落实男女平等基本国策维护农村妇女土地权益
从20世纪90年代从事妇女工作以来，我一直十分关注农村妇女土地权益问题。经过多年来坚持不懈的努力，现在已经摸清了情况，提高了认识，积累了经验，为解决好这个老大难问题创造了条件。
一 必须高度重视维护农村妇女的土地权益
土地是农民赖以生存和发展的最基本的生产资料和生活保障。土地权益是农村妇女最关心、最直接、最现实的利益。农村妇女土地权益受侵害是一个自实施农村家庭联产承包责任制以来长期存在的问题。随着城镇化、工业化的推进，以及农村土地流转、规模经营的发展，又不断出现新情况、新问题，使其成为一个突出的社会问题。2010年全国妇联和国家统计局联合组织的第三期“中国妇女社会地位调查”显示，2010年没有土地的农村妇女占21%，比2000年增加了11.8个百分点，高于男性9.1个百分点。其中，因婚姻变动而失去土地的占27.7%，男性仅为3.7%。在由于征用、流转等原因而失去土地的农村妇女中，不能获得补偿款等收益的占12.1%。
农村妇女土地权益受侵害具有多样性、复杂性。在经济欠发达地区，主要表现在土地承包和宅基地分配问题上；在经济发达地区，主要表现在土地征收征用补偿费及集体经济组织收益分配问题上。
部分农村妇女的土地权益受侵害产生了严重的社会后果。一是剥夺了一部分妇女应该平等享有的合法权益，直接影响了她们的生存和发展。二是固化了男尊女卑的传统观念，影响了妇女的家庭地位和社会地位；助长了农村偏好生育男孩的观念，加剧了出生人口性别比失调；使妇女在遭遇配偶暴力或配偶出轨时往往因为害怕失去生活保障而不敢离婚。三是一些农村妇女为争取自身权益，与村民发生纠纷和冲突，引发群众上访甚至群体性事件，通常矛盾激烈，解决难度很大，严重影响社会的和谐稳定。
产生这个问题的原因十分复杂。最直接的原因是村集体、村民和家庭的经济利益冲突，在土地资源稀缺、土地迅速增值的情况下，矛盾日益凸显。不少村规民约和村民会议、村民代表会议的决议往往违法做出侵害妇女土地权益的决定，而基层政府对村民自治缺乏引导、管理和监督。相关的法律、政策在基层落实不到位，对权益受侵害的妇女缺乏有效的救济手段，包括行政救济、司法救济和物质救济。这个问题之所以长期难以解决，一个重要原因是我国现行的相关法律法规的规定较为原则，缺乏可操作性。一些法律、政策表面上看起来是中立的，但是由于没有充分考虑到现实生活中的性别差异和“男娶女嫁”“从夫居”的婚嫁习俗，在实施中往往不利于女性。作为“户主”的男人成为行使土地承包权益的代表，家庭中的个人权利不明晰，妇女事实上处于依附地位，因婚姻发生流动妇女的土地权益很难得到保障。加之目前我国法律法规对农村集体经济组织成员资格尚无统一的认定标准，对外嫁、离婚、丧偶妇女的集体经济组织成员资格缺乏明确的规定，也阻碍了农村妇女土地权益的实现。而产生这个问题的深层根源在于重男轻女、男尊女卑的封建传统观念还有着不可低估的影响，导致解决这个问题的道路漫长而艰难。
多年来，各地方、各部门和各级妇联为解决这个问题做了许多努力，一些地方取得了可喜的成绩。这些地方的成功经验证明，要解决好这个老大难问题，首先，各级党委、政府及相关部门要提高认识，从事关切实保障广大农村妇女的根本利益、调动她们建设社会主义新农村的积极性，事关贯彻落实男女平等基本国策、男女两性平等协调发展，事关创新社会管理、维护社会稳定、构建和谐社会的高度，自觉增强解决这个问题的责任感和紧迫感，把这项工作摆上重要日程，综合运用法律、政策、行政、群众工作等多种手段，采取得力措施加以解决。
应该看到，当前解决农村妇女土地权益问题已经有了许多有利的条件。《宪法》《妇女权益保障法》《农村土地承包法》《村民委员会组织法》对相关问题已有明确的规定，为保障妇女土地权益奠定了坚实的法律基础。国家注重以民生为本的社会建设，关注社会公平正义，推动司法制度改革，建立健全人民内部矛盾化解机制，保障弱势群体权益，为解决农村妇女土地权益问题提供了良好的政策环境。农村基层民主建设不断推进，群众的法律素质、权利意识不断提高，男女平等观念越来越深入人心，也为解决这个问题提供了社会基础。更为重要的是，许多地方已经在实践中创造了不少好的经验。只要各地党委、政府有深刻的认识、鲜明的主张、坚决的态度和得力的措施，积极推动各有关部门和团体齐心协力、各司其职、综合治理，这个老大难问题是完全可以得到解决的。那种认为这个问题无关紧要、无可奈何，采取无所作为或躲、拖、堵的做法是错误的。应该看到，这个问题如果久拖不决，将会越来越被动，处理难度更大。
二 建议完善相关的法律，制定细化的政策，为维护农村妇女土地权益提供清晰的法律政策依据和制度保障
确权是解决农村妇女土地权益问题的重要前提。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要“搞好农村土地确权、登记、颁证试点工作”。2003年农业部开展农村土地承包经营权证的登记试点工作，进一步完善对农民承包土地的确权管理。建议在确权工作中认真贯彻男女平等基本国策，在农业部起草的《农村土地承包经营权证登记管理办法》中，将夫妻双方均作为户主代表进行登记，确保家庭女性成员作为共有人进行登记，并完善家庭内部分割承包经营权的规定。建议对集体经济组织成员资格的认定标准尽快做出统一规定，并分别不同情况，明确外嫁女、离婚妇女、丧偶妇女、入赘女婿等成员资格的认定标准。
国务院法制办正在启动《土地管理法》的修改工作，制定《农民集体所有土地征收补偿安置条例》，深入研究更有利于社会稳定和社会公平的征地补偿分配政策。建议立法机构将男女平等原则和维护妇女权益的内容纳入其中，防止今后在执行中借口法律依据不明确造成侵权问题。
要确保土地权益受到侵害的农村妇女获得有效的行政救济和司法救济。认真宣传和贯彻2010年1月1日施行的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，出台针对农村妇女土地权益纠纷的仲裁指导意见，抓紧建立健全土地纠纷调解和仲裁机构，通过仲裁途径妥善化解农村妇女土地权益纠纷。
希望各级人民法院主动服务大局，积极回应人民群众的期待，公正高效地审理农村妇女土地权益案件，加大对农村妇女合法权益的司法保护力度。
有些地方在发包土地、分配土地征用补偿费时没有预留机动份额，而是全部发放到村民手中，导致发生纠纷后很难对权益受侵害的妇女进行补偿。有的地方政府本着以人为本、改善民生的原则，从本地实际情况出发，采取发放补助费、分配股份、优先安排就业等办法解决失地妇女的生活困难，收到了好的效果。建议政府和农村集体经济组织进一步研究如何对权益受侵害妇女进行物质补偿。
三 进一步完善村规民约，把男女平等基本国策落实到基层
村规民约是村民就本村事务制定的自我管理的共同行为规范，对促进农村发展、维护农村稳定发挥了重要的作用。但是由于多数农民的法律意识还不强，尚未完全摆脱传统思想的束缚，妇女参与程度不高，呼声微弱，致使不少村规民约和村民自治决议出现与法律政策相违背、侵犯妇女权益的现象。
为加强对村民自治的指导和监督，地方政府、相关部门和妇联系统做了不少工作。2008年以来，国家人口和计划生育委员会委托中央党校妇女研究中心做了大量调查研究，发现在治理出生人口性别比失衡的多项举措中，推动村规民约的修订，清除原有条款中违背男女平等原则的内容，改变性别不平等的资源分配制度，是一个不可回避的关键环节。他们首先在河南省登封市、漯河市农村开展试点，推动修订村规民约，取得了很好的成效，积累了丰富的经验。我们十分高兴地看到，近年来黑龙江省在省委、省政府的领导下，省妇联与省民政厅联合在全省开展了以维护妇女权益为重点的村规民约修订工作，强调要重点修订完善有关男女平等和宅基地分配、土地承包权、村集体经济收益分配等涉及妇女权益的条款，对与男女平等原则不符的规定、带有性别歧视性的条款予以清除，对缺失的内容进行补充，走出了一条解决妇女权益问题的治本之路。江苏省建立了维护农村妇女土地权益的多部门联动机制，省人大、政府、法院出台了相关的法规和政策。2012年7月，在连云港市和灌南县试点取得成功经验的基础上，江苏省妇联、省民政厅联合下发了《关于进一步规范制定村规民约，认真落实男女平等基本国策的意见》，强调村规民约中必须包含保护妇女参政权、土地权、人身权以及婚姻、家庭、生育、居住、医疗、养老等方面权益的内容；与省高级人民法院、农业委员会联合召开了全省维护农村妇女土地权益工作经验交流会。我看了有关的文件与会上的发言，深受鼓舞。
我想再次呼吁各有关方面高度重视、积极稳妥地推动修订村规民约促进性别平等的工作。希望民政部、农业部、国家计生委、人民法院等部门和全国妇联携手，在各级党委、政府的领导下共同推进这项工作，还要吸收党校、干校和教育、研究机构热心的专家学者参加。
各地的经验证明，要做好这项工作，第一，必须致力于干部、群众观念的转变。修订村规民约促进性别平等是一项改变旧观念、旧习俗的工作，加之它牵涉到广大农民的切身利益，工作难度很大，搞不好还会激化社会矛盾。这项工作仅仅靠行政手段不可能做好，必须采取丰富多彩、群众喜闻乐见的形式，紧密结合农村实际，广泛深入地进行宣传教育工作，提高农村干部和群众的法律意识和男女平等意识，引导他们自觉地移风易俗，促进性别平等。第二，必须坚持走群众路线，充分发扬民主，体现农民主体地位。要认真走好民主程序，经过干部和村民反复讨论乃至激烈争论，把大家的合理意见吸纳进来，争取达到思想认识上的一致。村民真正提高了思想认识，并感到这个村规民约是自己参与制定的，才会为今后的贯彻落实打下良好的基础。第三，必须大力发动女性村民积极参与修订村规民约的工作，改变农村“两委”和村民代表中妇女比例低、妇女权益代言人缺失的状况，激发她们参与基层民主管理的热情，提升她们参与的能力，使她们能充分行使知情权、表达权、决策权和监督权。要认真执行新修订的《村民委员会组织法》的规定，保证村委会成员中妇女应有适当的名额，妇女村民代表要占村民代表会议组成人员的1/3以上。当前，妇女已经占了农村劳动力的60%～70%，成为农业生产的主力军，然而她们又是传统观念和制度的受害者，经过有效的动员和培训，她们完全能够成为建设社会主义新农村、推动社会变革的主体力量。中央党校妇女研究中心在总结中曾经写过这样一段话：“登封试点村的经验告诉我们，村规民约中的性别不平等规则是可以改变的，农民并不像人们想象的那么顽固。只要采用农民能接受的宣传倡导手法，将道理说透，令人信服，就有可能引导农民主动变革陈规旧俗，将性别平等内容纳入村规民约并顺利实施。”我们应该相信群众，依靠群众，把工作做深做细做到家，引导农民提高思想觉悟，自己起来进行移风易俗的变革，把男女平等基本国策真正贯彻落实到基层。另外，深入贯彻落实土地承包法律和相关政策，切实维护农村妇女的土地承包权益。