第3章 绪论
一 选题意义
中国和英国都是对世界历史发展进程有着重要影响的国家。中国曾对人类文明做出重要贡献；英国则是现代化的领路人，开创了全世界的现代化之路。虽然分属东西半球，远隔万水千山，中英两国之间的关系源远流长。13世纪，一度作为蒙古都城的和林是盛极一时的东方国际都市，城中不仅有畏兀儿、回回人、波斯人，而且有匈牙利人、福勒铭人（居法国西北部）、俄罗斯人，甚至还有法国人和英国人。1287年，中国的景教徒畏兀儿人苏马，充任伊利汗国阿鲁浑汗的特使前往罗马和巴黎，并游历欧洲。在法国西南部港口城市波尔多，苏马谒见了以远征威尔士和苏格兰统一英伦著称的英国国王爱德华一世。[1]17世纪，随着两国通商贸易关系的建立，中英之间的联系日益密切。
从19世纪开始，中英交往的规模和深度都达到了前所未有的程度，“其性质却以英国发动鸦片战争为标志而发生了根本性逆转。”一百多年来，英国成为对中国的政治、经济、文化和社会的发展变化具有重大影响的西方大国。第一个以坚船利炮轰开中华帝国大门的英资本主义侵略者，在列强环伺、争相攫取在华权益的侵略活动中，长期充当着为首列强的角色。正因如此，从第一次鸦片战争到1927年国民革命期间武汉国民政府收回汉口、九江英租界，“为英帝国主义侵略中国与中国人民反抗英国侵略、中英矛盾最为集中和尖锐的时期。”[2]此时段的最后十年，即20世纪的10 ～20年代，由于国际形势的变化以及两国政治经济思想文化诸多方面的发展演变，中英关系再次走到了转折的关口。研究这一时期中英关系的发展变化，不仅内容丰富，而且可以向世人提出许多令人深思的新问题和解决国际问题的新方法。
20世纪前夕，大英帝国仍然是世界头号强国。就其涵盖的地域而言，包括“亚洲、非洲和部分美洲以及大洋洲的大不列颠治下的和平超过了罗马治下的和平”[3]。其人口和陆地面积占全世界人口和陆地面积的1/4，令所有竞争对手相形见绌。然而，衰落的种子也正悄然萌发：英国的经济霸主地位越来越受到美、德两国的挑战。19世纪末20世纪初，美国在工业产值和主要工业品的生产方面超过了英国，德国也直逼英国。“但英国从殖民地和国外投资场所攫取的利润远远超过了美国和德国，它的经济实力仍是最雄厚的，伦敦仍是世界金融中心，英镑仍是世界上最坚挺的硬通货，英国船队仍然给英国带来巨大的利润，英国银行家仍然能向外国政府和企业界提供最大数额的信贷。尽管如此，绝对优势毕竟丧失了。”[4]第一次世界大战使大英帝国付出了沉重的代价：“英国经济力量受到削弱，失去了国际金融最强国的地位，英镑的稳定地位也发生动摇，实际上结束了传统的金币本位制度。大战摧毁了英国商船的70%，海军在海战中也大为削弱，由此失去了海军第一大国的实力。这两张王牌本是大英帝国维持其全球殖民体系的最重要保障。”而且，“战后遍及殖民地的革命浪潮冲击着大英帝国殖民主义堤坝，英国在加强镇压措施的同时，不得不开始采取适应战后新形势的新统治策略。”[5]随后的几十年里，由于经济实力和军事力量的相对衰落，殖民地、半殖民地民族主义运动的高涨，加上难以与人口和幅员占优势的大陆强国竞争，大英帝国的根基逐渐受到侵蚀。20世纪，英国的外交政策基本上是不停地调整其目标，以适应其实力下降的现实。在远东，由于国力明显衰落，传统势力范围又遭到美国和日本的渗透，英国丧失了原有的优势，在侵华的各帝国主义列强中，逐渐从为首变为次等的地位。为此英国不得不更加借重与其他国家的协调，来维护其既得权益。
辛亥革命后，中国在从传统社会向现代社会转型过程中出现了一个过渡性的政权——北京政权（北洋政权）。“这段时期是传统政治与现代政治矛盾冲突的畸形政治形态，是新与旧、保守与进步、传统与现代混杂并消长反复的时期。……北洋政权执政者，由于忙于争权夺利或维护小集团的利益，缺乏保障国家民族利益的政治理念和建设国家改造社会的目标、纲领和措施，因而没有凝聚各种社会力量的号召力，也无法取得广大民众的信任和支持，其政治统治势力被赶下政治舞台也是历史的必然。”[6]伴随北京政权日趋衰落的，是南方革命政权的日渐壮大。1917年至1926年，中国国民党人先后多次在广州建立革命政权：1917年，孙中山南下护法，就任陆海军大元帅，建立了中华民国军政府；1920年，粤军自闽返粤，孙中山恢复军政府，翌年孙中山就任大总统，设立中华民国政府；1923年，孙中山组织“讨贼军”，驱逐了陈炯明，设立陆海军大元帅大本营；孙中山逝世后，大本营于1925年7月改组为中华民国国民政府。1926年12月，国民政府停止在粤办公，北迁武汉。上述政权名称各异，但同为革命政权，彼此间自有其内在、难以割断的联系，本书将其统称为广州政府。十年间，广州发生了许多影响久远的大事，第一、二次护法运动，第一次国共合作以及轰轰烈烈的国民革命。十年间，广州政府由小变大，由弱变强，从偏居广州一隅，发展到势力席卷大半个中国，将国民革命由珠江流域推进到长江流域，日渐显露取代北京政府成为全国性政权的发展趋势。
就外交方面而言，这一时期在中国外交史上处于一个十分重要的阶段，“它上接疲于应付的晚清外交，下连国民政府的改订新约和抗日外交。近代中国外交从被动应对列强的权益要求到主动提出废除和修订不平等条约的转变正是在这一时期。”[7]经五四运动的洗礼，中国民族主义潮流持续高涨，北京政府试图通过合法的外交途径，修订不平等条约改变中国的国际地位；广州政府在苏俄的影响与帮助下，打出了废除不平等条约的旗帜，“其基本原则不仅是废除现有一切不平等条约所应当遵循的原则，而且也是恢复中国在国际间自由平等地位的正确途径。”[8]
作为侵略中国的领头羊，英国与近代中国一系列权益的丧失密切相关，长期维持着对华贸易的优势地位，势力范围囊括最为富庶的长江流域，还拥有对远东贸易至关重要的殖民地——香港。“中国国民革命所要实现的一切对外目标，如废除不平等条约，关税自主，取消领事裁判权，撤退外国驻华海陆军，收回外国租界和租借地，恢复海关管理权，撤销会审公堂等，几乎都与英国侵华特权有关。”[9]因此，英国首当其冲，被中国人民列为单独打击的对象，既有苏俄因素的影响，也有深刻的历史原因。南北政府分立的状态，令英国政府在对华外交中，进退维谷，处境日趋艰难。北京政府的合法努力，英国政府尚能集列强之力，极力加以阻拦。广州政府大异其趣，在苏俄的支持和帮助下，以民众为后盾，推行以国民外交为内容的革命外交，特别是实行单独对英的策略，使英国在华利益遭到沉重打击。万般无奈之下，英国不得不考虑做出某些让步，以维护其长远利益。以此为契机，英国政府于1926年12月以备忘录的形式正式公布了其对华新政策。
因此，20世纪20年代的中英关系，在紧张与对立中酝酿着深刻的变化，在近代中英关系中具有重要地位。本书选取其中一个非常重要的方面——1918年至1926年广州政府与英国之间的政治交涉，试图通过对双方政治交涉的研究，厘清广州政府与英国政治交涉的基本脉络，展现广州政府革命外交的主要成就，并揭示英国政府对华政策的转变轨迹。
二 研究概况
目前学界有关本课题的专门研究尚不多见，相关成果主要散见于对于国民革命和这一时期中外关系的研究中，笔者仅就所见，试对相关成果作一梳理。
（一）民国时期
国内有关广州政府对外关系的研究工作，始于20世纪20年代。沙基惨案一月有余，钱义璋就完成了《沙基痛史》[10]的编撰。西方学者认为该书提供了“中国一方的最全面的材料”[11]。1926年7月，省港罢工委员会宣传部印行了邓中夏的《省港罢工中之中英谈判》。[12]该书写于广州政府与英国方面谈判期间，并非学术著作，实为战斗檄文。此外，有人将广州政府对外交涉的来往文件编印成册，如《广州沙基惨案交涉文件首编》、《广州武汉时期革命外交文献》等。[13]这为后人研究广州政府的对外关系，特别是中英关系，提供了宝贵的资料。
20年代末30年代初，国内相继出现了一批有关广州政府对外关系的著作，最为重要的是洪钧培的《国民政府外交史》和周鲠生的《革命的外交》。《国民政府外交史》力图“汇集国民政府外交之经过事实，并表彰其失利之先因”[14]，总结了国民政府外交的弱点，提出了国民政府外交此后应取的方针。《革命的外交》从国际法角度论述了国民革命的国际关系、国民政府与外交、国民政府的国际地位等问题。[15]此外，刘彦在《最近三十年中国外交史》中，述及“时广州政府，以打倒帝国主义为职志，主义上与英帝国主义此种残暴行为，无调解之余地。因对英作殊死之战，实行经济绝交”[16]。夏天在《中国外交史及外交问题》中，专门论述了广东及武汉国民政府时代的外交。[17]金兆梓的《现代中国外交史》，谈到国民革命时期的外交趋势：“与北京政府对峙之广州国民政府，其政策完全与北京异趣，积极领导国民对英日经济上作殊死战，而尤侧重对英。”[18]
具体到中英关系方面，主要著作有：束世瀓的《中英外交史》、顾器重的《八十五年之中英》、唐文蒨的《英帝国主义与中国》等。束世瀓在书中论及英人在华之惨杀案，涉及沙基惨案与省港罢工，“交涉虽经停顿，然广州沙面与香港之罢工，则始终坚持。工人自组罢工委员会，得政府及各界助力，抵制极猛烈。”[19]《八十五年之中英》与《英帝国主义与中国》突出反映了当时反英的社会氛围，宣传意味更浓。《八十五年之中英》开宗明义直抒胸臆：“本书为什么而作？因为我国历年受英国不平等的桎梏，现在大家到了觉悟的时代，要把帝国主义夺去我们的一切权利想法夺回，所以作者将英国和我们中国发生关系以来之事实纪述出来，俾觉悟的同胞，对于做反英工作的一个参考。”[20]《英帝国主义与中国》则言：“夫英帝国主义者，为不平等条约之发起人，此国人刻印之脑筋，铭之心坎者也。有志之士，莫不欲申其罪而讨之；然不条列其罪状，则露布之辞，无以快吾口而餍人意。”[21]上述论著勾勒了广州政府对外关系的粗略轮廓，对列强侵华有程度不同的揭露，但大多数限于简单罗列历史现象，缺乏比较深入的考察与论证。
海外关于广州政府对外关系的探讨，亦始于20世纪20年代。1925年7月，太平洋国际学会（The Institute of Pacific Relations）第一届会议在檀香山召开。这个“以研究太平洋各民族之状况，促进太平洋各国之邦交为宗旨”[22]的非政府国际组织，是一战结束后太平洋地区国际关系发展的产物。会议决定于1927年召集第二次会议，并向各国国际学会发出邀请。英国国际事务会（The Royal Institute of International Affairs）收到邀请后，“格于会章，不能派员代表”，乃召集人员组团，准备将来以个人资格参与会议，并商讨议题从事研究。“怀德爵士（Sir Frederick Whyte）者会员之一也，毅然对于以中英之关系，预备纪录为己任。”[23]书稿写成后，经会员多次讨论成书。1928年，该书经王莪孙翻译，以《中国外交关系略史》之名出版。当时南京国民政府正致力于改订新约，译者认为“译其书公诸国人，不徒可窥英人心理，亦国权收回论中之良参考书也”。怀德曾为自由党国会议员，“盖英人中倾向于改订条约之议者”[24]，后曾多次来华游历。在书中，怀德论述了英国政府对华政策之大要，提出“欧洲各国与中国通商，非自英国始，然英国商务渐处于最重要之地位，于是英国对华之政策，遂不能不视商业之利害为转移”。鉴于欧战后种种势力之发展，英国“对于远东永久之利益，已得一种最新之观察。盖英人在中国之商业，于欧洲各国中为最巨。英人既认明本国之地位，则前线之方略，不能无所变更”；而其举动，“完全为本国利益及中国之安宁起见”。关于广州政府与英国关系，他谈及“关税会议召集开会之时，国民党澎湃之潮流，正欲溃堤而出，举一切而扫荡之。当此之时，中国国内，政见两不相容。英国周旋于双方之间，几于茫然无所适从”[25]。
国民革命高潮之时，英国著名记者蓝姆（Arthur Ransome）应多家国外通讯社邀请来华考察，著有The Chinese Puzzle，中文名译为《国民革命外纪》。英国前首相劳合·乔治（Lloyd George）为该书作序，表达了英国国内迫切了解中国政治形势的心情，“忽然间战云弥漫，喇叭吹鸣，报界议论沸腾，说我们的切身利益要被侵害了，非牺牲一切去保护不可。我们现在还有几千英兵驻扎上海，退出时间还是遥遥无期。这是什么一回事呢！我们都应该想知道，应该去理解。”值得注意的是，蓝姆在书中主张“中国的国民革命根本上是合理的主张”。因为“我们的利益与中国的利害是相同的。两国都要和平，都要贸易。如果我们还是继续的互相恶骂，互相挑拨，结果必使和平与贸易，一样都得不到”。他还“反对增兵来华，痛诋上海英人，否认国民革命为拳匪之复兴，而承认他是中国国民意志的新表现”[26]。
“九一八”事变后，中日关系的复杂引起各国对中国外交的注意，欧美各国出版了颇多讨论中国外交的书籍，如美国华盛顿大学助教波拉特（Pollard）所著China's Foreign Relations（1917-1931）。该书由曹明道翻译，以《最近中国外交关系》之名，由正中书局出版。此书以北京到南京政府之国权收回运动为主轴，从欧战时期的中国外交，一直讲到南京国民政府要求各国废除领事裁判权为止。书中专列“国民革命运动”一章，对广州国民政府与英国的交涉叙述颇详，指出“国民革命运动的国际重要性，便在这一件事实，即国民党领袖们不怕以直接行动，决心达到其实际目的”[27]。
20世纪40年代，海外学者有关国民革命时期列强对华政策的研究，首推美国外交史学者道萝茜·博格（Dorothy Borg）的 American Policy and Chinese Revolution，1925-1928。[28]该书利用当时刚刊布的《美国对外关系文件集》（Foreign Relations of the United States）1925～1928年的中国各卷，参照大量报刊和教会文献，详细考察了美国外交政策与中国国民革命之间的互动关系，兼及英、日、美等国对华政策的调整。博格指出，此时中外基本矛盾在于，“列强调整政策的步伐总是跟不上中国民族主义的浪潮，总遭到接踵而来的大浪拍击，从而在五卅运动以降的中国革命潮流中步步被动。”[29]
（二）新中国成立后
1.大陆方面
新中国成立后相当长一段时间，大陆方面关于近代中外关系史的研究以帝国主义侵华史为主。这一方面是由于近代列强的侵华客观上构成了中外关系史的一个重要内容；另一方面也是东西方冷战背景下，政局发展提出的要求。以冷战为背景，美国被视为与中国最为敌对的国家，因此侵华史的研究中，50年代着力最多的是美国侵华史。60年代中后期，由于中苏关系急剧恶化，沙俄侵华史也发展起来。但是，对于近代史上长期扮演侵华领头羊角色的英国却缺乏全面系统的研究，相关研究主要集中于两次鸦片战争，主要著作有：鲍正鹄的《鸦片战争》、魏建猷的《第二次鸦片战争》、蒋孟引的《第二次鸦片战争》等。[30]
改革开放后，时代向研究者提出了全面认识外部世界的要求，加之学术环境的宽松和中外文化交流的发展，近代中外关系史研究出现了生机勃勃的繁荣景象。这一时期，不仅出现了多种近代中外关系史的综合性著作，也开始出现更为深入的双边关系史的研究著作。就民国时期中英关系而言，比较有影响综合性著作有：萨本仁、潘兴明的《20世纪的中英关系》，徐蓝的《英国与中日战争（1931-1941）》，李世安的《太平洋战争时期的中英关系》[31]。此外，由于香港长期被英国侵占，香港问题成为中英关系史的重要组成部分。中英关于香港问题的谈判开始以后，香港史研究在国内开始受到重视。90年代，一批重要的成果纷纷问世，如余绳武、刘蜀永的《20世纪的香港》、刘蜀永的《简明香港史》以及刘存宽的《香港史论丛》[32]等。
但是，相对于中美关系、中日关系等热门学科，中英关系的研究仍嫌薄弱。直至90年代中期，仍有学者指出：“中国史学界对英国史的研究，有深厚的基础，但对民国时期中英关系的研究，尚嫌薄弱，成果不多。学者们常常把英美两国放在一起加以评述，淡化了中英关系的特色。显然，中英关系史的研究，是需要加强的领域。”[33]近年来，通过学者们的努力，这一状况有所改变，出现了一些功力颇为深厚的专著，如陈谦平的《抗战前后之中英西藏交涉（1935-1947）》，张北根的《1919至1922年间英国与北京政府的关系》等。[34]
就广州政府与英国的政治关系而言，目前尚无专门著作，显示出学界对这一课题尚缺乏全面而深入的研究。有关这一课题的研究，一方面存在于通史性著作当中，代表性著作为杨天石主编的《中华民国史（第二编第五卷）》，比较详细地研究了20年代的中英关系，对英国政府内部各种不同意见和英美日之间分歧都有较为深入的叙述[35]；另一方面存在于外交史的综合性专著当中，如吴东之的《中国外交史（中华民国时期）》，石源华的《中华民国外交史》，杨公素的《中华民国外交简史》等。[36]
此外，相关研究还散见于大量期刊论文当中。80年代有学者提出，虽然北伐的口号是“打倒军阀，打倒列强”，国民政府在实际斗争中并没有四处出击，而是把当时在中国享有最大权益的英国列为主要的打击对象。“这一策略是明智的，是北伐初期进展顺利的重要原因之一。”[37]关于英国对华政策，有学者认为，北伐之初英国以解决华南排货为中心策略，武力遏制北伐战争，但避免介入中国内战。由于朦胧看到国民政府中的分裂趋势，又没有其他军阀值得扶助，1926年10月开始改变强硬的对华方针，对国民政府采取软化“怀柔政策”，以扭转在华“独受攻击”的窘迫局面，并于1926年12月提出“对华新政策”。汉浔事件发生后，英政府认为将对上海、香港等地产生连锁反应，动摇其在远东的整个殖民体系，因此重新回到以武力干涉为主的“炮舰政策”的老路上。[38]
90年代，相关研究又有所推进。其中，牛大勇相继的数篇论文尤为重要。以往中国学者大多把省港大罢工的结束，当做南方阵营在北伐革命形势下对英外交取得胜利的范例。牛大勇深入考察中英交涉的内幕后认为，广州政府在英国自己找不到有效的武力措施的情况下，竟出于对工人武装和英方压力的畏惧，向英方做出软弱让步，同意仅以征收“产销税”来收束罢工排货运动，是对罢工工人和沙基惨案遇难者利益的巨大牺牲，充分显露了国民政府的局限性。富有政治经验的英国政府对南方阵营的内情，并不像我国以往一些论著以为的那样无知和懵懂。其政策有时侧重于和谈利诱，有时侧重于武力威慑，总是软硬兼施，从未简单地只用其中一手。[39]他还进一步指出，英国在五卅惨案后已认识到其在华利益不能单靠武力维护。1926年初大讨论后，英国采取了软化分化革命和武力维护基本权益的两手政策，不断调整同中国南北各方的关系。由于了解到南方阵营的内部矛盾、蒋介石集团的崛起及其政治面目，英政府成功地运用同广州政府谈判和向罢工组织动武这两种手段，促使广州政府收束了省港罢工，实现了对华政策的首要目标。此后便在“中立”的姿态下伺机软化国民革命。[40]此外，他还指出，广州—武汉外交的主要目标是取消不平等条约，争取各国承认；主要策略是分化列强，促使美、日中立，集中反英，而“外交底线是尽可能避免引起外国武装干涉”[41]。
近年来，有关商团事件和关余问题的研究又有了新的进展。张俊义根据从英国国家档案馆（PRO）查阅的英国政府原始档案，对商团事件进行了研究。他指出20年代英国政府对华被迫采取“静观”政策，对中国的地方纷争采取的是尽力避免介入的方针。英国政府并未支持和操纵广州商团叛乱，相反，从一开始英国政府一直试图阻拦“哈佛号”走私军火进广州。英国驻广州总领事就商团事件向广州政府提出最后通牒事先并未得到英国政府的批准，广州总领事的这一举动遭到了英国政府的训斥。研究表明，商团叛乱得到了英资汇丰银行的暗中支持，这一结果并不代表英国政府的态度，它只是表明这一时期英国在华整体利益与部分英商的局部利益之间所发生的冲突。[42]张俊义的观点得到了其他学者的回应。邱捷从清末及民国初年以来广东特殊的政治、社会背景以及商团发展的历史特点的角度，认为有关事变由英国和南北军阀阴谋策动的传统说法，缺乏有力的证据，这场事变也许是商人团体同政府冲突的特殊事例。[43]
关余问题方面，杨智友利用海关档案，对收回粤海关问题进行了重新探讨，提出南方革命政权“从先期的为解决经费艰窘、军饷匮乏的军事目的逐步过渡到收回国家主权的政治主张，取得了阶段性的成果”[44]。张俊义利用英国国家档案馆所藏英国外交部和殖民地部的原始档案，就英国政府的态度与反应进行了评析。他认为关余事件中，为避免南方政府将反帝矛头指向英国，英国外交部尝试采取相对保守与稳妥的政策，希望在不放弃原有对华政策，即承认北洋政府为中国唯一合法政府的前提下，由列强共同出面对北洋政府施压，促其就关余问题与南方达成某种妥协。然而，英国外交部的建议遭到其他列强和本国驻华使领的反对与冷遇，其试图通过谈判来解决关余的努力最终未获成功。[45]
此外，李莉娜探讨了英国对广州政府政策的演变。她指出“五卅运动后，英国为了自身利益，只能将对华交涉的重点逐渐南移。随着国民政府实力的增强，英国在两者的接触中也不得不做出退让，同时不断调整其对华，特别是对南方政府的政策。……在调整过程中，英国政府内部一直存有分歧，难以达成一致，这就使英国政府在制定政策时困难重重。……虽然英国用尽了所有办法，并在各国中率先提出了‘对华新政策’，但最终也没能挽救其在华的不利局面。英国在华的霸主时代已经不可避免地过去了”[46]。
2.台湾方面
台湾方面有关这一课题的相关研究呈现出前热后冷的不平衡格局，对于孙中山主持南方政府时期的外交颇为重视，而对广州国民政府的外交有所忽略。这固然与孙中山个人历史地位的非同寻常直接相关，也是由于“激烈型外交”后来受到南京国民政府鄙弃。“激烈型外交”是国共合作的产物，广州国民政府时期省港罢工当被视作该外交的典范。但是，在蒋介石建立政权后，“激烈型外交”被视作鲍罗廷和“中共与汪兆铭、陈友仁”所为，加以弃绝。[47]因此，台湾学者对于广州、武汉时期的外交论述颇多，但对于省港罢工期间的中英交涉却鲜有深入论述。如李健民的《五卅惨案后的反英运动》，对于反英杯葛运动有较为深入的研究，但偏重于经济方面，对于中英交涉的论述甚为简略；李恩涵的《北伐前后的革命外交》，对广州、武汉、南京国民政府对“革命外交”政策的规划与执行，予以研究，但只以“收回汉口、九江英租界”为激烈型革命外交之代表，并未涉及中英双方在省港罢工期间的交涉。[48]与之相反，广州政府的关余交涉，被视为“广东革命政府在民国十三年中国国民党改组前最大的外交交涉，影响中国国民党的改组，也改变了中山先生晚年的外交政策”[49]，历来颇受学者关注。相关论著主要有：吕芳上的《广东革命政府的关余交涉（1918-1924）》，王聿均的《舒尔曼在华外交活动初探——1921-1925》，黄文德的《广州政府与北京外交团之关余交涉》等。[50]
3.海外方面
与国内情况相类，海外中英关系研究，相较中美、中日两国关系研究也明显薄弱，相关著作不多。不同于中国学者以“列强政策对国民革命进程中的阶级分化作用”为关注重点，海外学者们更多关注的是列强条约体系与中国民族主义运动的互动关系。20世纪60年代，入江昭的名著《帝国主义之后：1921-1931年对远东新秩序的探索》，开创了运用多国档案及民间史料研究20年代东亚国际关系史的范例。作者的视野不再局限于“华盛顿体系”同中国民族主义的冲突，更为注意大国间的外交互动，指出列强在20年代失去了调整对华关系的良好机会。全书以日美对华政策为重点，兼及英国，阐明北伐时期列强对华交涉重心南移并为自己的利益各行其是。关于英国，入江昭提出：“英国在北伐初期放弃了不平等条约所赋予的某些权益，以保护在华根本利益，1926年底带头摆出对中国革命的同情与开明的态度。但是其旨在博取中国民众好感和改善自己在中国民族主义者心中形象的新提案，并没有产生预期的效果，反遭中国南北双方的一致反对。……汉浔租界被占后，英国政策强硬起来。直到四一二政变后，英国才看清两派的区别并回到待机观变的老路。”[51]
70年代，大卫·克莱夫·威尔逊的《英国和国民党，1924-1928：英国和中国官方政策和观念的相互作用的研究》，充分阐述了中英关于省港罢工的间歇的谈判的努力，材料主要根据英国外交部档案，也使用了中文材料。[52]90年代，旅澳华裔学者冯兆基（Edmond S. K. Fung）著有 The Diplomacy of Imperial Retreat：Britain's South China Policy，1924-1931。[53]此书重心放在英国与国民政府的交涉，强调英国对华新政策的形成及其成果，认为英国度过了中国强烈反帝反英时期，基本上保全了在华主要利益。此书对20年代后期的英国对华政策有颇为深入的探究，但对于广州政府与英国有关交涉着墨不多。
值得注意的是，海外学者关于孙中山研究的著作，对其晚年的外交活动均有比较深入的研究，在一定程度上弥补了中英外交史研究的不足，主要著作有：韦慕廷的《孙中山——壮志未酬的爱国者》、史扶邻的《孙中山，勉为其难的革命家》，黄宇和的《中山先生与英国》。其中《中山先生与英国》一书，尽可能利用了中英多方材料，论述最为详尽。[54]此外，90年代的一些香港史方面著作，亦对广州政府与英国之间的政治交涉有所论述，如A Borrowed Place，The Precarious Balance[55]等。
从现有研究成果来看，学界对本课题的研究尚存在诸多不足。首先，对本课题尚缺乏全面而深入的研究，研究不平衡现象比较明显。具体而言，前期研究成果较少，研究成果集中于国民革命时期，特别是北伐开始以后的革命高潮时期。其次，对广州政府的外交运作机制缺乏明确分析，难以明确阐释其政策的制定与策略的选择，因而对其交涉中的利弊得失缺乏精当的分析与评价。最后，研究方法上，忽视相关理论的运用。此点，大陆方面尤为明显，有关成果较少利用外交学、国际法和国际关系等相关理论，因而往往无法从纷乱的中英交涉中，找出其中的症结所在，不少成果仍流于充满义愤的道德判断，政治批判的色彩较浓，缺乏严谨缜密的逻辑推理和学理分析，从而缺少说服力。诚然，在不平等条约废除之前，“中国对外关系所适用的，不是国际法原则规则，而是不平等条约。”[56]在不平等条约之外，才以国际法为补充。但是，这并不应妨碍我们运用外交学、国际法和国际关系理论，对中外交涉进行探讨。
上述不足的出现，主要是由于对史料的挖掘不够深入。就档案史料而言，本课题史料以中英双方外交档案及性质较为特殊的海关档案为主体。此外，陆续公布的联共（布）和共产国际档案资料也值得注意。从目前状况来看，无论对外交档案，还是海关档案，学界都缺乏深入的挖掘。研究者或偏重海关，对外交档案利用不足；或偏重外交，对海关档案涉猎不多。需要说明的是，海关特别是粤海关深深地卷入了广州政府与英国的政治交涉，其保存的资料，决不仅止于海关本身，更涉及不少鲜为人知的交涉内幕。由于海关档案汗牛充栋，而且绝大部分为英文资料，从中爬梳出有价值的资料，需要耗费大量的时间与精力。为研究者忽视的，还有陆续公布的联共（布）与共产国际档案资料。由于广州国民政府的外交档案资料较为缺乏，苏联的这批档案资料，某种程度上弥补了中方档案资料的不足。但至今少有学者利用这批档案资料，对广州政府与英国的政治交涉进行重新考察。
三 研究方法、框架与创新点
（一）研究方法
1.实证方法，特别注重多方档案史料的运用和中外文资料的对照
研究中国近代史，特别是研究近代中外关系史，要掌握多种文字的资料，特别是档案资料；要善于运用内证和外证方法。多种文字资料相互印证才能发现历史事件的真相。这种求实的研究方法可以追溯到20世纪30年代。1936～1939年，王绳祖教授在英国牛津大学留学期间，利用英国档案馆收藏的外文档案与中文档案相互印证，写成名著《马嘉理与烟台条约》，1940年由英国牛津大学出版社出版。这种求实的学风，历经60余年，传承不断，近年又有代表性著作问世，如吴志良的《生存之道——论澳门政治制度与政治发展》，陈谦平的《抗战前后之中英西藏交涉（1935 -1947)》等。[57]
笔者在研究的过程中，十分注意继承和发扬这种求实的学风。为尽可能掌握多方资料，特别是各方档案资料，笔者在搜集和整理资料方面花费了大量的时间和精力。档案资料方面，笔者利用地处南京的便利条件，对中国第二历史档案馆馆藏的海关总税务司署档案、北京政府外交部档案及广州武汉国民政府档案进行了系统的爬梳，搜集了大量与课题有关的中英文资料。其中，海关总税务司署的档案此前学界利用较少，尤为珍贵。由于历史的原因，北京政府外交部档案分散于海峡两岸，中国第二历史档案馆所藏有关案卷并不完整。幸运的是，近年来台湾“中央研究院”近代史所档案馆陆续将其所藏档案公之于其设立之网站，供学者查阅。笔者才得以通过网络，补充查阅了部分北京政府外交部档案。2010年，笔者获得台北大学邀请短期赴台学术交流，又得以在国史馆、党史会及近代史所查阅了相关资料。此外，笔者还利用了上海市档案馆收藏的上海银行商业同业公会档案。英方档案方面，笔者主要利用了英美两国的外交档案。此外，笔者还利用了陆续公布的联共（布）与共产国际档案资料[58]，在一定程度上弥补了中方档案资料的不足。
档案资料之外，本课题的另一资料宝库是报刊资料。因为，当时舆论普遍反对秘密外交，提倡外交公开，各种报刊对于中英交涉均有较为详尽的报道。据此，笔者广泛收集了中外报刊中相关资料，以此与档案资料相互印证，并弥补其不足。中文方面主要有：《申报》、《晨钟报》、《晨报》、（天津）《大公报》、（长沙）《大公报》、《民国日报》、《广州民国日报》、《人民周刊》、《东方杂志》、《银行周报》等；英文方面主要有：《字林西报》（North China Daily News），《北华捷报》（North China Herald），《中华年鉴》（The China Year Book）等。
此外，笔者还尽力搜集了有关人士的各种文集、全集、日记、回忆录、口述史资料，以及各种相关的论文和论著。
2.国际化的研究视角
民国时期是中国国际化程度最高的历史时期，“民国时代的对外关系，一言以蔽之，可谓无所不闯入、无地不渗透、无处不盛行，如德国人所言：‘彻底穿透’（durchdringend）于中国社会的方方面面”[59]。换言之，20世纪以来中国已经融入了国际化浪潮之中，中国所发生的任何事件都有着深刻的国际背景，清末和民国历史发展的轨迹事实上是中国不断融入国际社会的进程。“把中国发生的众多重要历史事件，放在世界大潮流或国际大环境中去认识，这样作出的判断和结论，才能经得起人们的推敲和历史的检验。”[60]因此，研究广州政府与英国的政治交涉，应放在列强世界战略和对外政策的总体背景之下，结合其全球战略目标、国际互动关系、对苏联和国际共产主义运动的政策、对亚非拉民族主义运动的政策、对中国各个政权和政治派别的关系等因素通盘考量。
近代中国是列强在东方汇聚的最大舞台，各种关系错综复杂。一些从事双边关系史研究的学者，常常容易犯忽视多边关系影响的错误。笔者在研究过程中，力图避免犯类似的错误，对交涉所涉及的广州政府、北京政府与英、俄、美、日等国政府间的复杂外交互动，尽可能进行精确的展现。在错综复杂的外交互动中，以下几点尤其值得注意：
一是北京政府与广州政府及英国政府的三方互动。自广州政府成立之日始，英国政府在南北分立的政治格局中，时常面临难以取舍的两难选择。英国政府在外交活动中始终以北京政府为中国的中央政府，视广州政府为地方政府。但随着广州政府的日渐壮大，北京政府日渐失去其对中国外交事务的发言权，英国的外交重心逐渐南移，北伐开始之后，英国方面多次发生了应否承认广州政府的讨论。此外，北京政府与广州政府在处理对外事务中，既相互斗争又相互联系。双方斗争或联合策略的采取，主要受以下两方面因素的影响：一是对于国家和民族利益的考量；二是对于各自党派和政权利益的考量。
二是苏俄因素的影响。十月革命后，中国很快成为苏俄领导人注意的中心，不仅是由于地缘政治原因，而且还由于中国日益加剧的内部纷争孕育着对苏维埃政权有潜在好处的大规模革命。“苏俄的对外政策中，居统治地位的是世界无产阶级（社会主义）革命的思想。在世界革命总的背景下，借助民族解放革命来破坏和摧毁帝国主义殖民地外围地区（后方）的思想占有重要地位。”[61]苏俄对中国革命的援助，亦遵循了这一思想。但孙中山下决心同苏俄合作，是在他试图得到资本主义大国的支持受挫和在国内政治斗争中遭到一系列失败之后，想得到苏俄的财政、军事援助，并从取得胜利的布尔什维克的革命武库那里借鉴某种东西，而非出自其对布尔什维克主义的服膺。因此，英国政府起初试图阻止国民革命浪潮的发展，既出于对自身在华权益的维护，也出于对苏俄推动世界革命和亚非拉民族主义运动的警惕与仇恨。而且，英国内部对广州政府政策的争论，在一定程度上是由于各方对广州政府与布尔什维克主义的关系看法不同。
三是美国、日本等西方列强的角色。一次大战后，英国由于其实力的下降，难以维持其在华为首列强的地位，不得不依赖与列强的协调维护其在华权益。对美、日等国而言，这正是其扩张在华势力实施其全球战略的绝好时机。因此，美、日等国并不热衷于与英国保持一致，反而在英国政府与广州政府的交涉中处处掣肘。沙基惨案后，广州政府采取单独对英策略，对列强进行分化，更陷英国于孤立无援的境地。由于无法联合列强采取武力行动，英国政府与广州政府进行正式谈判，并试图以一些让步维护其在华的长远利益。
3.以历史唯物主义为指导，运用国际法、国际关系和外交学等相关理论进行研究
广州政府与英国的政治交涉牵涉诸多领域，包括政治、外交、经济、关税、外贸等许多方面。因此，研究这一时期中英关系，除了要有马克思主义的科学理论，特别是历史唯物主义的指导外，还需要具备各相关学科的理论知识。在研究中，笔者特别注重国际法、国际关系和外交学等相关理论的运用，力图使分析更具学理性和说服力。例如，在论述白鹅潭事件时，笔者就依据“德拉戈主义”，即“各缔约国同意不得因一国政府向另一国政府索偿拖欠其国民的契约债务而诉诸武力”[62]，指出列强以保护海关为由，派舰武装示威的行为，完全是一种违反国际法的行为。又如，在研究对英杯葛时，笔者注意运用外交保护制度中的“用尽当地救济原则”和民法中的“契约自由原则”，进行分析。此外，笔者还尝试用外交谈判的理论，对双方的交涉进行分析。
（二）研究框架
本书的研究时限从1918年至1926年，与广州政府存续时间（1917 ～1926）稍有不同。之所以如此考虑，是由于1917年秋护法军政府成立至年底这段期间，广州政府并未与英国政府发生重要交涉。当然，在研究中对一些问题的由来有所追溯，时间上限则不限于1918年。
从整体结构来看，本书主要以时间为序，相继探讨中华民国军政府、（广州）中华民国政府、陆海军大元帅大本营和广州国民政府时期，广州政府与英国的政治交涉。在此期间，中英双方交涉所涉及的具体事件主要有：争拨关余、商团事件、沙基惨案和对英杯葛。争拨关余起于1918年，为前期的交涉中心，是广州政府在国民党改组前最大的外交交涉；后期的交涉，则以沙基惨案和对英杯葛为中心。商团叛乱是国民革命初期的一次重要事件，国内史家对此研究颇多，以往学者大多将此次叛乱定性为“英帝国主义和买办地主阶级联合发动的一次反革命事件”，并认定英国政府操纵与支持了叛乱。[63]近年来，有学者提出，英国政府并未支持和操纵广州商团叛乱，叛乱得到了英资汇丰银行的暗中支持，这一结果并不代表英国政府的态度，它只是表明这一时期英国在华整体利益与部分英商的局部利益之间所发生的冲突。[64]也有学者认为有关事变由英国和南北军阀阴谋策动的传统说法，缺乏有力的证据，这场事变也许是商人团体同政府冲突的特殊事例。[65]而且，广州政府与英国政府间并未就此进行往返多次的交涉，双方的交涉仅包括英国驻广州总领事就事件向广州政府提出最后通牒，以及广州政府对此提出的强烈抗议。因此，本书未将商团事件作为重点内容进行论述。这样，从整体结构来看，以时间为序，自然形成了前后两个中心，前者为争拨关余，后者为沙基惨案和对英杯葛，而以广州政府外交的发展一以贯之。
关余是中国关税扣除海关经费，偿付外债和赔款后的剩余。以英国为首的列强，早在19世纪中叶，就夺取了中国海关的行政权和税款的征收权，但一直未能染指关税的保管权和支配权。辛亥革命后，以英国为首的列强以保证中国对外债务及赔款的支付为由，夺取了中国关税的保管权和支配权。1916年，中国关税在偿付外债及赔款后，出现了数目可观的剩余，关余随之出现，亦为列强所掌握。1917年，北京政府经申请，首次获得列强发放的关余。北京政府曾申请关余自动拨付，遭到以英国为首的列强断然拒绝。南北对峙局面出现后，建立于广州的南方政权，先后多次向以英国为首的列强提出分拨关余的要求，斗争日趋激烈，数度酿成危机。在交涉中，英国政府以维护海关的行政管理体制为首要目标，以联合列强武装示威为主要手段，一再拒绝分拨关余。此举不可避免地增加了广州政府对英国的恶感，成为其在国民革命中策略上单独对英的直接原因之一。
对英杯葛的交涉，实际上是沙基惨案交涉的继续。沙基惨案发生后，广州政府曾经与英、法等国进行多次交涉，但英法有意延宕，拒不作答，遂使交涉停顿。广州政府乃以财力、物力支持省港罢工，采用单独对英的策略，支持对香港地区进行封锁，在其辖区力行抵制英货。对英杯葛运动沉重打击了英国在华南地区的商业和贸易，使香港陷入空前的窘境。英国曾考虑以其惯用的炮舰政策，解决杯葛问题，但限于内外情势，无力单独采取行动。而其他列强则各怀异志，拒绝与其合作，坐视其遭受打击。无奈，英国政府只得寻求与广州政府进行谈判以解决杯葛问题。广州政府方面，因长期维持罢工，经济不堪重负，加之国民革命重心的逐步转移，也有意结束杯葛，稳定后方。为此，双方进行了多次磋商与谈判。由于广州政府内部派系复杂，政局多变，英国政府有意利用其内部纷争，寻求体面的解决，谈判最终未能达成协议。此后，英国一度以有限的武力，向广州政府施加压力，以图结束杯葛。最终，广州政府适时调整政策，以征收产销税为条件，结束了罢工与杯葛，并迫使英国政府以此为契机酝酿对华新政策。
全书共分为六章，各章内容概要如下：
第一章为军政府时期的关余交涉。首先追溯关余问题的由来，阐明列强控制关余的非法与英国在其中的主导地位。其次论述广州政府首次争拨关余的努力，和英国政府对待关余问题的方针。接着探讨南北和谈前后，广州政府获取关余的过程及其意义与影响。最后，论述军政府重建后的关余交涉。
第二章为陆海军大元帅大本营时期的关余交涉。首先阐述广州政府对关余问题的立场与策略，争拨关余的外交努力及国内舆论与民众的支持。其次探讨英国政府的对策及其与列强的意见分歧。最后分析关余危机缓解的原因及关余交涉的意义与影响。
第三章为国民革命高涨下对英杯葛运动的兴起。首先叙述沙基惨案前后的中英交涉，阐述广州政府、北京政府和英国政府在惨案发生后对事件的态度与应对方针。其次，叙述单独对英杯葛的实施，并回顾杯葛的起源与杯葛在国际法与国际关系中的地位。最后，详析单独对英策略的制定与实施，及英国政府的对策。
第四章为中英解决杯葛问题的初次交涉，首先论述国民政府解决杯葛方针的提出与香港华商调停杯葛的努力。接着论述新任港督上任后英国政策的转化，以及中英间为解决杯葛进行的数次磋商，着重分析中英双方立场与策略的分歧，阐明交涉破裂的深层原因。
第五章为中英解决杯葛问题的再次交涉，首先介绍布勃诺夫使团与取消罢工策略的提出。其次，探讨中山舰事件前后，中英间的接触与非正式磋商。最后，解析中英间关于杯葛问题的正式谈判，重点分析谈判无果而终的原因。
第六章为北伐与杯葛运动的结束，首先论述中英双方策略的转变，阐述革命阵营内部的争论与停止杯葛决定的形成，英国的有限武力政策及其国民政府的对策。其次，论述国民政府产销税方案的提出，与英国政府默认政策的形成。最后阐明国民政府以开征产销税结束杯葛，一举扭转了不利局面，而英国政府因默认政策遭到挫败，加快酝酿对华新政策。
结语部分对广州政府的国民外交进行评价，分析其贡献与不足，探讨这一时期中英交涉的特点与发展趋势。最终得出结论：广州政府在民族主义潮流推动之下，以民众为后盾，推行国民外交，其革命外交的特色日渐显露，并取得了相当成就，为争取国家的独立、平等与自由，作出了有益的贡献。当然，由于政局不稳，加之“党国外交”体制初创，运作机制尚未成熟，广州政府的外交存在着一些缺陷与不足，也不可避免地出现了一些策略上的失误。英国政府在交涉后期的让步，根本原因在于中国人民反帝斗争的打击，也由于广州政府实力的增强，加之列强之间的利益制衡，使其无法随心所欲。在遭受沉重打击的情况下，英国政府做出有限让步，试图缓和中国人民的反英情绪，根本目的在于维护其在华既得经济和政治权益，其基本原则与立场并未改变，然已无法强力阻挡中国谋求国家独立、平等与自由的坚定步伐。
（三）创新点
1.挖掘新资料
为使本课题的研究有坚实的史料基础，笔者在搜集和整理资料方面花费了大量的时间和精力，尽可能全面地搜集各种相关资料，其中有相当部分为前人未曾利用，或利用较少者。档案资料方面，如海关总税务司署档案。海关档案汗牛充栋，且大部分为英文资料，利用起来比较困难，此前未获充分利用。笔者利用地处南京的便利，对中国第二历史档案馆馆藏的海关总税务司署档案进行了系统的爬梳，搜集了大量与课题有关的中英文资料，很多资料为第一次运用。又如，北京政府外交部档案，中国第二历史档案馆所藏并不完整，一些卷宗分散于海峡两岸。笔者开始是通过“中央研究院”近代史所档案馆网站，查阅了部分北京政府外交部档案。2010年，笔者获得台北大学邀请短期赴台学术交流，又得以在国史馆、党史会及近代史所查阅了相关资料。英方档案方面，笔者则充分利用了《英国外交文件集》[66]。此外，笔者还充分利用了陆续公布的联共（布）与共产国际档案资料[67]。档案资料之外，笔者广泛收集了中外报刊中相关资料，以此与档案资料相互印证，并弥补档案资料的不足，其中也有相当部分未经引用。笔者还尽力搜集了有关人士的各种文集、全集、日记、回忆录、口述史资料等，其中有以前甚少利用者，《往事回忆》、《傅秉常先生访问纪录》、《马超俊先生访问记录》、《颜惠庆日记》等。[68]
2.阐述新观点
在尽量占有史料的基础上，努力转换研究视角，以历史唯物主义为指导，运用国际法、国际关系和外交学理论，力求对相关问题进行客观公允的评价。
首先，广州政府在与英国政府的交涉中，注重以民众力量为后盾，推行国民外交，取得了相当的成效，也存在一定失误。第一次世界大战后，人们痛恨战争之余，对传统的秘密外交进行了严厉批评。美国总统威尔逊（Woodrow Wilson）公开反对秘密外交，倡导外交公开化、民主化。“但理想与现实之间存在着一条巨大的鸿沟，威尔逊提出了一个对外交来讲，是灾难性的观念。”[69]正如英国外交学家哈罗德·尼科松所批评的，“如果对谈判过程大肆宣扬和详尽地审查，则不可能进行有效的谈判，不可能选择可行的、可接受的和对本国相对有利的妥协。”[70]我国学者杨公素亦认为，外交的公开化、民主化，与问题尚未达成协议，对谈判内容保守秘密是完全不同的。“如果将民主外交理解为有人坐在外交人员后面，告诉他什么可以谈，什么不能谈，那是错误的。”[71]广州政府在交涉中，注重以民众力量为后盾，强调外交的公开，但过于注重交涉过程的公开，甚至作出允许各社会团体旁听谈判的安排，对交涉的进行产生了一定的负面影响，某种程度上是交涉久拖不决的一个原因。
其次，国民革命阵营内部存在右派与左派的分野，但无论左派或右派都是具有民族情感的中国人，不能简单地给右派贴上妥协乃至出卖的标签。要详细考察外交谈判，必须关注国内政治与国际关系的相互作用。思考二者之间相互作用的一种方式，是将其置于双层博弈的背景中来讨论。这个术语认为国际谈判过程有两个基本组成部分：“层次一：国际层面——谈判者之间进行交涉以达成一个初步协定。层次二：国内层面——国内各个利害方的成员各自就是否批准协定进行讨论。”[72]要达成国际协定，“在层次一的国际谈判者和层次二的利害各方各自可以接受的结果之间，一定要存在交集。没有交集就不可能有最终的国际协定，这要么是因为国内利害方不同意在国际层面所达成的协定，要么是因为相关的国内行为体认为可以接受的结果不能被其他有关国家所接受”[73]。笔者认为，这一理论有助于分析广州政府与英国之间的政治交涉，特别是双方关于对英杯葛问题的交涉。
最后，中英交涉的无果而终是历史的必然。外交谈判中“相关各方的成本和收益是关系到谈判最终成败的主要因素”[74]。以往对广州政府与英国交涉的探讨，往往简单以英国方面是否接受中方的条件为其是否有诚意的判断标准，不注重具体分析双方的利益折冲。广州政府提出的解决罢工条件中，包含一些当时历史条件下，英国政府根本无法接受的政治条件，如香港华人选举权问题等。而英国政府自认为向广州政府示好的举措，仅着眼于广东一省的建设与发展，根本不能满足以建立全国性政权为职志的广州政府的愿望和要求。因此，中英间交涉的结果只能是无果而终。
四 广州政府与英国交涉的主要途径与人员
本书所研究的是一段特殊的中英关系，一方面，广州政府未与英国建立正式的外交关系，一直被英国视为地方政府；另一方面，广州政府自身在此期间发生多次更迭，包括外交机构在内的政府机构也相应多次变化。这决定了广州政府与英国的交涉与正常外交关系下的交涉有所区别。因此，有必要对广州政府与英国交涉的主要途径与人员进行一番梳理，以利研究的进行。
广州政府辖区内的外交机构主要为外交部和交涉署。
外交部是广州政府处理对外事务的主要机构。1917年9月广州护法军政府设置，直隶陆海军大元帅孙中山，掌管对外交涉事务。伍廷芳任外交总长，王正廷、伍朝枢先后任次长。[75]1918年5月，军政府改组为七总裁制，开政务会议，外交部成为政务院的一部。伍廷芳任总裁兼外交总长，次长为伍朝枢。1920年，粤军自闽返粤，次年5月5日，孙中山就任非常大总统，设外交部直隶总统，以伍廷芳为外交总长，次长为伍朝枢。1922年6月陈炯明叛变，孙中山被迫离开广州，该部停止活动。1923年，孙中山驱逐了陈炯明，在广州设立大元帅大本营。6月设外交部，隶属大元帅，伍朝枢任外交部长，郭泰祺任次长。1925年7月，大本营改组为国民政府，外交部也进行了改组，胡汉民、陈友仁等先后任部长，主持部务。[76]
交涉署是广东省处理对外事务的机构。其设立早于广州政府外交部，原为直属于北京政府外交部的地方交涉机构。辛亥革命后，各省曾设立交涉司处理外交事务。1913年5月，北京政府外交部颁布《外交部特派各省交涉员及各埠交涉员职务通则》，开始撤销各省外交司，建立直属外交部的地方交涉机构。这些机构分为两类，一是主要设在各省省会的交涉署，一是设在重要口岸的交涉分署。交涉署的长官为外交部特派某省交涉员，简称特派交涉员；交涉分署的长官为外交部某省某埠交涉员，简称交涉员。在法规上，特派交涉员、交涉员除了“承外交总长之命”外，还得“兼受该省行政长官之监督”，这就是说，他们实际上是受外长和地方长官的双重领导。[77]而且，各省特派交涉员多为当地海关监督或道尹兼充，因此地方交涉事务基本上是由地方政府在办理。就广东而言，自1917年护法军政府成立，广东交涉署就完全脱离了北京政府的控制，而成为广州政府外交部的下属机构。广州政府时期先后担任交涉员是罗诚、傅秉常等。除外交部与交涉署之外，广东省长公署内还设有交涉局，负责处理对外事务，一般由交涉员兼任。[78]
英国驻华外交机构，主要由驻京的公使馆和驻各地的领事馆组成。依据国际法，“使馆全面代表派遣国，与接受国政府进行外交往来，而领馆通常只就护侨、商业和航务等领事职务范围内的事务与所在国的地方当局交涉”[79]。因此，英国驻华公使应全面代表英国，与中国的中央政府进行外交往来；而驻各地领事，如广州总领事则只就护侨、商业和航务等事务与地方当局进行交涉。广州政府一直被英国视为地方政府，因此英国方面与广州政府进行交涉的主要途径不是英国驻华公使，而是英国驻广州总领事。在此期间，担任英国驻广州总领事主要有杰弥逊（Sir James William Jamieson）、翟比南（Bertram Giles）、白利安（Sir John Brenan）等人。当然，作为英国驻华的全面代表，英国公使不可能在广州政府与英国的交涉中置身事外。他必须承担下情上达和上情下达的职责，并为英国对广州政府的政策献言献策。这一时期，担任驻华公使或代理馆务的主要有：朱尔典（Jordan）、艾斯顿（Sir Beilby Francis Alston）、克来佛（Clive）、麻克类（MacLeay）、蓝普森（Miles Lampson）等。
此外，香港总督也在广州政府与英国的交涉中扮演了重要角色。作为英国皇家殖民地，香港隶属于英国殖民地部（Colonial Office），而非外交部（Foreign Office）。香港与广州地方政府进行交涉的正常渠道是通过英国驻广州总领事。但“香港政府对于广东地方政府，一向是采取现地交涉主义；无论伦敦政府对中国政府外交关系如何香港政府实际上都不能不和广东地方政府来往”[80]。因此，港督时常避开正常渠道，与广州政府直接接触。这一时期，担任香港总督的是：第十六任总督司徒拔（Sir Reginald Edward Stubbs），第十七任总督金文泰（Sir Cecil Clementi）。
另外，与中英交涉相关的人员，还包括众多英籍海关职员。上至海关总税务司安格联（Sir Francis Arthur Aglen)、易纨士（Edwards，Authur Henry Francis)，下至粤海关税务司威尔逊（Wilson)、贝尔（Bell）等海关职员，都深深地卷入了广州政府与英国的政治交涉。这不仅是因为关余交涉与海关有关，还因为英籍海关职员执行公务之余，经常担任双方交涉的中间人，并长期搜集资料为英国制定有关政策提供咨询。