第一章 国际援助理论与非洲发展

第一节 关于国际援助的概念及定义

“国际援助”(international aid)，又称为“国际发展”(international development)、“海外援助”(overseas aid)、外国援助 (foreign aid/assistance) 或者“发展援助”(development assistance/aid)。从汉语角度讲，一国向外国提供的援助可称之为“对外援助”，简称“援外”(如商务部“援外司”)；来自外国的援助 (即国际援助或外国援助)，汉语可简称为“外援”。有关国际援助的定义有多种，比如《大英百科全书》定义为“基于受援国国家或者人民的利益，一个国家或国际组织向受援国转移的国际资本、货物或者服务。可分为经济援助、军事援助和人道主义紧急援助等”。美国国际发展署(USAID) 前副主任、乔治敦大学副教授卡罗尔·兰开斯特 (Carol Lancaster) 将外国援助 (foreign aid) 定义为：一国政府向另一独立国家政府、非政府组织或者向国际组织 (如世界银行或联合国发展计划署) 等所做的自愿性公共资源转移，其额度至少含25%的赠与部分。这种资源转移的目的之一是改善受援国人民的生活条件。经济合作与发展组织 (简称“经合组织”, OECD) 发展援助委员会 (DAC) 主要使用官方发展援助(Official Development Assistance, ODA) 的概念，与非官方的非政府组织等民间发展援助相对应。经合组织对官方发展援助的定义是：由官方机构，包括国家和地方政府或者其执行机构向相关国家和领地提供的资金转移。这个转移过程一是以推进发展中国家的经济发展和福利事业为目标，二是资金转移具有优惠性质，其赠款比例不少于25%。此外，经合组织还做了如下具体规定。①关于军事援助。提供军事装备、服务和为反恐活动提供援助不计入官方发展援助范畴，但使用援助国军队实施人道主义援助所产生的资金支付则属于官方发展援助范畴。②关于维护和平。多数维和费用不算作官方发展援助，但一些与发展相关的维和活动计入官方发展援助。③关于核能援助。以民用为目的的核能支付算做官方发展援助。④关于文化援助。旨在帮助受援国文化能力建设的资金转移，属于官方发展援助。然而，援助国艺术家和运动员为推动援助国自身形象而进行的旅游活动则不属于官方发展援助。

与国际援助的定义相联系，关于国际援助的目的也有多种解释。有外国学者曾根据20世纪80年代以前的国际援助现实，将援助的动机分为三类：①人道主义的国际主义，即以人道主义关怀为援外的主要目的；②现实主义的国际主义，即为实现本国私利而提供外援，但尚未干涉他国内政；③激进的国际主义，以输出价值观和政治社会制度为目的而提供外援。国内学者又结合当今现状，将援外动机归结为三类：①利他主义的动机，以实现受援国的经济和社会发展为主要目标；②服务于援助国的私利，以实现援助国的经济、政治和安全利益为主要目的；③致力于解决全球性问题。三者共同体现在援外活动中。美国学者兰开斯特认为，第二次世界大战以来外国援助的目的有四个：外交 (包括政府的国际安全利益和海外政治利益)、促进发展、解决人道主义问题和谋求商业利益。这种观点似乎更为具体。事实也是如此，从国际关系角度看，与非政府的民间组织不同，国家行为体的对外援助更多代表着国家利益，利他主义更多是一种理念，即便是瑞士和卢森堡等不具影响力的小国，其对外援助的重要目的也在于宣示其优势存在，是小国的另类外交和存在方式，而不仅仅是出于利他主义。外交政策目标在国际援助目标中的比重，取决于国家利益延伸的程度和范围，二者成正比。鉴于大国主导国际秩序的现实，当今的国际援助更多是外交政策的延伸，多是为外交政策服务的。美国是全球性大国，因此美国国际发展署明确指出，美国的对外援助具有双重目标：一是通过推行民主和自由市场扩大美国的外交政策利益，二是改善发展中国家公民的生活。可见，实现美国的外交政策利益是美国援助活动的基本出发点。美国等西方国家在对外援助中附加的人权、民主等价值观也属此类范围。例如，欧盟与非加太国家 (非洲、加勒比和太平洋国家，ACP) 于2000年签订的《科托努协定》规定：各方合作的基本条件是“尊重人权”。2010年3月19日第二次修订后，又增加了民主和良政条件。欧盟的条件是国家集团外交政策和利益的延伸。

当然，在强调国际援助特别是官方发展援助国家利益性的同时，也不能忽视国际援助的公益性。也就是说，国际援助的公益性是和国家利益的私益性同时并存的，二者的地位和意义主要随着援助国的利益变化而变化。综合各种定义及国际援助的自身性质，国际援助概念的总体特征应该是：①发生了一国向另一国或组织的资金或资源转移；②这种资金或资源转移具有赠与的成分或性质；③这种资金或资源的转移通常以促进发展和公益性的理由或形式呈现，但兼有私益性，二者往往同时并存。基于上述内容和特征，不妨将国际援助定义为：一国或国际组织以从事公益或促进发展的理由或形式，在实际上不排除私益目的的情况下，向另一国或组织 (含国际组织和非政府组织) 所作的优惠或自愿性资金或资源转移。

国际援助在组织类别上分为双边援助和多边援助，前者一般指国家与国家、组织之间的援助活动和关系，后者一般指国际或地区组织对具体国家和组织的援助活动或关系。