辽宁棚户区改造：土地开发——无偿划拨，以商补住

一 引言

（一）问题提出

近几十年，全球尤其是发展中国家城市化率都得到较快提高，但快速城市化过程中产生了一系列问题，其中最严重的是城市贫民窟和棚户区问题。据统计，全球居住在贫民住区的总人口从2000年的7.77亿人，增长到2010年的8.3亿人，已超过城市总人口的1/5，贫民住区问题成了困扰各国经济社会发展的难题之一，也造成了一系列严重的社会后果。因此，全球的贫民窟和棚户区问题得到了各国学者的广泛关注和研究，各国政府也都积极采取了一些治理的措施。

在对贫民窟或棚户区的研究和改造中，土地的开发利用、产权及增值收益的分配是非常关键的方面。国外许多关于贫民窟的定义都指出贫民窟的特征是没有安全的土地使用期限，即缺少正规文件认定的土地和建筑的所有权。巴西大量的贫民窟是由于低收入者或者大批农村移民通过“非法侵入”的手段占领闲置土地，自己建造住房而形成的。中国也有学者认为，棚户区改造在作为民生工程的同时，也要作为节约城市土地、发挥土地特定价值的事情来做。因此，对贫民住区土地开发问题的研究对贫民住区发展模式的探讨至关重要。

（二）文献回顾与理论框架的构建

获得土地和安全的土地使用期限是为所有人提供充足住房和人类住房可持续发展的战略性前提条件，而且也是打破贫困循环的关键。近期的研究进一步表明，建立安全的土地使用期限是调动独立投资和经济发展的一个重要的催化剂。联合国人居署认为，如果要给所有人提供住所，我们需要在法律上给予所有人安全的土地使用期限，这需要一个透明的、显见的、综合的土地使用权转让系统。世界银行和美国国际开发署多次强调了市场导向的贫民住区土地和住房政策的战略地位，优先解决违规建筑土地使用期限的规范化，以及土地使用期限系统升级，长期目标是，通过分配个人不动产权促进私人所有权。

联合国亚太经济与社会理事会和联合国人居署在2008年提出了应对贫民住区土地问题的五种方法：土地共享，政府或私营业主与非正式住区的居民协商，制定一项联合战略，以开发在法律权限之外的公共和私人土地；土地重组，几块相邻的土地结合在一起，消除产权边界，对新的土地区域重新规划、开发；正规化，对非正式住区的居民给予合法的土地权利；简化土地使用和规划法规，很多区域划分的做法和土地使用的法规，初衷是使穷人收益，但往往产生相反的效果；提高土地估价和税收，有助于实现多年的投资计划，然而在现实中，很多地方当局不能按照其法定权利享有土地的税收。

综上所述，可以看出，土地问题是治理低收入居民住区的关键，而土地产权及增值收益的分配是土地运作的核心。土地价值包括土地价格和土地资本价值，因此，周诚（1994）等人也把土地增值收益分为土地物质价格增值和土地资本价值增两个方面。按土地增值收益形成原因又可分为“人工增值”和“自然增值”两类，黄祖辉、汪辉（2002）进一步指出，生产、经营、生活等活动使基础设施对地价的作用非常突出。关于土地增值收益分配问题，理论界有三种观点，其中以周天勇、蔡继明（2004）为代表的“涨价归私”论属于传统性观点，即主张全部土地自然增值归原土地所有者所有；而“涨价归公”最早由英国经济学家约翰·穆勒提出；以周诚为代表的“私公兼顾”论，则主张在充分补偿失地者之后将其剩余部分收归中央政府所有。综上所述，文章基于棚户区改造土地运作的经验，构建了一个贫民住区土地运作可持续发展的理论框架（见图1），首先对贫民住区土地整理储备，一部分划拨用于安置住房和配套建设，另一部分通过提高土地容积率腾空的土地，通过出让方式获得出让金等资本收益，所获大部分资本收益也投入安置住房及配套建设。住房及配套的建设一方面会带动土地价值增加，另一方面会通过外部性影响到土地的供求关系，使土地价格上涨，最终带动土地获得增值收益。另外，土地开发推动了土地的流转，实现了土地流转增值，居民也获得了产权确认。所获土地增值收益再次支持住房、配套建设及社会保障，从而形成一个良性循环的可持续土地运作的理论框架。

（三）实践回顾与主要难点

各国在贫民窟改造中，都进行了土地正规化的实践。巴西政府最初主要是对贫民窟居民采取驱逐的态度，禁止居民侵占共有或私有土地的行为，力图抑制贫民窟的增长，并把贫民窟完全置于城市规划之外。但由于城市化的无序发展，贫民和贫民窟的规模日益扩大，政府根本制止不了侵占土地的行为。政府在治理过程中对一些有条件的贫民窟采取了土地合法化的政策，承认了土地占有者的使用权，甚至所有权，解决了贫民区住宅的合法性问题，后期施行贫民窟土地合法化的过程中也采取了一些再安置措施，取得了一些成效。再安置一方面可以解决贫民窟的土地需求及合法性的问题；另一方面也可以让这些贫民窟重新纳入城市规划之中。斯里兰卡规定了私人拥有土地面积的上限，城市贫民窟的房主需要将超过规定面积的土地交还国家，由国家进行投资或产权重新分配。加纳规定80%需要改造的土地由社区进行管理，社区成员可以在有管理权限的土地上进行建设。坦桑尼亚政府对非正规住区发放居住许可证，为生活和工作在该地的人进行登记、裁定和分类，最终为他们发放居住许可证。

中国政府也积极地进行着保障房建设来应对低收入居民，尤其是棚户区居民的住房问题，2011年中国政府提出建设1000万套保障性住房的计划，并计划保障性住房建设总体规模达到3600万套，到2015年末，使保障性住房的覆盖率达到20%。从2009年开始，中国政府也对各类棚户区进行了大规模改造。比较具有代表性的就是辽宁省的棚户区改造，自2005年以来，共拆除棚户区建筑面积2910万平方米，新建安置房4402万平方米，改善了211万棚户区居民的住房条件，取得了巨大的成功。

各国在贫民窟改造中，对土地运作的实践，主要有以下难点和做得不足的方面值得中国在棚户区改造中引起重视。

第一，土地制度方面，国外存在较大比例的私有或产权不明晰土地，相关土地产权政策的纰漏也是导致贫民住区治理难度大的重要原因。例如，印度私有土地比例高，公民享有在领土内自由迁徙、在任何地方居住和定居的权利等居住政策，是印度治理贫民住区最棘手的问题。

第二，政府负责力度不够，国家不能提供足够的、价格低的、具备公用设施的用地，不能把土地的收益尽可能的让利于民。缺乏正式土地交付机制，土地的交付往往是非正规的，它们存在于法律之外，未经过土地登记，通过非正规的市场进行交易。在印度尼西亚，非正规土地市场蓬勃发展，非法占用土地屡禁不止，催生了收取土地保护费的“土地黑手党”。

第三，不适当的规划法规和建筑规范是土地市场的另一个制约因素。在坦桑尼亚，最小的法定批量建筑面积是400平方米，在贫民窟改造计划中，非正规住区的改造面积是80～100平方米。在斯里兰卡，最小的法定批量面积是150平方米，低收入住区的建设标准是50平方米。

第四，在土地管理方面，缺乏有效的管理方法。在加纳，取得土地所有权的手续繁杂，个人取得正式的土地所有权需要三年以上的时间，再加上腐败等因素，大多数人并不想办理正规的土地手续。另外，需要更加创新地处理贫民住区土地问题，例如土地共享。

二 贫民住区土地概况的国际比较

（一）土地使用权限的国际比较

土地具有自然性、经济性、法律性等属性，并作为空间资源来使用。但中外的土地制度和土地管理机制有以下一些差异。

第一，土地所有权的国际比较。我国实行的是完全的土地公有制，即城市土地国有制和农村土地集体所有制，因此土地使用权与所有权的永久性分离，公民或单位只享有土地的使用权而没有土地所有权；而国外一般是土地公有制和土地私有制并存，并且像印度、巴西、日本、英国等国家，私有性质的土地都占较大的比例，因此，在私有土地或政府、企业所有的土地上，则不存在所有权与使用权的分离。

第二，土地使用权的国际比较。中国土地使用权还有严格的时间和空间上的限制，根据土地利用性质的不同又有具体使用期限的规定，并且，中国土地使用权不存在使用权自动过渡的情况；而外国此类情况则较为普遍，如英国相关法律规定，在一块土地上居住超过4年的居民，即使当初没有获得规划许可也有权在该地继续居住。我国土地的空间利用权是有一定限制的，在土地使用权及其效力所及空间之外，对地表上下一定范围内的空间享有排他使用权，而在此空间范围内的矿产资源、文物等仍然属于国家所有；美国土地占有权分为地下权（包括地下资源开采权）、地面权和地上空间权（包括建筑物的容积率及在容积率范围内空间设定的通过权），这三部分权益可以分别转让。

第三，土地市场运作方式的国际比较。中国国有土地使用权的取得方式有划拨、出让、转让和租赁四种方式，其中划拨为行政性的无偿取得方式；而国外没有划拨国有土地使用权，其土地的使用主要是有偿的，如美国联邦政府为了国家和社会的公益事业，需要占用州属公有土地时，也要通过交换或购买取得。

这种土地制度和土地管理机制的差异，是造成各国贫民住区问题及解决方式差异的主要原因，如印度高度集中的土地制度，以及公民享受在任何地方居住和定居权利的土地管理机制是印度贫民窟产生及难以消除的主要原因。

（二）世界范围内贫民住区土地使用权限概况

联合国人居署对世界范围内贫民住区土地使用权限的评估状况如表1所示，在世界范围内有19%的家庭居住在擅自占用的房屋内，有42%拥有正规的所有权，有34%是正规租赁人，擅自占用的房屋在非洲和南亚比较普遍。

三 辽宁棚户区土地概况及问题成因

（一）辽宁棚户区土地概况

改造前，棚户区居住条件非常差，超建、插建、私搭乱建大量存在，产权不明晰的现象比较严重。据调查统计，如图2所示，改造前51.4%棚户区住房为自建住房，其中14.6%为集体土地自建住宅；如图3所示，59.6%的棚户区住房没有完全产权。另外，棚户区住房空间狭小，公共配套和服务设施几乎为零，生活环境脏、乱、差，并且很多住房存在重大的安全隐患问题。因此，造成棚户区土地价值低，商业运作难，长期以来难以有效的解决。

（二）棚户区土地问题的形成原因

1．历史遗留的棚户区土地问题

棚户区是辽宁省以矿兴城的资源型城市在建设中形成的特定历史产物。新中国成立初期，由于历史原因，辽宁省被党中央、国务院确定为钢铁、煤炭、石化、机械等重工业基地，按照当时先生产后生活的传统，矿工住房建在矿区周围，但后期随着矿产资源枯竭，产业逐渐衰败，房屋老化、私搭乱建，经过几十年的变迁，以及快速城市化的过程，逐渐形成了大面积的棚户区。

2．市场力量无法自发解决棚户区土地问题

矿区衰弱、产业地位下降，企业亏损无法兴建、分配新住房。随着矿产资源的枯竭，加上资源开采的产业地位不断下降，工矿企业陷入亏损状态。工人下岗，家庭低收入无法通过市场解决土地问题。随着矿产资源枯竭，工矿企业经营状况面临困境，大量矿区工人已经或面临下岗，在职矿工工资也比较低，因此这一批棚户区矿工有一大部分为低保户，棚户区公共供暖、排水等配套设施缺乏，环境、卫生状况也较差，已成为实际中的贫民区。抚顺下岗矿工占到70%以上；阜新新邱棚户区低保户占70%，下岗或失业矿工占到90%。因此，棚户区居民普遍存在收入较低、生活困难的状况。

从图4可以看出，棚户区90%以上的家庭年收入在35000元以下，有超过一半的家庭年收入还达不到20000元。因此，棚户区居民收入较低，也无法通过市场行为，自行购买新房。

3．政府责任的缺失导致棚户区土地问题搁浅

土地价值低，商业运作难；土地缺乏规范化，存在产权不明晰的状况，甚至存在部分集体土地，产权难以市场化流转。因此，辽宁棚户区土地问题的解决，需要政府的介入，通过土地供给、融资及税收等政策，以及有区别的土地开发政策推动棚户区土地问题的解决。

四 辽宁棚户区土地运作的主要措施与做法

（一）土地整合，形成储备

土地是一种特殊的生产要素，具有自然、经济和法律多重属性，必须统筹规划，规范整合，为高效利用土地打下基础。辽宁棚改，通过盘活闲置、挖掘存量、迁村并屯、整合资源等一系列的措施整合棚户区土地，加大土地收购储备力度，形成土地储备。以节约集约利用土地为指导思想，对国企改制和旧城改造中的存量国有土地资产与大规模棚户区改造腾出的土地，一并考虑，合理利用，统筹规划。

抚顺市政府对教育资源进行了整合，通过整合教育资源，将抚顺市大学、抚顺市女子职专等3所学校合并，通过整合腾出土地31.8公顷。本溪市国土资源局提出了“控制增量、盘活存量，不断提高土地利用效率和集约化程度，重点挖掘存量建设用地潜力”的总体思路，推进了棚户区土地的整合、储备。

（二）土地划拨，以商补住

辽宁在棚改中，采取土地划拨和出让相结合的土地供应方式，并把土地出让所获土地收益用以支持棚户区改造项目，另外，在新建回迁小区内安排部分商业发开用地，完善棚改新区商业和公共服务功能，同时筹集资金反哺棚改新区建设，以商补住。土地供应是棚户区改造的关键环节，而辽宁省棚户区土地情况复杂，遗留问题多，土地供应的压力比较大。对此，辽宁省国土部门将棚户区改造安置住房用地纳入本市土地供应计划，优先安排，并根据安置房产权性质采取了相应的供地方式。一是城市棚户区改造项目纳入经济适用房计划，所需建设用地以行政划拨方式提供。二是对腾空的棚户区中可开发为商品住宅、商业项目的建设用地，以招拍挂的出让方式供地，所获土地收益用以支持棚户区改造项目。通过划拨和出让相结合的土地供应方式，从总量和结构两方面保证了棚户区土地供应的优化。

（三）市场运作，确权于民

辽宁省棚户区改造坚持因地制宜，在加强政府调控的同时，发挥市场机制配置土地资源的基础性作用，确保棚户区土地的高效开发。对有商业价值的土地，积极进行市场化开发运作，比如丹东、本溪、锦州、营口等市都有社会资本进行棚户区改造。对没有商业价值的棚户区土地，由政府操盘直接进行改造，比如地处城市边缘和矿区周围的土地，土地附加值低，基本不具备市场化运作条件，由政府操盘运作。

辽宁棚改中充分坚持了确权于民。除了原本就拥有房屋产权的给予确权以外，对新中国成立前所建的“双无”住房、有地照无房照等特殊情况，只要是家庭唯一住房的，都给予产权确认，并灵活运用实物安置和货币补偿相结合的方式，确保回迁居民拥有土地使用权和房屋产权，切实解决困难群体的住房困难。合理安置住房是棚户区改造涉及群众切身利益的重要问题。辽宁省棚户区改造因地制宜，采取住房安置补偿和货币补偿相结合的改造补偿方式。住房安置补偿的部分，拆1平方米旧房还1平方米新房，超出的面积，按每平方米600～800元的成本价缴纳，各地市还根据具体情况制定了最低住房面积标准，原住房面积不足最近住房标准的对其无偿安置。而像沈阳、大连这些土地价值比较高的城市则很多采用货币补偿的方式，由居民自由选择。概括起来就是：零成本以旧换新，优惠价保障住房，成本价以小换大，使棚户区居民成为有产者。

（四）政府主导，让利于民

政府主导、市场运作的辽宁棚改实施了一系列让利于民的做法。首先就是确保棚户区居民住进新房，保证棚户区居民的居住权利。棚改后，接近97%居民都拥有了完全产权住房，户均居住面积由改造前的39平方米，增加到改造后的57平方米，这些都得益于政府土地划拨直接让利于民，或者土地出让金返还支持棚户区改造的间接让利行为。

其次，土地和房屋价值上升，棚户区居民获得资本溢价，保证居民的财产权利。通过棚户区改造，优化配置了土地资源，提高了土地价值。比如，对腾空土地进行土地整合，把多块小块棚户区土地改造成规模用地，整体挂牌出售，实现了土地增值。通过棚户区改造，使棚户区周边房价得到提升。这一部分不动产的溢价基本全部让利于棚户区居民，使居民从无资产者变成平均拥有10万元不动产的有产者。

再次，政府通过土地收益再分配，向困难群体倾斜。政府把部分棚改土地收益用于廉租房、困难居民生活补助及基础设施建设，对棚户区居民再次让利。辽宁省棚户区改造对特困居民都有相应的补助措施，暂时不能缴纳房款的，先安置在廉租住房里，居民获得原居住面积部分的住房产权，超出部分的产权等交齐房款后即可获得。因为大部分棚户区居民收入较低，进入新居后生活成本会提高，因此政府都有供热、物业费等方面的补贴，对居民让利。通过改造，新社区市政设施用地、生活设施用地、公共服务设施用地等都相对完善，这一部分实质也是棚户区居民获得的土地收益让利。

（五）优惠政策，高效服务

De Soto（1989）研究表明，官僚主义和烦琐的手续是阻止贫困人口合法地拥有住房的一个重要原因。辽宁棚户区改造在土地供给、开发、安置等方面都有相应的土地政策，保障棚改的顺利进行。辽宁省地税局在2005年、2007年和2010年都制定了棚改土地的优惠税收政策，并得到有效落实。比如，划拨方式取得土地使用权用于棚改的不征契税；列入棚户区改造项目的土地免征城镇土地使用税。2005年以来，辽宁地税系统共减免各项地方税收3.3亿元。国土部门也制定了相应优惠政策，比如，规定新建回迁小区内安排部分商业用房开发，以筹集资金；缴土地登记费、国有土地使用税等行政事业性收费。各地市大多也都有相应的土地政策来推动棚改工作的顺利进行。

辽宁省把棚户区改造项目纳入保障性住房建设计划，棚改用地需求指标优先安排，优先办理相关手续，简化办事程序，切实加快审批速度。省国土资源厅提出坚持阳光操作，开通“绿色通道”。全省各级国土部门以最快的速度、最好的服务为棚改提供用地保证。本溪市施行用地审批“绿色通道”，简化办事程序，缩短审批时限，对符合用地条件的项目，立即组织人员现场勘察，保证在三个工作日内办完用地审批手续。

五 辽宁棚户区土地运作的成果与影响

辽宁省棚户区改造在省委、省政府的大力推动下取得了伟大的成就。自2005年大规模棚户区改造以来，全省共改造城市集中连片棚户区523片，拆除棚户区建筑面积2910万平方米，腾空土地面积约13400公顷；供应棚户区改造安置用地3260公顷，其中利用原址改造安置用地2900公顷，异地安置用地360余公顷，新建安置房4402万平方米。改善了211万棚户区居民的居住条件，在全国乃至世界城市建设史上留下了光辉的篇章。

（一）推动了土地市场化，使土地成为资产

辽宁棚改通过大规模的土地整合，实现较为充足的土地储备量，这些土地进入规范化的国有土地使用权交易市场，在公平、公开、公正的前提下，面向社会招标、拍卖、挂牌，推进了城区土地市场化的步伐，使土地成为资产。相当规模的土地交易资金，实现了回笼资金作为棚户区改造的建设资金。辽宁省通过土地出让和商品房开发建设，共获得近70亿元的改造资金。另外，通过棚户区改造，全省腾空土地134平方公里，获得24.2亿元资金，其中城市集中连片棚户区土地收益14.4亿元，城市和国有工矿区9.8亿元。抚顺市通过土地收储上市，收购土地52宗，面积235公顷，盘活国有土地资产5亿元，实现政府财政纯收益6219万元。

（二）实现了确权于民，规范了土地管理

通过棚户区改造，棚户区居民告别了低矮破旧的平房，住进了宽敞明亮的新楼。大量简易房存在、环境脏乱差、基础设施不完善、土地产权混乱的情况得到改善，社区管理更加规范。接近97%的居民都拥有了完全产权住房（见图5）, 98%以上的土地经过整合后成为国有土地。棚改腾空土地也配置了道路、医院、学校、商业、社区和交通公共服务设施，全省新增绿地面积79万平方米，道路126万平方米，还建设了2万平方米的防沉广场。使得原有土地产权进一步明晰，管理规范化。

（三）使居民成为有产者，缩小了贫富差距

棚改是重大的民生、民有工程，解决了低收入家庭住房困难，全省211万人住房状况得到改善。新住房也成为居民的资产性保障，并获得资产溢价，使居民由无产者变成有产者，保障了居民的基本居住权利和财产权利。改造前，户均住房面积39平方米，人均住房面积10.6平方米，改造后，户均面积增加到57平方米，人均面积增加到16.6平方米，大大缩小了与全省平均水平的差距。各地市通过各种优惠政策，使自身无法解决住房困难的群众不花钱或花极少的钱就拥有了价值十余万，甚至几十万元的住房，缩小了贫富差距。棚改土地收益及资产溢价还通过提供取暖费、物业费等生活补助和基础设施建设对棚户区让利，也促进了公共服务的均等化。

从图5可以看出，通过棚改，超过96%的棚户区原有居民拥有了完全产权的个人住房。可以说，棚户区改造是重大的民生工程、民有工程。

（四）提高了土地利用效率，提升了土地价值

棚户区改造通过提高容积率，提高了土地的利用效率。由于原先的棚户区基本为单层平房，容积率低，棚改后，在原土地上建造楼房，总土地面积不变而总建筑面积大大增加，从而使容积率大增，提高了土地利用效率，并腾空大量土地，增加了土地储备。

棚改前的棚户区土地大多处于偏远的工矿区或城市边缘，加之环境较差、基础设施不完善，土地价值较低。通过棚户区改造，棚户区周边环境改善，基础设施不断完善，极大地提高了土地价值，带动了房地产等投资，提高了财政收入。北票市棚改前财政一般预算收入是1.3亿元，2011年达到15.3亿元，增长了约11倍。2006～2008年，鞍山市棚户区土地均价由原先的500元/平方米增加到2000元/平方米，累计取得土地出让金超过140亿元，比过去增长数十倍。

（五）优化配置了土地资源，拓展了城市发展空间

辽宁省政府把棚改和城市发展相结合，把棚改与土地资源整合相结合，通盘考虑城市的建设和发展，为各市提供了更为广阔的发展空间，完善了城市基础设施，为增强城市功能和持续发展提供了动力。辽宁省通过棚户区改造，盘活了存量土地，改善建设用地结构，提高了土地配置和利用效率，使稀缺的土地资源得以有效利用，通过棚改，全省腾空土地134平方公里，为城市的可持132续发展储存了宝贵的空间资源。并且通过棚改，把原先零散的小块土地整合成整体的大块土地，完善提高了城市承载功能。抚顺市棚户区改造供地面积493.36公顷，通过棚户区改造腾空土地491.81公顷，其中已供20.37公顷，规划建设了新抚华山、望花河西、东沟精细化工三个工业园区。剩余471.44公顷土地将为城市提供更为广阔的发展空间。各项基础设施配套建设，使城市承载能力得到显著提升。

（六）增加了住房供给，平稳了房价上涨

辽宁棚户区改造，保障了房源的供给，改善了当地房地产市场户型的供给结构，缓解了住宅供需矛盾，有益于稳定房价。2005来，辽宁省大规模棚户区改造以来，全省累计建设住房的面积达到4402万平方米，改善了211万居民的居住条件，增加了住房供给，缓解了供需矛盾，而且棚改建设了大量的小户型和低价回迁安置房，有效地平稳了商品房房价的上涨。

自棚改实施以来，本溪市商品房销售价格得到了有效控制。2004年本溪市商品房每平方米平均价格为1706元，2008年每平方米平均价格为2712元，全市商品房销售均价年均增长仅为8.5%。棚改在切实调整了住房供应结构的同时，客观上也对城市总体房价的相对稳定起到了有效的调节作用。

六 辽宁棚户区土地运作的经验与启示

辽宁省棚户区改造的巨大成功，需要进行深刻的总结和展望，辽宁棚改成功的经验，值得全国乃至全世界借鉴学习。辽宁的棚户区改造为世界解决贫民住区问题提供了鲜活的案例和学习的典范。

（一）棚户区土地运作显示了制度的优越性

（1）土地公有制度的优势。我国的土地制度为公有制，包括城市土地国有制和农村土地集体所有制。由于公有制的土地性质，辽宁棚改在拆迁、土地划拨、出让、土地开发和土地收益分配、安置补偿等环节上能够采取灵活、高效的措施。体现了社会主义集中力量办大事的优势。

（2）优惠的土地政策，高效的行政执行力。辽宁省政府把棚户区改造作为“一号民生工程”加以推进，地税局、国土和住建等部门制定了推动棚户区土地改造的优惠政策，并简化程序，提高办事效率，开通多条“绿色通道”保障了棚改的顺利完成。

（二）政府让利是辽宁棚户区成功改造的基本前提

棚改过程中，政府最大限度的让利于民、以人为本解决棚户区住房困难，使棚户区居民由无产者变成有产者。

（1）划拨土地，直接让利于民。对棚改项目用地直接采用无偿划拨的方式，把政府的土地收益直接让利于民，一定程度上解决了棚改的资金难题，推动了棚改的顺利进行。棚户区居民获得棚改土地的资本收益，拥有产权住房，并获得棚改后的土地和房产资本溢价，从无产者变成了有产者。

（2）出让土地，对棚户区居民资本让利。辽宁省政府把适于商业开发的土地采取出让的方式，推向市场，获得可观的土地出让金。许多地市把土地出让金全部返还给棚户区改造项目，解决棚改资金问题，解决困难群体的住房问题，让利于棚户区居民。

（3）完善后期服务，继续让利于民。棚改完成后，政府对特困群体在物业费、取暖费等生活服务上进行补助，并且通过完善社区的基础设施建设，使棚户区居民享受更完善的公共服务，继续让利于民。

（三）政府加市场的运作模式是辽宁棚户区土地运作的关键

棚户区改造是政府主导的民生工程，各级政府在充分发挥主导作用的同时，也注重了市场机制的作用，广泛吸引社会力量参与棚户区改造工作。在棚改中灵活运用了政府主导、市场运作的融资模式和拆迁方式，在棚户区土地运作中，采用了划拨加出让的土地供给模式，以及政府操盘加市场开发的土地开发模式，推动了棚改的顺利完成。

铁岭市在棚户区改造建设中，从实际出发，采用灵活方式，在发挥政府的组织、领导作用的同时，重视发挥市场要素的积极作用，实现了政府主导和市场化运作的有机结合。这一方式，盘活了土地资源，对土地资源进行了统一规划、合理布局；市政府的组织优势与开发性融资优势的结合，有利于铁岭市这种欠发达的城市集中人力、物力和财力办大事，解决棚户区改造这种市场、开发商都不屑干、不愿干、不敢干的难题。通过政府主导与市场化运作的结合，形成了政府对项目实施宏观调控、政策扶持与监督管理相结合的新格局。

（四）统筹规划土地资源是辽宁棚户区成功治理的重要因素

棚户区改造是关系广大人民利益、经济转型、城市发展的重大系统工程。辽宁省从城市升级的战略高度谋划棚户区改造，把棚户区改造与土地资源整合相结合，与推进经济转型相结合，与城市发展相结合，与促进就业和再就业相结合，与增强城市功能相结合，统筹考虑了城市规划、土地利用规划和保障性住房建设规划，实施了科学、高效的棚户区改造。

棚户区改造中统筹考虑国家、集体和个人三方面利益，统筹考虑棚户区居民承受水平、政府负担能力与开发商获利需求，统筹考虑社保、就业、医疗、文化、治安等配套环节。在棚户区改造中提出坚持“四个结合”的改造原则，即城市集中连片棚户区与零散分布棚户区改造相结合、城市建成区与城乡混居区内的棚户区改造相结合、棚户区改造与危房改造相结合、棚户区改造与完善城市功能相结合。

（五）以保障民权为本是辽宁棚户区改造的核心价值

全面改造，保证棚户区居民的基本居住权利。2004年，时任辽宁省委书记的李克强同志，在视察了抚顺棚户区居民的困难生活后，指出“就是砸锅卖铁也要让百姓搬出棚户区”，并把棚户区改造作为“一号民生工程”加以推进，全省14地市都对各自的城市棚户区进行改造，对全省的棚户区进行大规模的全面改造。

确权于民，保证棚户区居民的财产权利。辽宁棚户区改造以解决低收入家庭住房困难为出发点，关注最困难的群众，解决群众最直接、最紧迫的问题。辽宁棚户区改造土地使用权及房屋产权的确认处理中，都体现了政府以人为本的执政理念。改造前，认同了棚户区私搭乱建简易房的部分土地使用权，尊重民众的基本居住权利；改造后，包括划拨土地上的安置住房都确权于民，彻底135解决了城市困难家庭的住房问题。另外，还完善了区域、市政、教育、医疗等公共服务设施，使211万棚户区居民受益，使远离城市文明的棚户区居民重新融入城市，体现了党和国家“以人为本”的执政理念。

七 问题与展望

在困扰全球的贫民住区治理中，土地运作是非常重要且棘手的方面，如何分配土地的产权及增值收益也是棚户区改造成功与否的关键。辽宁棚户区改造，为贫民住区治理中土地问题的运作提供了鲜活的案例，棚改的成功经验说明：政府让利于民的土地收益分配方式是棚户区改造成功的前提，政府主导、市场运作的灵活土地运作模式是解决棚户区土地问题的关键，尊重棚户区居民的基本居住权利、财产权利是棚户区改造的核心，统筹规划土地资源是土地运作成功的保障。辽宁棚户区改造开辟了新的贫民住区治理土地运作模式，棚改中土地运作的主要措施及经验，值得中国乃至全球解决贫民住区问题来借鉴和学习。

当然，辽宁棚户区改造在土地运作上也展露出一些需要持续完善和改进的地方。例如，棚改安置住房是在划拨土地上建设的住房，我国《城市房地产管理法》第39条规定：划拨土地的房地产的转让由受让方补交出让金，才能获得完全产权的住房。因此，在划拨土地上建设的拆迁安置房在转让过程中可能存在一些问题。而辽宁省棚改安置房基本上都拥有完全产权，这是对制度的一个突破，但后续的制度和相关法律还需进一步完善，棚改安置房的退出机制还需要加以规范，以保障棚户区居民的权利和利益，最大化地发挥棚户区改造的经济效益、环境效益和社会效益。