中国经济50人论坛与高质量发展

白重恩

我于2009年与韩俊、王一鸣一起当选第二届中国经济50人论坛成员。作为论坛成员的最大福利就是可以参加论坛组织的各种研讨会，包括每年一度的论坛年会、论坛的内部研讨会、在各地举办的经济理论研讨会、国际交流研讨会等。这些研讨会的一个重要特点是会议的主题都是重大的现实经济问题，论坛聚集的高水平政策制定者、专家学者以及企业家围绕着会议主题畅所欲言，各抒己见，甚至针锋相对。作为一个来自高校的学者，我很高兴有机会就这些重大问题，特别是有关高质量发展的问题，发表自己的观点以及支撑这些观点的研究成果，也很高兴能从其他研讨会参加者的发言中了解新情况、新思路和新观点，我从中学到了很多，也得到了很多启发。

在过去的九年中，我三次在50人论坛的年会上做主题发言。得到50人论坛学术委员会的信任，感到很荣幸。

第一次在50人论坛年会上做主题发言是在我成为论坛成员后的第一次年会上，即2010年年会上。那次年会的主题是“‘十二五’规划：改革与发展新阶段”。我演讲的题目是“经济结构转变和公共财政之间的关系”，希望回答的问题是“我们应该在公共财政方面采取一些什么措施来促成经济结构的优化”。发言中讲得最多的是怎样通过财政政策来增加消费需求，因为我认为居民消费是福利的一个重要指标，不能带来消费改善的经济增长不能算是高质量的。

我和我的合作者关于可支配收入在居民、企业和政府这三个部门间的分配的研究为我的发言提供了主要研究基础。我们发现，居民储蓄率的变化解释不了多少居民消费占GDP（国内生产总值）比重的变化；居民消费占GDP比重下降的主要原因是居民可支配收入占比下降。居民可支配收入占比下降有多方面的原因，其中劳动者报酬占比下降是最主要的原因。另外，居民财政性收入占比下降、居民税负变重、居民社会保障负担变重等也是显著因素。

我们进一步对劳动者报酬占比下降的原因进行分析。我们发现，农业在经济中的比重下降以及国有企业在改革中减少冗员等是主要因素，我们不应该试图逆转这两个因素来增加劳动者报酬。我们也同时发现，工资增长慢不是劳动者报酬占比下降的原因，所以也不应该通过提高最低工资来增加劳动者报酬占比；如果最低工资提高过快，就业就会受到负面影响，并不能增加总体劳动者报酬。为增加劳动者报酬，可以采取的措施是创造条件更好地发展服务业以及加强竞争。促进服务业的发展和财政政策有直接关系。我们过去服务业大部分是营业税，有重复征税的问题。企业需要服务时，内部提供可以不交税，从外部购买则须交营业税。因为有这样的营业税，企业不愿意从社会上购买服务，这就在一定程度上影响了服务业专业化发展。这几年，我们通过营改增解决了这个问题，对促进服务业的发展是一大利好，对增加居民收入和消费也是一大利好。

居民可支配收入不仅取决于初次分配中的劳动者报酬，也取决于居民可以分得的资本报酬、居民的财产性收入、居民的税费负担，以及居民得到的转移支付。这里，财政政策就可以起到较大作用。最有效的方式是用国有资产和财政来支持社保，腾出空间降低社保缴费负担。我们的社保因为有沉重的历史包袱，劳动者缴费负担比较重，在国际比较中发现，我们的法定养老保险缴费率是全球最高的国家之一，这在很大程度上影响了居民可支配收入。历史包袱主要来自过去的企业，主要是国企，并没有为职工养老进行积累，这些企业的退休职工的养老收入都要由新一代劳动者的缴费来负担。过去的国企没有为职工养老进行积累，而将企业的收入主要用于形成资本，所以现在通过划拨国有资本或国企分红来支持社保、减轻历史包袱是理所当然的解决方案。这样做既可以增加居民可支配收入，也可以降低企业的负担，从而促进企业的发展，是一举多得的好事。过去这几年，我们在这方面做了一些努力，但力度还不够大。

我在这次发言中最后提到，除了收入分配之外，房价的过快上涨也是影响消费的重要原因，因为购房的巨大负担挤占了可以用来购买其他消费品的资金。除了增加土地供给之外，房地产税也是控制房价过快上涨的有效机制。房地产税可以降低即期的一次性购房支出。因为未来要不断交房地产税，理性的消费者进行即期支付的意愿会变弱，因而房价会下降。房地产税替代一次性的一些税收以后，人们买房子一次性支出会减少，这会减轻很多消费者的负担。很多消费者面临着流动性约束，只是短期收入不高，未来收入会增加，这样降低短期支出、增加未来支出可以解决影响消费的流动性约束问题。房地产税除了可以减轻消费者的流动性约束问题外，也可以改善财富分配不均的问题。中国居民持有的财产的最主要体现形式是房地产，早期买了很多套房子的居民拥有很多财富，但新生代的居民很难再有这样的机会，通过房地产税来对财政分配不均进行适当的调节是有利于社会公平也有利于促进居民消费的。

第二次在论坛年会上做主题发言是2017年年会。这次年会的主题是“深化供给侧结构性改革——产权、动力、质量”。会议组织者安排我主要讲动力。我选择了从财政的角度看经济增长的新动力，特别是关注如何通过提高投资效率来提高发展的质量。

我首先介绍了我分析中国宏观经济的一个框架。我将投资简单地分成两类：一类称为政府驱动的投资，一类称为市场主导的投资。这两类投资形成的二元结构在我们的经济运行中起到非常重要的作用，如果处理得不好，我们可能会陷入一个陷阱：当经济有下行压力的时候，我们为保增长会进行财政刺激，我们最得心应手的财政刺激是加大政府驱动的投资力度；当政府驱动的投资增加，占用更多的资源，就会造成要素价格上升，从而降低企业的赢利能力，因而挤出企业本来可以进行的市场主导的投资；当政府主导的投资比重上升，就会造成整体效率下降，并带来经济下行进一步的压力，这将我们带回原点，形成一个恶性循环。我们对这样一个恶性循环做了一些数据的分析，证明确实有很多我们的观察和我刚才讲到的是一致的。

怎么走出这样一个陷阱？当面临经济下行压力的时候，我们要采取积极的财政政策，但积极的财政政策并不意味着一定要做很多政府主导的投资；我们可以用政府的财力来降低税费，这也是积极的财政政策。比较一下这两个不同的措施，如果政府主导的投资是积极财政政策主要的成分，我们就将继续陷在刚才的那个循环中；如果降低税费，企业赢利能力增加，企业的投资积极性提升，就会诱导更多的市场主导的投资，增加市场主导的投资所占的比重，整体效率就会上升，经济下行的压力也会减缓，我们就可以走出这样一个循环。

这里面的关键是，当面临经济下行压力时，我们的积极财政政策到底是以政府主导的投资作为主要的成分，还是以降低税费作为主要成分。从国际比较的角度看，我们税费的负担对企业来说是比较重的，其中最重的是社保缴费负担。

我们希望降低政府主导投资的增速，并同时降低企业面临的税费。政府很多投资是通过地方政府融资平台借债完成的，我们发现这些投资产生的回报率在不断下降，不仅使整体经济的效率较低，而且增加了地方政府债务可能带来的风险。我们该怎么办？我提出的建议是实现政府资产使用的转向，由使用这些资产做抵押来获得贷款进行投资，到用政府的资产来支持社会保障，这样可以降低社会保障的缴费率，从而降低企业的负担，促进企业的投资，实现良性循环。

第三次在论坛年会上做主题发言是2018年年会。这次年会的主题是“从高速增长到高质量发展”。我讲的主题是“更好地引导地方政府推动高质量发展”。

在过去近四十年的高速增长中，地方政府起到了非常重要的作用。现在要实现从高速度增长转向高质量发展，地方政府的作用要转变，对地方政府的要求要转变，引导地方政府的动力也要转变。

地方政府有很强的动力追求高速度增长。动力的一个来源是自上而下的考核和要求。尽管考核体系里有很多指标，GDP增长速度只是其中之一，而且权重也在降低，但是很多其他指标都与GDP高度相关，如投资和财政收入等，而且在保增长的大环境下我们对地方的经济增长还会有比较刚性的要求，所以GDP增长对地方政府来说仍然极其重要。另一个动力是地方政府希望获得本地各方面的认可和支持，其中，企业的认可和支持对地方政府的影响比居民的大，在企业中，往往是能在短期内带来较高增长的企业影响力更大。

地方政府的这些动力在带来高速增长的同时，也带来了一些问题。一是居民从经济增长中得到的好处不平衡、不充分。我们还有较严重的贫困问题，环境污染也比较严重；居民消费占GDP的比重较低；居民对他们消费的产品和服务的质量有较多不满。二是我们经济运行的效率比较低。政府驱动的投资占用了过多的资源，导致企业成本过高，压抑了市场驱动的企业投资，从而影响了经济的整体效率。2008年以来，我们的投资回报率和全要素生产率增长速度和之前相比下降幅度都很大。三是经济运行的风险，特别是金融风险加大。除了金融监管方面的问题之外，用高额债务来进行低效投资也增加了风险。要实现高质量的发展，我们需要解决这些问题，因而也需要转变对地方政府的要求，转变引导地方政府的动力。

在对地方政府自上而下的考核和要求方面，一是更加强调居民消费和居民可支配收入。考核指标要强调居民消费的增长速度，以及居民可支配收入的增长速度。除此之外，为让地方政府有更强的积极性来支持消费，可以考虑减少在生产端征收的增值税，增加在消费端征收的销售税。二是更加强调高效和可持续的公共服务，包括精准扶贫和污染防治。三是加强对地方政府资产和负债的考核和管理。尽快发布地方政府的资产负债表并将之用于考核，希望在促进本地居民消费更快增长的同时，还能够控制风险，不让地方政府债务变得太多。如果能在不过度举债和不过度变现资产用于投资的情况下，还能实现居民消费较快增长，就说明效率较高，因而不需要直接考核效率指标。效率指标的估算往往难以得到公认。四是更加重视居民和企业的主观感受。有些地方政府的举措不能在客观指标中得到有效反映，这时，地方政府的服务对象的主观感受就很重要，居民和企业最能真切体会到地方政府为他们提供的服务有多好。五是要求地方政府的产业政策更加重视居民的消费，特别是服务消费。我们很多服务消费是比较大的短板，如学前教育、护理和养老、家政服务等。我们需要厘清政府和市场的分工和合作机制，努力消除高效提供这些服务的制度障碍。六是为地方政府“大胆创新探索撑腰鼓劲”。高质量发展的措施需要因地制宜，地方探索非常重要。

在更好地发挥本地居民和企业对地方政府的影响力方面，我们需要努力探索在现有制度框架下，如何赋予居民更大的且能更好地反映他们根本利益的发言权和影响力，以及如何赋予企业更加均衡的发言权和影响力。

除了每年一度的论坛年会之外，论坛还举办了很多内部研讨会。给我带来最深印象的研讨会是2012年7月21日在密云云水山庄举行的内部研讨会。会议由刘鹤主持，主题是“未来五到十年我国经济社会发展的重大问题”。我和蔡昉、曹远征、樊纲、楼继伟、石小敏、宋晓梧、汤敏、汪同三、王建、王一鸣、吴敬琏、吴晓灵、夏斌、许善达、张曙光、张维迎等论坛成员一起出席会议。论坛企业家理事会成员段永基、郭翠萍、刘光超、秦朔、张伟祥、朱德贞也出席了会议。

在这次会议上，我和蔡昉都强调了要将改革的重点转移到努力提高全要素生产率方面，以此来实现可持续、高质量的发展。我指出，长期来说，经济增长潜力主要看供给能力：如果供给有较强的能力满足需求，增长就会较快。潜在经济增长速度取决于全要素生产率改善速度、有效劳动力增长速度和投资率变化。投资率已经很高，压抑了消费，特别是居民消费，影响了人民的福利，所以不能依赖投资率的进一步增高来提升增长，甚至需要降低投资率来促进消费，这在调整期内可能会给GDP增长速度带来负面影响，但可以带来更快的消费增长。同时，由于人口结构的变化，有效劳动力的增长速度在减慢。保持可持续增长的唯一希望是继续改善全要素生产率。

我们过去三十多年全要素生产率的增长主要来源于追赶者红利、城镇化红利和改革开放红利。我们向先进国家学习给我们带来了追赶者红利，开放给我们的学习创造了好的条件，有利于实现追赶者红利。我们距离技术前沿还有一定距离，但这种距离在不断缩小，这同时也缩小了追赶者红利。虽然城镇化红利还没有消失，但增速减慢。1978年我们的城镇化率是18%，那时城镇化率增加1个百分点代表着5.5个百分点的增长；而2010年我们的城镇化率达到50%，这时城镇化率增加1个百分点只代表2个百分点的增长。走向市场的改革提高了人们的积极性，也促进了资源从效率低的企业向效率高的企业转移，提高了经济的整体效率。

我报告了我们对全要素生产率的测算结果，指出2008年以来我们全要素生产率的改善速度有了较大幅度的下降，要提高全要素生产率，需要进一步的改革，让市场在资源配置中起更大的作用，政府在有所为与无所为之间取得更好的平衡，政府职能的范围变得更加合理。

要达到让市场起更大更好作用的目的，需要放弃计划思维。在离前沿较远时，我们可以跟着先进国家走，方向比较明确，计划可以起到较大作用。随着我们距离前沿越来越近，下一个增长热点就会越来越不确定，计划能起的作用也越来越小，最终将起到负面作用。我们需要增强我们对经济增长点不确定性的承受力，即使我们不一定知道未来的增长热点是什么，但一个有利于创新的市场经济总会找到新的增长点，而真正的创新是没有办法计划的。进一步的市场化改革需要寻找动力和克服阻力。

我们当时所做的分析为经济新常态的判断提供了支持，也为供给侧结构性改革提供了支持。

这次会议给我留下深刻印象的一个原因是，那天北京下了特别大的雨。按计划，我需要当天晚上赶到上海，参加第二天上海财经大学经济学院组织的关于协同创新的会议。我提前离开会议从密云赶往机场，但在快到机场的地方车子被积水淹得熄了火。我和司机一起将车推向积水较浅的地方，然后拦下一辆下了班的公交车继续向机场赶，希望能赶上航班。路上打电话发现，很多航班被取消，根本没有希望飞往上海，要赶到火车站也很困难。在机场附近涉水住进一家酒店，希望第二天一大早再乘最早一班航班去上海，结果早上到机场发现，仍然走不了，这才放弃了去上海的行程。

这次会议给我留下深刻印象的更重要的原因是会议讨论的热烈以及参与者表现出的强烈的使命感。这次会议是在党的十八大前夕，与会者深切地感受到我们面临着危机与转型的赛跑；如果不能实现转型，不能提高发展的质量，出现危机的风险会增加很多；同时，与会者也有强烈的使命感为党的十八大建言献策。在这样的危机感、使命感和责任感驱动之下，与会者发自肺腑地对中国经济社会中的重大问题表达了自己的观点。这种精神正是我们四十年改革开放成功的关键：解放思想，全心全意聚焦于解决社会主要矛盾。