国有与民间：破解投资体制改革中的“玻璃门”
作者：李雪松，全国青联常委，中央国家机关青联委员；中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副所长，研究员。
合作者：李心聪，吉林大学经济学院学生。
中国传统的投资体制是以政府的高度集中为特征的，这种投资体制是取决于当时特定的政治经济条件的。但随着经济形势的发展，投资方式、投资内容以及投资环境日趋复杂化，原有的投资体制的弊端也日益显露。因此，为了保障投资与建设事业的正常健康发展，必须全面改革传统的投资体制。追求投资的自由化、便利化是改革传统投资体制的必然要求，也是党的十八大的重要任务，进而才能积极参与到全球经济治理当中。
本文主要介绍中国投资体制改革。这里的投资主要指的是固定资产投资。固定资产投资体制一般是指固定资产投资活动的运行机制和管理制度，主要是指政府对全社会固定资产投资活动进行指导、调节和管理的制度和方式，固定资产投资计划、建设项目决策和各类国家参数的确定和审批、指导方式，各类经济杠杆的调节方式，以及对各类市场（长期资金、建筑、设计、物资等）的政府监督方式等。本文从两个方面展开论述：一是国有与民间投资体制改革，二是政府投资体制改革。
一 国有与民间投资体制改革
（一）国有投资体制改革
1978年12月，随着党的十一届三中全会召开，国有企业的改革逐渐成为整个经济体制改革的中心环节。党的十一届三中全会指出，我国经济管理体制的一个严重缺点就是权力过于集中，应让地方和企业有更多的经营自主权，应该大力精简各级行政机构，重视价值规律的作用。根据这一精神，各地先后进行了对国有企业扩权让利的改革试点，并在实践中取得了显著的效果。
1979年7月，国务院颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》《关于国营企业实行利润留成的规定》等5个文件。此后，放权让利的改革很快在全国展开。实行放权让利的改革以后，国有企业的资产经营自主权和收益权有了明显的扩大。具体表现在：企业在完成了国家计划以后，有权根据自己的生产能力和市场需求，制订补充计划，计划外的产品若商业、外贸、物资部门不收购，可按照计划价格自销；企业实行全额利润留成，把企业按1978年工资总额提取的职工福利费、奖金、企业基金及国家拨付的科研和职工培训费，加上一定数额的新产品试制费，与1978年企业实现的利润挂钩，换算出企业留成比例，该比例原则上三年不变。企业的利润留成用于建立企业生产发展基金、福利基金和奖励基金。
1980年，又把企业按利润全额留成改为技术利润留成加增长利润留成，在增长利润中，企业留成利润为40%，国家为60%。同时，提高固定资产折旧率以及企业提取折旧金的比例，折旧基金的30%上缴主管部门，由主管部门在企业间有偿调剂使用，70%留在企业。把企业固定资产原值低于100万元的小型国有企业的折旧费全部交给企业安排使用，并开征国有工业企业固定资产税，实行对固定资产的有偿占用。企业流动资金实行全额信贷制以提高资金的使用效率。
1981年9月，国家发布了《关于试行工业企业经济责任制若干问题的意见》，该文件的中心内容是在国家计划指导下，通过国家对国有企业实行经济责任制和建立企业内部经济责任制，明确国家、企业、职工的责、权、利关系，把三者有机结合起来，使企业逐步成为相对独立的经济实体。实行经济责任制后，国家对不同类型、不同状况的企业，分别采取利润留成、盈亏包干、以税代利、自负盈亏四种管理模式。
1983年4月，国有企业开始推行利改税的改革。这一改革的主要目的在于以法律的形式来稳定和规范国家与企业的分配关系，提高企业对国有资产经营管理的积极性。第一步利改税是实行税利并存制度，企业利润先上缴所得税和地方税，剩余部分采取多种方式在国家和企业之间进行分配。第二步利改税是由税利并存向完全的以税代利方向发展。企业按11个税种向国家纳税，税后利润归企业支配。国有大中型企业按55%的税率缴纳所得税后，再视企业不同情况，一户一律对企业征收调节税。小型企业仍按八级超额累进税率缴纳所得税。少数特殊企业或行业仍然实行多种形式的利润包干或利润分成制度。
1987年4月，中央决定在全国范围内推行承包制。1988年2月，国务院颁发了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》。承包的运行机制强化了企业承包者的经营责任，优化了企业内部资源配置，较好地体现了按劳分配的原则，极大地调动了生产者和经营者的积极性。正是如此，承包制实行后，工业生产速度上升很快。但是，承包制也存在弊端，如企业的短期行为、企业的亏损虚拟化以及企业抗干扰能力弱化等，最终将导致承包制在效益递减中失效，直接影响国家财政收入，给国有企业改革形成了压力。
1987年下半年，国有企业实行税利分流改革，其基本内容是：“税利分流、税后还贷、税后承包。”这一改革把国有企业上缴的利润分成税和利两部分，建立起国家与企业分配关系的新形式和新机制，使国家作为经济管理者和国有资产所有者的不同身份和职能得到更好的体现，保证国家税收的稳定增长和国有资产的合法收益。1989年和1991年，国家先后下发了《关于国营企业实行税利分流的试点方案》《国营企业实行“税利分流、税后还贷、税后承包”的试点办法》等文件，改变了过去国有大中型企业按55%的税率和小型企业按八级超额累进税率缴纳所得税的做法，区别新老贷款，分别实行税后、税前还贷，取消调节税，实行税后上缴利润承包，具体按1989年颁布的“试点方案”所规定的方法确定承包基数。
在这一阶段，国家继续深化对国有企业投资体制的改革。1987年3月，国务院发出《关于放宽固定资产投资审批权限和简化审批手续的通知》，在进一步扩大地方政府投资决策权的基础上，明确规定了企业在规定的投资计划规模内，有权确定限额以下的技术改造项目。1988年7月，《关于投资管理体制的近期改革方案》出台。该方案的主要内容是：强调投资管理中计划和市场的有机结合，一般性的建设投资，放给企业或市场，重大的长期性建设投资，由国家计划调节，但要消除大锅饭，建立中央与地方的分工负责制，实行投入产出挂钩的投资包干责任制，实行分层次管理，扩大地方的重点建设责任；进一步扩大企业投资决策权，使之成为一般性建设的投资主体；建立基本建设基金制，保障重点建设资金的来源；建立投资公司，对投资采取经济手段管理；强化投资主体的自我约束机制，实行招标、投标制度，发挥市场机制的作用。1991年5月，国家开征固定资产投资方向调节税，用经济杠杆调节企业的投资方向。
1992年7月，为了进一步贯彻落实《中华人民共和国公司法》，国务院颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（以下简称《条例》）。《条例》明确指出了国有企业转换经营机制的目标，赋予了国有企业生产经营自主权，并强调企业必须自负盈亏，并对企业、企业经营者、职工的盈亏责任、亏损处理、企业自我约束和分配监督等都做出了明确规定，提出政府必须转变职能，政企分开，消除政府对企业的直接干预。《条例》要求调整企业的产品结构和组织结构，通过企业的转产、停产整顿、合并、分立、解散、破产等方式，实现国有企业资产的高效率运营和重组。
1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，国有企业开始进行以现代企业制度为目标的改革。1995年，政府开始进行百户现代企业制度试点，从战略上调整国有经济布局和改组国有企业。
1997年9月，中共十五大提出，股份制是现代企业的一种资本组织形式，资本主义可以用，社会主义也可以用。中共十五大强调要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团；通过采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快搞活国有小型企业。2001年6月13日国务院正式发布《减持国有股筹资社会保障资金管理暂行办法》，国有股减持正式运行，促使国有企业出现了产权主体的多元化。
2003年5月27日，国务院公布了《企业国有资产监督管理暂行条例》。这是推进我国国有资产管理体制改革的一项重大举措，标志着国有资产监督管理法律制度得到进一步完善，朝着依法监督管理国有资产迈出了重大步伐，对于建立适应社会主义市场经济需要的国有资产监督管理体制，进一步搞好国有企业，推动国有经济布局和结构的战略性调整，发展和壮大国有经济，实现国有资产保值增值，具有重要意义。
（二）民间投资体制改革
民间投资的定义为：非国有、合资企业和个人，根据自身需要募集各类资金建造和购置固定资产的活动。民间投资的统计范围为：非国有经济投资中扣除外资和港澳台投资的部分，它包括联营、股份制、集体和个体、私营和其他经济类型的投资。1978年以来，改革开放的新时期，个体、私营经济作为国家政策允许的正式经济成分得以复苏。
1．1979～1986年的民间投资
随着农村家庭联产承包责任制的实行，农村经济开始向商品化、社会化发展，一部分农民开始有了一些资本积累，为乡镇个体、私营企业诞生打下了物质基础；同时，我国农民获得了更多的支配自己劳动力的自由和时间，可以为城乡民间投资提供充足的廉价的劳动力。随后，承包责任制组建推广到城镇企业，国家放宽了对一些生产资料的控制。这时，那些在各种承包责任制中有了一定资金积累的人，不断扩大自己的投资规模，扩张经营范围或开始尝试创办私人企业。对于私营企业（雇用8人以上）的出现，中央当时的政策是不提倡、不反对，主张因势利导，使之向不同形式的合作经济发展。随后，各地乡镇企业也有了不同程度的发展。但是，这一时期的民间资本投资基本上是人们谋生和追求美好未来的一种自发经济行为，是在一片怀疑声中一波三折发展起来的新生事物。
2．1987～1991年的民间投资
1987年10月，中国共产党在十三大报告中第一次明确地提出社会主义发展的阶段论，明确了私营经济是公有制必要的和有益的补充的地位以及党对私营经济所采取的鼓励政策。民营经济的诞生、发展及其在经济中的作用逐渐得到了社会的认可。到1988年4月，第七次全国人民代表大会第一次会议通过了我国宪法的修正案，用法律的形式界定了私营经济在国民经济中的地位和作用并加以保护。1988年6月，国务院颁布《中华人民共和国私营企业暂行条例》，在政策和法规方面明确了私营经济的性质和地位，为我国私营企业的发展打开了空间。1991年7月，中共中央在批转中央统战部《关于工商联若干问题的请示》中进一步说明私营经济是公有制经济的必要的和有益的补充，应当采取不同的政策，鼓励和引导私营企业的发展，这些政策和文件对我国民间投资的发展具有深远的意义。
3．1992～1997年的民间投资
鼓励和引导民营经济的发展是邓小平理论的重要组成部分。其中最具代表性的内容之一——1992年春天邓小平的南方讲话，对私营企业的政策做了通俗且精辟的阐述，促进了民间投资的发展。十一届三中全会以后，党的第三代领导集体继承和发展了邓小平同志关于民营经济的理论。1995年，《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》指出：民营科技企业是我国高新技术产业的一支有生力量，要继续引导和鼓励其健康发展。1996年，《国务院关于“九五”期间深化科学技术体制改革的决定》进一步明确了鼓励民间资本投资高科技产业的政策。此后民营科技企业在高科技产业中所占的比例逐渐提高。1997年，全国人大通过了《中华人民共和国合伙企业法》。这些方针、政策和法规为民间资本的规范化经营指明了方向，对促进民间投资的持续发展产生了深远的影响。
4．1997～2004年的民间投资
1997年，中共第十五次代表大会进一步明确了私营经济在国民经济中的重要地位，并提出了发展我国私营经济的基本方针，十五大报告指出：“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导，使之健康发展。”这为我国民间资本增加累积、扩大民间资本投资进一步奠定了思想基础。
与此同时，国际经济形势也促进了人们对民间投资功能的发现和再认识。1997年的东南亚金融危机影响了我国的出口和经济的发展。并且，随着改革的深入和产业结构的升级，国有资本逐渐从竞争领域退出使大量职工下岗，造成新的失业和就业不充分，严重地影响了城镇居民的收入水平，制约了社会消费需求量的提高。因此，这些新问题、新情况继续通过扩大民间投资、促进民间中小企业的诞生和发展来解决。同时，我国加入世界贸易组织以后，政府不能对有关企业进行相关投资或补贴。在国内外经济环境改变的情况下，要促进我国经济持续稳定发展，就必须进一步扩大民间投资。为此，国家颁布了一系列政策法规鼓励和扶持民间投资。这一时期，我国的民营经济得到长足的发展。到2002年底，我国内资民营经济在国内生产总值中所占比重达到48.5%。
2004年7月16日，《国务院关于投资体制改革的决定》进一步确立了市场经济中企业的投资主体地位。
5．2005年以来的民间投资
2005年2月24日公布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，规定非公有制资本可以进入垄断行业，创造了所有资本一律平等的投资政策环境。国家与地方促进民间投资的系列配套政策必将进一步调动民间投资主体的投资热情，促进我国国民经济的持续发展。但是，由于种种原因，其中的一些政策措施尚未真正落实到位。
2010年5月13日，国务院发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。其主要意见包括：①进一步拓宽民间投资的领域和范围；②鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域；③鼓励和引导民间资本进入市政公用事业和政策性住房建设领域；④鼓励和引导民间资本进入社会事业、金融服务、商贸流通和国防科技工业领域；⑤鼓励和引导民间资本重组联合和参与国有企业改革；⑥推动民营企业加强自主创新和转型升级；⑦鼓励和引导民营企业积极参与国际竞争；⑧为民间投资创造良好环境；⑨加强对民间投资的服务、指导和规范管理。相比2005年的“非公经济36条”，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》将破除、拆除民间投资发展中存在的“玻璃门”“弹簧门”等现象作为重点，针对垄断行业和领域存在的准入难问题，进一步明确和细化了“非公经济36条”等文件中有关放宽市场准入的政策规定，提出了鼓励民间资本进入相关行业和领域的具体范围、途径方式、政策保障等一系列政策措施，并努力增强可操作性、提高文件的可执行力。一是明确了进一步拓宽民间投资准入范围的总体要求。要深入贯彻落实“非公经济36条”，深化传统垄断行业和领域改革开放，规范设置投资准入门槛，明确界定政府投资范围，进一步调整国有经济布局和结构，将民办社会事业作为社会公共事业发展的重要补充，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域，为民间资本营造更广阔的市场空间。二是明确了鼓励和引导民间资本进入的具体行业和领域。鼓励和引导民间资本进入交通电信能源基础设施、市政公用事业、国防科技工业、保障性住房建设等领域，兴办金融机构，投资商贸流通产业，参与发展文化、教育、体育、医疗和社会福利事业。三是提出了鼓励民间投资进入的具体途径和方式。主要包括项目业主招标、承包、租赁、产权或经营权转让、参与改组改制等。四是通过推进体制改革、健全收费补偿机制、实行政府补贴和政府采购、给予信贷支持和用地保障等多种方式，提出了鼓励民间投资进入的保障措施。
2005年，国务院印发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，加之2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》的出台，相应政策对促进民间投资发展起到了十分积极的作用。“十一五”时期民间投资充满活力，无论是增长幅度还是总量，都很迅速。5年间累计完成投资485760亿元，年均增长30.6%，增速比同期全社会投资高5.1个百分点；2010年民间投资占全社会投资的比重为55.1%，比“十五”末期提高了9.3个百分点。
二 政府投资体制改革
（一）政府投资的重点领域
1．政府投资的目的和范围
作为国家政权机构，政府的投资动机具有非营利性特征，是为了追求社会效益的最大化，而并非追求投资的经济效益最大化。发挥“社会先行资本”的作用，克服市场缺陷，弥补非政府部门的投资空白，创造良好的投资环境，致力于国民经济的持续增长、充分就业、物价稳定和社会经济的协调发展，实现公平与效率的最佳结合，是政府投资的主要目的。
具体而言，政府投资大多集中于那些具有不可分性和规模效益性的项目上，主要包括以下几个方面：①公共物品的生产和提供。如对国防和国家安全的投资，还有对公共基础设施、基础教育、公共卫生、防疫计划和医疗服务、生态环境保护、污染防治和控制的投资等。②具有较大的外部性，可以降低整个社会成本但私人不愿意进行的投资，如研究和发展投资等。③对于经济发展有很大的带动和促进作用，但私人没有能力或不愿投资的项目，如对一些新兴产业、主导产业和瓶颈产业的投资等。
2．政府投资资金的来源与运用方式
政府投资资金主要来源于政府财政预算收入，而财政预算收入主要来源于税收，它具有无偿性和相对固定性的特点。运用资本市场，通过发行国债、地方政府债以及城市基础设施建设债券等方式筹措资金，是政府投资主体资金的重要补充，它在不改变资金所有权的前提下，通过国家或地方政府信用形式实现社会资金使用权的暂时过渡，来弥补政府投资主体资金的不足，同时体现政府作为投资主体的投资导向作用。在国际资本市场上发行政府主权债务融资，也是政府投资资金的有益补充。
政府投资资金的运用方式主要有四类：一是无偿投入，部分或全部负担某些项目的投资，这主要是政府对社会公共事业、生态环境保护、国防建设等方面的投入。无偿投入不直接体现投入产出的效益关系，但是对整个社会经济发展会产生重要的社会效益。二是财政投资贷款，即财政资金金融化，通过政府银行（政策性银行）以贷款的形式支持符合政府产业政策优先发展行业的发展，这种方式比无偿投入形式会产生更好的资金使用效果。三是参股控股，由政府授权的投资主体依据产业政策和投资政策的要求，将政府投资资金以资本金的形式投入到项目中去，并代表政府直接参与或主持投资项目的决策、建设实施和建成后的经营管理。四是财政资金对某些需要照顾的项目或私人投资者予以贴息补助、提供担保等，这可以用少量的财政资金调动起更多的社会资金，引导社会投资流向。
3．中央政府和地方政府的投资领域和投资重点
中央政府与地方政府之间公共投资的划分，主要依据投资的受益范围。根据这一标准，中央政府主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。所以凡是具有调控性、具有全国性意义的项目都应该由中央政府承担，而主要由地方受益的项目则应该由地方政府承担。由此可见，地方政府公共投资的范围主要是用于区域内市场不能有效配置资源的经济和社会领域，即地区受益性强的公益性项目和基础性项目。
但是，在公共投资的实践中，中央政府与地方政府之间的关系并不是相互孤立的，相反，两者之间存在着密切的分工合作关系。中央政府承担着全国性和跨区域性公共投资布局规划与决策的责任，同时还要为地方发展提供良好的宏观经济条件和外部环境，调控和规范地方政府的公共投资行为，引导公共投资中同级或不同层级地方政府之间的分工合作。而地方政府作为地方公共投资决策者，不仅要对地方公共投资区位选择与地域空间布局进行规划与决策，还要使自身的公共投资行为与中央政府及其他地方政府的公共投资行为相协调，同时规范和调节下级地方政府的公共投资活动。总之，中央政府与地方政府两者相互影响、相互制约，共同推动整个经济体系的公共投资活动的优化和公共物品供给效率的提高。
（二）政府投资改革的实践过程
政府投资改革的实践也可以追溯到1978年十一届三中全会的召开，自那时起我国的政府投资改革大致经过了以下几个阶段。
1．探索阶段（1979～1983年）
改革首先是以提高政府投资建设的效益为目标而开始的。1979年8月，为了提高基本建设项目的投资效益，国务院批准了《关于实行基本建设拨款改贷款的报告》，开始在基本建设领域进行“拨改贷”的试点，打破了长期以来基本建设由政府财政无偿拨款的计划经济模式，开创了利用银行信贷进行企业项目建设的先河，迈出了资金来源多渠道的第一步，这一年，在基本建设中还试行了合同制、设计单位实行企业化管理、改进国营企业折旧费使用办法，开征企业固定资产税等工作。其后，在1980年的全国基本建设会议上提出了扩大施工企业经营管理自主权，实现利润留成制度；1981年在国营施工企业试行经济责任制；1982年试行工程招投标制度；1983年国家计委颁布了《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》，规定国家基本建设工程项目要进行可行性论证；同年开始对基本建设项目试行的“包干经济责任制”，实施建设前期工作的“项目经理制”等。以上都是为提高政府投资建设的效益而采取的措施。
在宏观调控方面，为了更加有效地管理国家的投资建设，1982年将国家建委的投资管理职能并入国家计委，其他职能并入城乡建设环境保护部。1983年，国务院决定把“技术改造作为扩大再生产主要手段”，并将基本建设和技术改造分别由国家计委和国家经委管理；对投资建设实行两级（中央和省级）管理，大中型项目由国家部门审批，小型（1000万元以下）项目下放给地方政府审批，1亿元以上的项目由国家计委核报国务院审批。
在开辟资金来源方面，随着1980年开始的特区建设，开始让外资直接进入中国的项目建设；1981年国家开始发行国债，部分用于基本建设；1982年国家计委等部门颁发了《关于试行国内合资建设暂行办法的通知》，1983年开始征收国家能源重点建设基金和建筑税，用于国家能源等重点建设。
2．扩大改革阶段（1984～1990年）
随着国家把经济体制改革的重点转向城市，投资体制改革出现了一个高潮，除了前一阶段进行试点的改革措施在这一时期都被广泛推广外，又出台了许多改革措施。
1984年，国务院在9月颁布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，10月批转了国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定》，这两个文件对政府投资的多方面进行了改革。包括预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款（在1985年，考虑到公益性项目没有偿还能力，又把教育等方面的投资建设改为政府拨款），并对不同行业采取差别利率；简化基本建设审批程序，由原来的审批项目建议书、可行性研究报告、设计任务书、初步设计和开工报告五道程序改为只批项目建议书和设计任务书（20世纪90年代初期改为项目建议书、可行性研究报告和开工报告）；进一步扩大地方的投资项目审批权限，由1000万元提高到3000万元，投资2亿元以上的项目由国家计委核报国务院审批；在施工建设领域全面推行“工程招标承包制”，建立工程承包公司，专门组织工业交通等生产性建设；建立城市综合开发公司，对城市土地、房屋进行综合开发；勘察设计全面推行技术经济承包责任制；建筑安装企业普遍推行百元产值工资含量包干；推行住宅商品化；等等。
1984年，将中国人民银行确定为中央银行，其一般业务交新成立的工商银行办理，主要承担各类存款和企业流动资金的贷款业务；将中国人民建设银行从财政部划出，主要承担基本建设贷款任务，兼有政策性银行的职能。在上海、北京等地开始股份制试点，为企业开辟了直接融资的渠道。1987年，全国第一个股份制企业集团——中国嘉陵工业股份有限公司（集团）成立。
1985年，国务院决定成立中国国际工程咨询公司，并由其承担大中型项目可行性研究报告和大型工程设计的评估。国家计委、城乡建设和环境保护部联合颁发了《工程设计招标投标暂行办法》，招投标制度首先在政府投资建设领域全面推开。
1988年，国务院原则同意有关部门制定的《关于投资管理体制的近期改革方案》，该方案从加大地方的重点建设责任、扩大企业投资决策权、建立基本建设基金、成立国家和地方投资公司、改进投资计划管理、强化投资主体自我约束机制，充分发挥市场和竞争机制七个方面提出了改革的思路，是改革开放之后第一个较为系统的改革方案。其中，国家基本建设基金在当年开始启动，建立投资公司的方案在当年实施，成立了六个国家投资公司。由于从1988年第四季度开始治理整顿，其他改革措施没有实施。
3．深化改革阶段（1991～2004年）
1991年，随着经济形势的好转，投资体制的改革也开始启动。当年的一个重要措施是取消建筑税，开征“固定资产投资调节税”，指导思想是通过对不同产业投资项目的不同税率，达到调控投资结构的目的。
1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确立了我国经济体制向社会主义市场经济体制转变，同时提出经济增长方式要从粗放型向集约型转变；在投资领域要实现市场对资源配置的基础性作用。为了改进投资管理体制，提出把投资项目分为公益性、基础性和竞争性三类。公益性项目由政府投资建设；基础性项目以政府投资为主，并广泛吸引企业和外资参与投资；竞争性项目由企业投资建设。
1994年，国务院批准发布了《九十年代国家产业政策纲要》，这是指导企业投资方向的重要政策文件，也是我国第一部完整的产业政策文件；国家计委颁布了《工程咨询业管理暂行办法》，对工程咨询业的发展和管理进行了规范。根据国务院的决定，撤销六个国家投资公司，组建国家开发银行，中国农业发展银行和中国进出口银行，作为国家政策性金融机构，建设银行不再承担政策性金融机构的职能，实现了政策性投资贷款和商业性投资贷款分离；成立政策性银行的目的是运用政策性投融资引导社会投资方向，较好地满足社会重要基础设施和基础产业建设对资金的需求，扶持具有国际竞争力的支柱产业形成和发展，六个国家投资公司的自有资产合并组成国家开发投资公司。
1997年，国家计委颁布《国家计委关于基本建设大中型项目开工条件的规定》和《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》。前者对项目法人、资本金、设计、监理、开工准备工作等条件做了严格规定；后者则要求国有大中型项目要实现全过程招标，确立了项目法人在招标过程中的主导地位，并要求政府部门对招标过程进行检查和监督。国家计委与中国建设银行等四大专业银行联合发布《关于完善和规范商业银行基本建设贷款管理的若干规定》，允许建设项目业主和贷款的商业银行有互相自由选择的权利。
2001年，国家计委宣布，对于不需要国家投资的城市基础设施等五大类投资项目，投资总额在国务院审批限额（2亿元）以下的基本建设项目，不必报国家计委审批，按“谁投资，谁决策”的原则，地方政府出资的由地方计划部门审批，企业出资的由企业自主决策。
2003年，党的十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出深化投资体制改革的方向是：“进一步确立企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。对必须审批的项目，要合理划分中央和地方权限，扩大大型企业集团投资决策权，完善咨询论证制度，减少环节，提高效率。健全政府投资决策和项目法人约束机制。国家主要通过规划和政策指导、信息发布以及规范市场准入，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设。”
2004年7月，经国务院批准的投资体制改革方案以《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）名义颁布，我国投资体制进入新阶段。自此之后，我国在投资方面的法律法规基本以此为基础展开。
具体到政府投资的改革，《决定》的第三部分以“完善政府投资体制，规范政府投资行为”为题目，提出了以下几个方面的内容：①合理界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。②健全政府投资项目决策机制。进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。③规范政府投资资金管理。编制政府投资的中长期规划和年度计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。④简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限。按照项目性质、资金来源和事权划分，合理确定中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限。对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。具体的权限划分和审批程序由国务院投资主管部门会同有关方面研究制定，报国务院批准后颁布实施。⑤加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。规范政府投资项目的建设标准，并根据情况变化及时修订完善。按项目建设进度下达投资资金计划。加强政府投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理，提高中介服务质量。对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。⑥引入市场机制，充分发挥政府投资的效益。各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。
4．完善改革阶段（2005年至今）
2005年以后，针对《决定》的相关规定陆续出台，2005年发布并实施了《工程咨询单位资格认定办法》; 2006年3月又发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，该文件指出，我国推行有利于环境保护的经济政策，对不符合国家产业政策和环保标准的企业，不得审批用地，并停止信贷，不予办理工商登记或者依法取缔。该文件强调，建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系。政府定价要充分考虑资源的稀缺性和环境成本，对市场调节的价格也要进行有利于环保的指导和监管。对可再生能源发电厂和垃圾焚烧发电厂实行有利于发展的电价政策，对可再生能源发电项目的上网电量实行全额收购政策。对通过境内非营利社会团体、国家机关向环保事业的捐赠依法给予税收优惠。要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。这些相关的政策法规进一步完善了我国的政府投资体制改革。
同时，根据2005年“非公经济36条”出台的政策法规，政府加大对非公有制经济的财税金融支持。通过加大对非公经济的财税和信贷支持力度与金融服务，为非公经济创造良好的发展环境，同时为拓宽政府的投资渠道提供了纲领性与指导性政策文件。2010年“新民资36条”则在政府投资方面更加全面地规定了政府对民资的投资扶持领域，进一步拓宽了政府投资在民营资本的投资领域及其作用。
2008年，在国际金融危机的大背景下，我国推出了总额4万亿元的一揽子经济刺激计划，其中一个重要组成部分就是支持地方政府的基础设施建设以及社会服务支出，地方政府则提供配套融资，配套融资有一部分来自总额为2000亿元人民币的省级政府债券。作为一种过渡性措施，中央政府代表地方政府发行了债券，这样能够利用政府发行主权债券时的经验和成本优势，有财政空间的各省和市也推出了自己的财政刺激措施，并开始了地方债的试点。但由于诸如资产负债表债务评级等一些制度性建设的缺失，再加上大规模的债务融资需求都集中到中央政府审批，导致地方政府融资数量不合理并进而引发诸如地方政府债务危机等一系列宏观经济问题，从而影响经济的平稳运行。因此，地方投融资平台的建立与地方债券的发行还需要政府进一步制定政策法规等制度保障。
在2005年后，政府投资针对民间资本、地方经济发展的投资更加深入、具体；并紧密结合科学发展观，将政府投资与环境保护相结合。此外，这一阶段政府投资的模式不断创新，地方融资平台进一步完善，地方债开始试点；政府投资体制改革总体呈现深化、具体化、创新化以及科学化。
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