境法，因而生态环境法亦可简称为环境法。而事实上环境法的概念更宜为人们所理解和接受。”

“环境资源法”（law of environment&resources）。专著《环境资源法论》的作者说：所谓环境资源法，是“调整有关环境资源的开发、利用、保护、治理的社会关系的法律规范的总和；是由环境保护法、自然资源法和区域开发整治法等组成的法律部门，相当于广义的环境法”。笔者认为，此定义有两个问题值得商榷：一是调整对象中没有反映出“国土资源”的概念；二是只是提到环境资源的“开发、利用、保护、治理”四个环节，没有包括“调查、规划”两个重要环节，不够全面。笔者将“环境资源法”的定义表述为：“环境资源法，又称环境法，是调整有关调查、规划、开发、利用、治理、保护国土资源和生态环境的社会关系的法律规范的总称。”

“环境法”（environmental law），有广义、狭义之分，简言之：广义的环境法，指“环境资源法”；狭义的环境法，指“环境保护法”。

我国国土资源法律体系研究概况

追溯国土法渊源，我国历代法律中都能找到关于国土法的描述，例如《秦律》规定：“春二月，毋敢伐材木山林及雍（壅）堤水，不夏月，毋敢夜草为灰，取生荔……到七月而纵之。”意思是：春天二月，不准到山林中砍伐木材，不准堵塞水道。不到夏季，不准烧草作为肥料，不准采取刚发芽的植物，或捉取幼兽、鸟卵和幼鸟……到七月解除禁令。这显然是我国最早的一条保护林木、水道、幼小植物、幼小动物和水产资源的法律，也可以说是最早的国土法条文之一。新中国成立前，在中国共产党领导的人民民主政府于1931年在解放区制订了《中华苏维埃共和国土地法》。新中国成立后，制定了一些国土法法规，最早的如《中华人民共和国土地改革法》（1950），特别是党的十一届三中全会后，加强了法制建设，1979年颁布了《中华人民共和国森林法（试行）》（1984年修订为《中华人民共和国森林法》），1985年颁布《草原法》，1986年颁布了《土地管理法》《矿产资源法》《渔业法》等。

值得注意的是，进入20世纪的80年代，党中央、国务院强调了国土的整治和立法。1981年，中央书记处向国家建委发出的通知中指出：“国土整治是个大问题，很多国家都有专门的部管这件事，我们可不另设部，就在国家建委设一个专门机构，提出任务、方案，报国务院审批。”“建委的任务不能只管基建项目，而且应该管土地利用，土地开发，综合开发，地区开发，整治环境，大河流开发。要搞立法，搞规划。”同年9月至11月，国家建委国土局举办了国土整治研究班，并将研究班的辅导报告选编印成《国土研究班讲稿选编》，内部发行；当时，中央书记处还对环境保护工作作出重要指示说：“关于国土保护问题，我们不能光是停留在城市污水处理的环境保护、三废治理这些问题上。要考虑中国近一千万平方公里的国土的保护问题。”后来国土局由国家计委领导，管理国土整治工作和国土立法的起草工作，起草了《国土整治条例（草稿）》，1982年7月举行了第一次国土整治战略问题讨论会。1983年6月，编印了《中国国土法规选编》；同年8月编印了《外国国土法规选编》，共6册，内部发行；同年11月召开了起草《国土整治条例》研究讨论会；会后对上述草稿进行了修订。1984年1月17日至22日，受国家计委国土局的委托，中国自然资源研究会、中国地理学会、中国生态学会、中国国土经济学研究会、中国环境科学学会联合召开了第二次国土整治战略问题讨论会。

国家计委国土局撤销后，国土整治工作，国务院没有专管机构抓总，而是分散在国家土地局、国家海洋局、国家环保局、矿产资源部、建设部、林业部、水利部、农业部等单位分头进行，国土立法工作，实际是由最高立法机关——全国人大的环境与资源保护委员会管理。1999年，党中央指示：“要把环境保护、生态建设同经济发展紧密结合起来。”“在保护中开发，在开发中保护。”九届全国人大关于国务院机构改革的决定实施后，成立了国土资源部，对国土资源部的主要职责界定为：“国土资源部是主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的调查、规划、管理、保护与合理利用的国务院组成部门。”到现在，国土整治和立法工作，取得了一定的成绩，而国土法体系，一直没有形成；从狭义的“国土资源”来看，国土资源法（即土地法体系、海洋环境保护法体系、矿产资源法体系等），已初步形成一个小的部门法体系；而环境保护法体系、自然资源法体系发展较快，有不少专著和教科书问世。大专院校一般都将环境保护法和自然资源法纳入教学计划。法理学专家主张将环境保护法和自然资源法合并为一个一级部门法，取名为“环境法”。特别是1999年中国法学会环境资源法学研究会的成立，标志着环境资源法已经形成与民法、刑法、经济法平行的、独立的一级部门法，这个一级部门法实际上包括国土资源法在内。

外国国土资源法律体系研究概况

综观世界各国的立法概况，日本是最重视国土整治和国土立法的国家，在国土整治方面就曾颁布《国土综合开发法》（1950）、《国土调查法》（1951）、《国土利用计划法》（1974）、《国土厅设置法》（1974）等；德意志民主共和国于1970年颁布《国土整治法》，还颁布了6个配套的《条例》；美国曾颁布《联邦土地政策和管理法》（1976）、《佛蒙特州土地利用和开发法》等；前苏联最高苏维埃曾颁布《关于进一步改善自然保护和合理利用自然资源的措施的决议》。其他国土立法，则是分散在土地、水域、森林、草原、海洋、矿产等自然资源法、环境保护法、生态法体系中进行的。

值得注意的是，20世纪90年代，特别是联合国环境与发展大会（UNCED）以后，由于可持续发展战略的贯彻实施，环境法体系明显扩大，国土资源立法、自然资源立法逐渐融合并入环境法体系之中，而且更加强调环境法的功能。举例来说：

《美国法典》第42卷是“公众健康与福利”，其中第55章是《国家环境政策法》。第4332条规定：“国会授权并命令国家机构，应当尽一切可能实现：1．国家的各项政策、法律以及公法解释与执行均应当与本法的规定相一致。2．所有联邦政府的机关均应当：（1）在进行可能对人类环境产生影响的规划和决定时，应当采用足以确保综合利用自然科学、社会科学以及环境设计工艺的系统性和多学科的方法。（2）与本法第二节规定而设立的环境质量委员会进行磋商……（3）对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为，均应当由负责经办的官员提供一份包括下列事项的详细说明：①拟议行为对环境的影响；②提案行为付诸实施对环境所产生的不可避免的不良影响；③提案行为的各种替代方案；④对人类环境的区域性短期使用与维持和加强长期生命力之间的关系；⑤提案行为付诸实施时可能产生的无法恢复和无法补救的资源耗损。……”美国《联邦水污染防治法》于1972年制定，经3次修订后，共205页，成为《美国法典》第33卷“航行与通航水域法律”的第26章。法国1998年制定的《环境法典》，共分五卷：第一卷是“公用条款”，其中第一编是“通则”，第二编是“信息及民众参与”；第二卷是“自然环境”，其中第一编是“水体和水域”，第二编是“空气与大气层”……第四卷是“动物与植物”；第五卷是“（可预见）自然灾害、污染及其他公害”，其中：第一编是“防治污染与技术危害”，第二编是“自然灾害”，第三编是“听觉与视觉公害”。需要着重指出的是，第二卷“自然环境”的第一编“水体和水域”中，第一章是“水资源管理”，第二章是“规划”，第三章是“行政机构及财政机构”，第四章是“活动、设施及使用”，第五章是“有关非国有河流专门条款”，第六章是“处罚”，第七章是“国防”，第八章是“有关海水及对海洋航行开放航道的专门条款”。

英国环境法已经成为一个庞大的体系，包括规划法、海洋污染防治法、自然资源和生态保护法等。1995年制定的《环境法》，共五部分：第一部分是“环境机构与苏格兰环境保护机构”；第二部分是“污染的土地和废弃的矿山”；第三部分是“国家公园”；第四部分是“空气质量”；第五部分是“杂项条款、一般条款及补充条款”。1997年出版的专著《环境和规划法》（Environmental and Planning Law），共分两大部分：第一部分是环境法，第二部分是规划法，共10章：第1章是“环境法的历史和渊源”；第2章是“法规”；第3章是“环境法的实施”；第4章是“营业和商务的申请”；第5章是“导言”；第6章是“什么是发展？”；第7章是“规划许可的申请”；第8章是“对规划限制的上诉”；第9章是“规划合同”；第10章是“规划法的实施”。全书的重要指导思想是“污染控制的一体化”（Integrated pollution control）。

德国在20世纪60年代以前，保护环境的要求开始提出，到1959年底，联邦议会通过了《自然保护法》、《原子能法》等环境法律和法规；进入60年代以后，环境污染成了重大的社会问题，到60年代末，除对以前通过的一些环境法律、法规进行了修订外，又增订了《水源管理法》、《植物保护法》等，把环保法律规范扩大到工业、交通、城建和水域管理等许多部门。70年代以来，又增订了《环保基本法》《消除废物法》《防止飞机噪声法》《滴滴涕法》等，把环保法律规范扩大和深入到生产和生活的各个方面。90年代，又颁布了《环境监测法》《环境信息法》《循环经济和废物清除法》《联邦侵扰防护法》等，使环境保护法律规范渗透的面更广。1998年最新修订的《水管理法》：序章是“开始的规定”；第一章是“对水域的一般规定”；第二章是“对地表水的规定”；第三章是“对沿海水域的规定”；第四章是“地下水的规定”；第五章是“水经济计划和水书”；第六章是“罚款和最后规定”。

总之，外国的国土资源立法、自然资源立法融合并入环境法体系的趋势是显著的；环境法体系在发展，以致对“环境法”概念，外国法学家很难下一个准确的定义，有的称环境法为“行星家政管理”（planetary house-keeping）法，它旨在保护这颗行星和它的人民免受破坏地球及其生命保障系统的活动的危害。

国土资源法+环境保护法+自然资源法+生态环境法＝环境资源法（又称环境法）

中国法理学专家认为：中国的法律体系应当是：在宪法的统率下分为10个一级部门法，即：宪法（此处其所以与其他法并列，是就学科而言，而不是就法律效力而言；此部门法包括由宪法派生的选举法，组织法，香港、澳门特别行政区基本法等）、行政法、民法、商法、经济法、劳动法和社会保障法、环境法、刑法、诉讼程序法和军事法。也有的法学者认为宪法之下的一级部门法应当只是行政法、经济法、民商法、刑法、社会法。环境保护法、自然资源法、国土资源法都是经济法或行政法的组成部分，还有的法学者认为一级部门法应当划得更多，婚姻法也应当划为一级部门法。

笔者认为上述10个部门法的划分是最合理的。因为：划分部门法的目的，主要是有助于人们了解、学习、掌握中国全部现行法，提高全民的守法、执法水平，促进法学的研究和发展；划分部门法的标准，主要是法律所调整的不同社会关系，即调整对象，其次是法律调整的方法；划分部门法的原则是，应考虑到不同社会关系领域的广泛程度和相应法律、法规的多寡，不应将一级部门法划分得过宽过少或过细过多。前苏联和民法法系国家一般都将一级部门法划为十个上下。从中国现阶段法制的实际情况看，一级部门法划分为上述10个是最合适的；划分得过多或过少的观点都有很大的片面性，都是不能自圆其说的。

从国外国土资源法研究的情况和趋势来看，从我国的国情、特别是法律体系的发展趋势来看，国土资源法、环境保护法、自然资源法、生态环境法原有的体系可以保留；但是，四者宜融合为一个一级部门法，这个部门法的名称仍用“环境资源法”，简称“环境法”，其主要理由是：（1）“国土”、“环境”、“自然资源”、“生态系统”是孪生姊妹关系，有很大的共性。例如土地、河流、海洋、大气、森林、草原、矿藏等，既是国土资源的组成部分，又是最基本的环境因素和最主要的自然资源、生态系统。“环境资源法”既突出了“环境”，又突出了“资源”两个概念，其内涵、外延与这个部门法的内容比较贴切，与最高立法机关——全国人大的环境资源保护委员会相适应，而且中国法学会环境资源法学研究会的名称可以不必改动，免去了很多不必要的麻烦。（2）便于与国际惯例接轨。其他国家绝大多数学者都称这个部门法为“环境法”（environmental law）；称国际法的一个分支为“国际环境法”（international environmentallaw）。国际社会有三个著名的学术组织：一是“环境法国际理事会”（Intemational Council ofEnvironmental Law）；二是“世界自然与自然资源保护联盟”（Intemational Union for Conservation of Nature&Natural Resources），现简称为The World Conservation Union，译为“世界自然保护联盟”，下设“环境法委员会”（Commission on Environmental Law）等6个委员会：三是联合国环境规划署（United Nations Environmental Program）。这三个机构是国际社会环境资源法领域的权威性学术机构，对学术交流与合作有巨大的影响力。（3）中国法理学界也称这个部门法为“环境法”，上述划分十个一级部门法的倡导者——北京大学法理学家沈宗灵教授的观点在法学界是有代表性的。（4）从文字表述的精炼来说，“环境法”最精炼。

需要指出的是：环境法有广义、狭义之分，有的学者所说的“环境法”，实际是指狭义的环境法，即“环境保护法”，与本文上述的广义的“环境法”是既有联系、又有区别的两个概念。所以，对“环境资源法”的定义及其内涵、外延必须阐述清楚，以免产生误解。关于“环境资源法”的定义，笔者考虑作如下表述：“环境资源法，又称环境法，是调整有关调查、规划、开发、利用、治理、保护国土资源和生态环境的社会关系的法律规范的总称。”

我国国土资源法律体系的建设怎样适应新的形势

21世纪是信息时代，知识经济时代，经济全球化时代，生态化时代，我国即将加入世贸组织。信息与知识密切相关，在新的世纪，信息量和速度猛增，知识更新的周期越来越短，国与国之间、人与人之间的竞争日益激烈，特别是入世以后，竞争会更加激烈。要想立于不败之地，必须增强竞争力。就一个国家来讲，必须增强综合国力，必须健全法制；就每个单位、每个公民来讲，必须提高自身的素质，提高处理问题的效率和质量。

所谓生态化时代，简言之，即任何事物，任何工作都必须有利于生态系统优化，有利于生态环境建设，都必须符合可持续发展战略，否则早晚会被淘汰或抛弃；入世以后，根据非歧视原则、国民待遇原则，外资进入我国市场更加容易，生态化和“绿色壁垒”导致对生态保护、环境保护的要求越来越高；随着一些国家将IS014000系列纳入法律以及环境质量标准、污染物排放标准、绿色环境标志的日益严格，对国际市场的影响越来越大；如此种种……挑战与机遇并存，压力与动力同在。为使我国国土资源法律体系的建设适应新的形势，现着重就国土资源部职责范围，提出以下五点建议。

第一，建议全国人大环境资源保护委员会，将国土资源立法、环境保护立法、自然资源立法、生态环境立法，统一规划，统一组织，统一部署，以提高这方面立法工作的效率和质量。有些已制定的法律，根据需要，以全国人大常委的名义，责成国务院或省、自治区、直辖市及时制定相应配套的、具体化的行政法规、规章或地方性法规、规章，以加强法律、法规的可操作性，逐步健全国土资源法等部门法体系。

第二，加强国土资源立法。应当制订而尚未制订的法律，如国土调查法、国土规划法、西部开发法、海岸带法、湿地保护法、土壤污染防治法、荒漠化防治法、地质遗产保护法、地质灾害防治法等，需要抓紧制订；立法需要加强预见性、超前性；有的法律法规，如《矿产资源法》、《基本农田保护条例》等，需要总结经验，及时修订，其中有的需要上升为法律，例如《基本农田保护条例》需要上升为《耕地保护法》，以强化其法律效力。

第三，国土资源立法、环保立法、自然资源立法需要紧密结合，协调一致。过去，曾发生国家环保总局与原国家质量技术监督局两套国家机动车污染物排放标准长期并存的局面，使执法者、守法者无所适从，直到最近才解决。今后，例如《渔业法》的修订、《海水水质标准》的修订、为建设城市污水处理厂征地的规定等，环保部门、国土资源部门、农业等有关部门，需要互相协作，加强联系，避免类似上述“法出多门”的情况发生。

第四，国土资源法学、环境保护法学、自然资源法学、生态环境法学的科研教学，需要加强交流和合作，多出成果和人才，共同培养出一批具备复合型知识结构的法学专家、学者，加强立法、执法、管理机构，为祖国的现代化建设多作贡献。

第五，国土资源部门与其他自然资源管理部门、环保部门在职责范围、执法管辖权等问题上，需要划分明确、界定清楚；避免职责不清，工作重复等问题的发生。

（参加2001年国土法学研讨会论文）