德意志联邦共和国外交政策的变化与发展

潘琪昌

2011年3月17日，联合国安理会就在利比亚设立禁飞区、打击利比亚的1973号决议进行投票时，德国与其传统的北约盟国和欧盟盟国背道而驰，同俄罗斯和中国一样投了弃权票，这是它有史以来第一次没有与美国和欧洲盟国在投票表决中站在一起。此举在德国国内学术界和政界引起激烈争论，一些人指责德国外交丧失了方向，缺少整体战略，没有一种对国际大局的通盘考虑。一手将现总理默克尔提拔起来的德国前总理科尔也对其继承人的政策提出严厉指责：“多年来德国已经没有了可信度——无论在国内还是在国外。”德国外交政策专家克里斯蒂安·哈克教授甚至提出，德国在利比亚问题的表决中与俄罗斯和中国站在一边，是德国外交文化断裂的明显信号。而另有一些人则认为，德国当今是一个建构大国 (Gestaltungsmacht)，应该发挥自己独立自主的作用，不能囿于外交政策的连续性，而应该对当前已经变化了的现实作出必需的反应。德国外交政策协会研究所所长埃勃哈德·桑德施奈德在这场关于德国外交政策的大讨论中如是指出：“那种认为德国外交失去方向和德国外交政策缺少战略考虑的批评有些过火，因为这种批评对德国外交必须适应国际和国内的快速变化的必要性认识不足。”他还对德国政府经常宣称外交政策保持连续性提出反对：“坚持德国外交政策连续性会导致德国陷入自设的政治陷阱，因为这种连续性的思维使人看不到要对变化的现实作出必需的反应。德国是一个——不论其是否愿意——建构大国，这样的国家，与正在崛起的门槛国家一样，要承担起全球性的责任。”

德国的外交政策无疑已经对变化了的现实作出反应，发生了重大变化。德国统一后，德国权威的“德国外交政策协会研究所”一位研究人员曾说过：“德国外交政策的主要特点是变化不定。”此后，人们在伊拉克战争中就见证了德国外交政策的变化，利比亚战争只是再次印证了这种变化。

事实上，任何一个国家的外交都不可能一成不变，都会因应国内形势和国际环境的变动而变化。德国外交部长韦斯特韦勒2010年10月21日在德国外交政策协会就德国外交政策发表演说时直言：“德国外交政策并非一成不变，它始终是我们周围世界的镜像。”本文拟概略梳理一下1949年德意志联邦共和国 (以下称联邦德国) 成立以来其外交政策的变化与发展，并试对其做一些分析。

一 联邦德国外交政策的几个重大变化发展阶段

联邦德国的外交政策自立国以来历经了以下几个阶段。

(1) 从联邦德国成立到1969年这一大段时间，其特点是向西方一边倒。这一段时期以阿登纳制定的外交路线为主导，亦可称为阿登纳时期。阿登纳将新成立的联邦德国导入以美国为首的西方阵营，虽是当时处在美、英、法三国控制下不得不作出的决策，却也是阿登纳出于与西方共同的价值观而作出的真心诚意的抉择。联邦德国最终在1990年完成了德国统一的大业，德国统一当然是由多种因素促成的，但就外交政策而言，则是阿登纳当初选定的政策为“以西统东”奠定了基础。

但这一政策从20世纪50年代末起由于美国和苏联之间出现的缓和逐渐走入僵局，德国常感到被美国当筹码背着德国与苏联交易而无法自解的痛苦，德国国内一批有识之士也纷纷要求对外交政策进行改革，以勃兰特为代表的政治家们于是走上外交前台，开始了对阿登纳向西方一边倒外交政策的变革，联邦德国的外交政策由此经历了第二阶段。

(2) 第二阶段为时不长，史称新东方政策时期。它在阿登纳政策时期的1966年已经开始酝酿，至1972年完成，以1966年出任外交部长、而后在1969年担任联邦德国总理的勃兰特为主导者。新东方政策是对阿登纳外交政策的一场革命性的变革。如果说阿登纳的政策为德国的统一奠定了基础，那么，新东方政策就是在此基础上添砖加瓦建造起了统一德国的大厦，对德国统一大业来说，两者缺一不可。新东方政策的革命性体现为联邦德国打开了与苏联以为首，包括中国在内的东方社会主义国家阵营缓和关系的大门。它的“以接近求转变”的核心策略最终使民主德国“转变”了过来，被收纳进了联邦德国。

(3) 第三阶段从1972年至1990年德国统一止。这段时期内虽历经了勃兰特、施密特、科尔三任总理，他们推行的外交政策也有差别，但总体而言，是同一种“东西方政策并举”的政策。大体上都是在继续推行对苏联和东欧国家的缓和政策的同时，依靠以美国为首的大西洋联盟，与苏联保持军事力量的平衡。差别主要在于对美、苏态度的强弱不同上面，集中体现在80年代初对北约双重决议的支持或反对，但德国最终支持了北约的双重决议，将外交政策的基点始终保持在大西洋联盟。

(4) 第四阶段则以1990年的德国统一为起始。德国统一的一个最直接的结果，便是德国的力量大大增强了。两个德国的合并，顿使德国成为拥有7910万人口 (在欧洲仅次于俄罗斯)、35.7万平方公里领土的中欧泱泱大国。1994年，美、苏、英、法的军队相继从德国撤出，德国获得了有别于1955年从西方国家手里获得独立主权的真正意义上的国家主权。

统一给德国带来的另一个直接结果是，德国的政治地位大大提高了。德国统一前，尽管联邦德国以强大的经济实力常令其西方盟国侧目，但实际上苏、美、英、法四大国始终高踞于分裂的德国之上。联邦德国始终摆脱不掉战败国的阴影，究其实质，乃是一个非正常的国家 (施罗德总理上台后就宣称要以正常国家心态面对自己和世界)，尤其在国家统一问题上，它更不得不百般顾忌四大国的态度。统一后，对德国来说，这种外交上的羁绊不复存在。除此以外，冷战结束，特别是苏联解体后，原苏联东欧集团中的东欧社会主义国家无一例外地倒向西方，纷纷加入欧盟，水涨船高，使本来因统一而变强的德国在世界上的分量借欧盟之力显得更重。

统一使德国在外交政策上能更有力地发出自己的声音，更自信地贯彻自己的意志，更强劲地推行切合本国利益的外交政策而不必像过去那样瞻前顾后。统一成为联邦德国外交政策的一个转折点，从此其外交政策就在德国的名义下运行。

与统一前相比，统一后的德国的外交政策必然发生很大变化。

二 统一后德国外交政策的变化

德国统一后凭借其实力的增强和外交活动余地的充分扩大，其外交政策明显转变为活跃的全方位外交，1993年9月德国政府推出“亚洲政策新方案”, 1995年5月又制订了“拉丁美洲政策”，积极扩大和加强与包括中国在内的发展中国家的关系，将其统一前受到局限的外交舞台扩展到全世界。德国的这个全方位外交政策有一个核心，那就是欧洲政策，即以建设欧盟和强化欧盟为核心，依托欧洲联盟进一步提高和加强德国的地位。韦斯特韦勒外长在上述关于德国外交政策的讲话中谈到德国外交政策的原则时指出，德国外交有三个核心定位，而第一个核心定位就是：“首先，德国外交政策着眼于加强欧洲这一合作与一体化模式。”在谈到德国外交政策的目标时，他又明确说道：“欧盟是我们和平、自由、安全与公正的保障，它是我们的富裕保险。只有与我们的欧盟伙伴共同采取行动，德国才能够在未来的世界上得到重视，德国仍然是一体化的发动机。”

德国统一后外交政策的重点明显转移到了欧洲或曰欧盟，这成为统一后德国外交政策的根本变化。如果说统一前联邦德国的政策总体上是“东西方政策并举”，那么，如今德国对外政策的中心和重中之重已经是其欧洲政策，即强化和深化欧盟的一体化建设。

(1) 德国统一后，欧洲一体化进展迅速。

1991年12月11日欧共体首脑会议通过建立“欧洲经济货币联盟”和欧洲政治联盟的《欧洲联盟条约》——《马斯特里赫特条约》(马约), 1993年11月1日马约生效，欧盟正式问世；1995年1月，奥地利、瑞典、芬兰加入欧盟，欧盟拥有了15个成员；2002年欧元开始流通；2004年5月中、东欧10国入盟；2007年1月罗马尼亚、保加利亚入盟，欧盟扩大至今日的27国，是年《里斯本条约》签订。

欧洲联盟建设的这些成就，当然是欧盟所有成员共同努力、同心协力的结果，但作为欧盟中无可争议的主导国家之一，德国起了重要的，经常是决定性的作用。德国今天是欧盟中最强大的经济实体，也是人口最多的国家，占欧盟总人口的20%，它向欧盟提供的财政支出占欧盟总预算的28.5%，德国的国内生产总值占欧盟的30%，占11国欧元区的42%。德国凭借这些实力，在推进欧洲一体化的进程中，如欧盟机构改革、欧元的建立和启动、欧盟的东扩、共同外交和安全政策等领域内均发挥着举足轻重的作用。

正是施罗德和默克尔的大力支持，才促成了东欧诸国顺利加入欧盟，也正是德国利用2007年上半年担任轮值主席国的身份，于欧盟制宪陷入困境之际，在盟国间进行大力斡旋和协调，最终使2005年法国和荷兰公民投票否决的欧盟宪法起死回生，走出制宪危机，使具有宪法实质的亦被称为欧盟宪法条约的《里斯本条约》得以签订，并于2009年正式生效。该条约对欧盟的决策方式和机构进行了革新，增添了决策更透明、更民主的条款，保留了宪法条约的实质内容，从而使欧盟能更好地运转。

尽管德国在公开场合依然宣称始终把把欧洲一体化和大西洋伙伴关系视为其外交政策两大支柱，但实际上，其重心已落在欧洲一体化即欧盟的建设上。在主次序位上，可以说，德国统一前，大西洋伙伴关系对德国来说处于主要地位，因为面对苏联威胁，安全问题无疑是首要问题，而统一后，欧洲一体化即欧盟建设就上升到主要地位了。前述德国对美国的独立和对抗性表现可充分说明这一点。

德国统一后的外交政策重心转向欧盟其实是题中应有之义。冷战结束和苏联解体，使德国没有了面对苏联的安全担忧，同时也就没有了对美国安全保护的全面依赖，其对外政策的重点转移到欧盟是完全顺理成章的。今天对德国来说，最重要的是经营好欧盟，欧盟对于德国既有重要的政治意义，也有重要的经济意义，必须借助于欧盟，德国才能在世界上有更大的政治分量和经济分量。

(2) 在将外交政策的重心转移到欧洲建设上的同时，德国实际上从统一伊始就在外交上展示了重大的自主性立场和行动。

1991年12月德国没有先例地在未与其西方盟国商定的情况下，率先承认了斯洛文亚和克罗地亚独立；1993年6月科尔总理签署申请书，正式要求成为联合国安理会常任理事国；1994年7月德国联邦宪法法院裁决，允许德军队参加联合国授权的海外军事行动，从而使德国在1999年春合法地派飞机参加北约对南联盟科索沃的空战，开启了德国此后在海外参与军事行动的先例。

德国在外交上这种重大的自主性立场和行动，引人注目地体现在对美国的独立性乃至对抗性的行动上。这种独立性和对抗性明显有别于德国统一前跟美国也时有发生的龃龉和摩擦。在以美国为首的北约1999年对南联盟的轰炸中炸了中国驻南联盟大使馆后，德国总理施罗德于当年5月12日作为在这之后第一个来到北京的西方国家领导人，以北约的名义毫无保留地进行了道歉。随后的一个重大行动是，2003年在美国发动对伊拉克的战争时，作为西方盟国一员的德国高举反战大旗，不参加对伊拉克战争，公然对抗美国，德国驻联合国大使还积极联络其他国家反对美国，引起美国的强烈不满。最近的例子便是本文开头德国在利比亚战争问题上的表态。

施罗德1998年出任联邦总理时，明确宣称要德国作为“正常国家”将德国外交政策看做利益政策。施罗德此说宣示统一后德国的外交政策有别于冷战期间德国的外交政策，表明德国外交将完全服务于德国的利益。其实，世界上除了极少数卖国政府外，每个国家的对外政策都是为本国的国家利益服务的。但每个国家的对外政策，也绝非任意所为的政策，它要受到国内外多种因素的影响，统一后的德国自不能例外。除了因应国际形势和国际大格局的变动而循时而动外，德国外交政策因其国家的自身特点，客观上受着不同程度的制约。

三 影响德国外交政策的客观因素

首先，从实力条件来看，两德统一虽然使德国的力量大增，但就其国土规模和综合实力而言，只能是一个中等强国，还达不到能像美、俄那样的世界大国在国际舞台上行动的地步。特别是在综合国力中一个十分重要的指标即国防力量方面，德国缺少一个世界大国必备的军事实力。正如德国时任驻华大使薄德磊2002年在中国德国研究会举办的年会上作报告时所说：“我们十分清楚，德国既不能单独行动，也不能拥有一种涵盖全球的政策，它也不具备这种能力。”

其次，德国的地理位置也必然地影响着当政者对外交的决策。1871年用铁血手段统一了德国的俾斯麦有一句名言，曰：“外交政策的唯一常数是地理位置。”任何国家的地理位置都与生俱来，它构成国际关系中所谓的地缘政治因素，对本国的对外政策的构想和实施起着关键的作用。俾斯麦当年采用“小德意志方案”统一德国，首先是出于对德国地理位置的考虑。今天再度统一的德国地处欧洲中部，与9个国家接壤，是欧洲拥有毗邻国最多的国家，它既可以因睦邻四周成为沟通东西南北的友好桥梁和枢纽，也可因与周围国家交恶而陷入四面楚歌的困境。问题恰恰在于，德国背有沉重的历史的包袱。

再次，德国的历史。鉴于德国发动过两次世界大战的劣迹，欧洲各国，特别是德国四周的邻国，对德国可能东山再起，重新作乱欧洲的恐惧和担忧之心并未放下。德国的重新统一使它们的这种担心变得更加具有现实性。在德国势将统一和统一之后，关于“欧洲化的德国还是德国化的欧洲”的议论蜂起一时，便是欧洲人这种心理的生动反映。至今仍有希腊的报纸刊登带有纳粹标志的德国总理的漫画。

上述三个因素，与德国如影随形，制约着德国的外交政策。德国历任政府对此十分清楚。被称为“统一总理”的科尔在德国统一不久后曾感叹说：“我国地理位置不利。我们最强大，最勤奋，但也最不受我们的邻居的欢迎。我们就得这么活下去。”在另一次谈话中，科尔把德国处境不利一方面的认识说得更透彻：“德国是重新统一了…… (但) 德国统一并未使德国在世界上的处境变得更好些，而是使它变得更难。所有的问题都提出来了，如地理、历史、经济等各方面的问题。事实是，其他国家的人不愿意看到德国统一。”韦斯特韦勒外长在其关于德国外交政策的讲话中也谈到了历史教训，他用了“重新民族化”一词：“我只能警告大家，不要进行针对欧洲的重新民族化。德国不会奉行这样的路线。质疑欧洲思想，以此作为对欧元危机的回应，谁这样做，谁就没有吸取任何历史教训。德国坚定地支持欧洲，支持欧洲联盟，支持坚挺的欧元。重新民族化是一条歧途。”

历史的训谕古已有之。早在17世纪，法国著名的外交家、国王亨利四世的重臣秀利就曾依据法国自身的利害关系提出一种理论，即国家的强盛有其限度，超过这个限度，这个国家就会招致敌人和妒忌者联合力量的反对。因此，一个国家“与其用一些自己力所不能及的计划而为自己招来难以消除的仇恨和敌意，不如取得出于共同利益而与它紧密联系——这是最可靠的联系——的朋友和同盟者”。

事实上，德国从阿登纳时代起就深明此理，致力于欧洲共同体的建设。唯冷战期间，头等重要的是对抗苏联威胁、维护自身安全利益，因此虽然其时德国将欧洲建设和大西洋联盟作为外交政策的两大支柱，实际上其重心落在依靠美国安全保护的大西洋联盟上，德国统一以后，推进欧盟的建设就成为德国外交政策的首要目标。统一伊始，德国就响亮地喊出了“实现欧洲统一，建立欧洲联盟”的口号。1991年，时任德国外长根舍撰文云：“德国对外政策只能是极其深刻的欧洲政策，建立欧洲联盟，最终建立在欧共体范畴内的欧洲合众国……是德国对外政策的一个基本目标。”当时的德国总理科尔在谈及欧洲其他国家对统一后德国的不信任和疑惧心理时，也指出：“德国的统一和欧洲的统一必须齐头并进。如果我们只满足于德国统一，而不再去努力促使欧洲统一，就背离了历史赋予我们的重托。”1991年12月中旬，以科尔为主席的基督教民主联盟在德累斯顿举行党代会，通过了一个长达20页的“德累斯顿宣言”，该宣言明确指出，对统一的德国来说，不可能有在欧共体和大西洋联盟之外的特殊道路，“德国的前途在于统一的欧洲”。

四 对德国外交政策的一点展望

今天看来，德国的前途确实在于统一的欧洲，因此，德国将一如既往地实行统一以来推行的以强化和深化欧盟建设为核心的外交政策。德国只有借助欧盟的力量才能真正实现自己的利益。德国已经将自己的命运完全与欧盟绑在了一起。正如德国知名国际政治专家汉斯·毛尔在2012年3月德国议院出版的《政治和当代史》期刊撰文所写的那样：“德国肩负着欧盟未来发展的重任，要使欧盟成为一个拥有全球性影响的强大实体，它就需要有一个与这种实体相当的名至实归的共同安全和外交政策。而为了使欧盟在纷乱的全球化进程中能真正发出自己的声音并为建立有效的国际新秩序作出自己的贡献，欧洲必须首先自己要巩固起来。在这里，显示出德国的两个基本的利益考量，即德国的安全和未来是与欧洲的未来连在一起的，在当前危机情况下巩固欧洲的一体化因而与德国的生存利益攸关。”

在近年来欧盟深深陷入金融和债务危机，一些人开始对欧盟和欧元的发展前景担忧之时，2012年6月7日，默克尔借接受德国电视一台记者采访之机，明确地提出强化欧洲政治联盟之想，她呼吁欧洲各国“一步一步地”将“权力让予欧盟”。默克尔说出了她对欧盟建设的构想：要与志同道合的国家一起，以目前已经在“申根协定”和“欧元区”运作的“双速”方式，来共同推动欧盟建设，打造一个强化的政治联盟。默克尔的这一公开呼吁，引起世人的瞩目，也表明了德国继续推进欧盟建设的坚定决心。

毫无疑问，德国在与欧盟其他成员，特别是法国这样的起主导作用的国家，共同推进欧盟的建设时 (德国十分清楚，没有任何一个欧盟成员能独立支撑起欧盟这座大厦的建设，对德国来说，必须与其他国家共同来推进欧盟建设的进一步强化和深化，它无可争议地是一个主导国，但不是唯一的主导国)，仍然会维护与美国的盟友关系，德国相信，德国的安全利益融入在欧盟及与美国之间的跨大西洋联盟中。在世界局势依然不太平的今天，欧洲的安全和稳定仍需美国的存在，大西洋伙伴关系对欧洲的和平、和安全仍具有突出作用。2007年默克尔访美，代表欧盟正式向美提议建立“跨大西洋经济伙伴关系”，坚持欧盟建立共同安全与防务不应成为抗衡美国的力量。德国维系同美国的盟友关系，不仅是出于对数十年联盟关系的传承，也不仅仅是从安全角度来考虑，也是两国共同的体制和共同的价值观将它们紧密地联系在了一起。

德国也不会忽视与俄罗斯的关系。作为曾经的宿敌和如今失去超级大国霸气的俄罗斯，依然是欧洲举足轻重的大国，俄罗斯是世界上国土最辽阔的国家，它仍然是世界上数一数二的核大国。无论作为伙伴或对手德国都不能无视俄罗斯的影响力。1992年12月，科尔访问俄罗斯时，德国最有影响的报纸之一《法兰克福汇报》撰文道出了德国对俄罗斯的心态：“俄罗斯太重要了，而且在目前的情况下，它还是非常捉摸不透的。”，这个评论在10年后的今天看来还是恰当的。韦斯特韦勒在阐述外交政策原则时就对俄罗斯的政策说道：“俄罗斯是我们的战略伙伴，这并不意味着对俄罗斯在社会和治理方面存在的缺陷视而不见或者加以淡化，将俄罗斯视为伙伴是解决问题的最佳思路。德国对俄政策在过去一年中并没有新发明，但我们将其纳入了新的框架中。”

对于德国的对华政策，笔者以为，总体说来，德国将与中国保持一种实用主义的平和关系。出于对经济利益的着眼和对中国市场的需要，以及对中国联合国安理会常任理事国的顾虑，德国将维护和中国的友好关系，而出于价值观的相异，德国又与中国保持距离。默克尔推出价值观外交并非偶然，也并非专对中国，德国今天的价值观实际上从联邦德国成立起业已确定，只是在默克尔上任时因应当时的国内外形势突出地提出来而已。40年前，德国迎合世界发展的潮流，同中国建立了外交关系，在中、德建交40周年之际，笔者希望德国在外交决策中高瞻远瞩，作为欧盟内最重要的主导国家，与世界上最大的发展中国家中国，用中国创导的和而不同的理念，求同存异，共同为维护世界的和平和繁荣作出自己的贡献。