三 “村改居”路径的特征、内容和需要解决的问题

（一）“村改居”路径的特征

与农村人口自发进城相比较，“村改居”具有自身的特点。这些特点主要表现在如下两个方面。

第一，就地城市化。农村人口自发进城，从落脚小城镇到跨地区、跨省市的流动，总是伴随着某种“背井离乡”的“外出”谋生。从人口流动的视角考察，这种城市化可以看作是一种异地迁移的城市化路径。而“村改居”虽然意味着“农转非”，但这是一个就地城市化的过程。在这一过程中，人们失去了土地，户籍身份也由农民转变为城市居民，相当数量的居民转产转职，在非农领域谋生和发展，但依然生活在熟悉的“村改居”社区环境中，甚至依然住在原来自建的住宅中。

第二，政府扮演主导和推动者的角色。“村改居”作为我国城市化战略的重要方面，目前在很大程度上是国家行政力量推动的过程和结果，或者说，这是一种“强制性”制度变迁过程。因为在城乡二元结构尚未根本转变的条件下，“村改居”过程开始了一系列制度和政策的转换。如将原村民的农业户籍成建制地变成非农业户籍，组织管理体制上与城市接轨即由乡—村建制的农村管理体制转变为城市建制的“街—居”体制；进一步发展还需要社会福利和城市公共服务的覆盖等等。这些只有在政府的主导和推动下才能完成。没有政府的主导和推动，从农民到市民、从农村建制到城市建制的跨越都是不可想象的。虽然1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》就规定：“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”但是村民会议讨论同意“撤村建居”在实际执行中往往只是程序上的形式，即便有村民不同意，也会由各级组织多方“做工作”而最终在村民会议上获得通过。

在研究中，我们曾设计了如下题目对“村改居”社区“两委”成员和社区工作站人员进行了问卷调查。

您认为，“村改居”过程中，最主要的推动力量是？（只选填一项）

［1］村民；［2］街道及上级政府；［3］村委会；［4］村党支部

问卷统计结果为：

有的学者用“外生型”城市化来说明和解释“村改居”[11]。笔者认为，用“外生型”城市化说明和解释“村改居”不够贴切。因为在现代化理论研究中，“外生型”是对中国等“后发展”国家现代化特征的描述，即这些国家启动现代化的因素主要来自外部而不是内部。可见，这里的“外生型”和“内生型”是就民族国家的层面进行考察而言的。而“村改居”作为中国大陆城镇化发展的一项战略举措，尽管主要是政府行政力量主导和推动的，而非村社自身发展的结果。但就“全域城市”这一层面而言，“村改居”又是“全域城市”自身建设和发展的需要。因此，不宜简单地把“村改居”说成是“外生型”城市化。

（二）“村改居”路径的主要内容

作为我国城市化战略的重要举措，“村改居”是与国家的城市化战略紧密联系在一起的，因此，必须从城市化战略的高度来把握“村改居”的任务和内容。“村改居”不只是简单地将“村民委员会”换为“居民委员会”，或将农村户籍变为城市户籍，也不只是道路、环境、活动场所等硬件设施的建设，更是在城乡二元结构尚未消除的情况下基层社会治理方式和公共服务模式的转换。其内容涵盖了组织、管理、文化、环境、公共服务、居民转产转职、城市融入等诸多方面。有的城市提出“居住社区化、从业非农化、资产股份化、保障社会化、素质市民化”的要求，大体涵盖了目前“村改居”社区建设的主要内容和任务。这里只就几个主要方面作一概述。

集体资产处置和集体经济组织产权改制是“村改居”过程中面临的最大难题。改革开放以来，我国农村实行“统分结合的双层经营体制”，这是一种将集体统一经营和家庭分散经营结合起来的经营形式。与之相适应，村民委员会也集准行政性、社会性与集体经济管理于一身。2010年修订的《村民委员会组织法》第八条规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。”而我国《城市居民委员会组织法》关于城市社区居民委员会的主要职责的条款中并没有类似的规定。2010年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》将城市社区居民委员会的主要职责进一步明确为：依法组织居民开展自治活动；依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作；依法依规组织开展有关监督活动。“村改居”过程中要与城市管理接轨，就需要将原村委会承担的集体经济管理职能剥离出来，并将其管理的集体资产处置完毕。许多“村改居”社区以产权制度改革为突破口，对原村集体资产进行清产核资、评估和处置，在此基础上量化股权，成立股份制集体经济组织，多数采用股份合作制。它的优点在于：较好地利用了村集体制度的遗产，经营风险小、原村集体组织成员普遍受益，在政府公共服务均等化政策尚未完全推行的情况下，能为“村改居”社区公共服务和公益事业预留资金。但股份合作制也存在一些缺陷。因此，还需要在“村改居”实践中进一步探索，创造既符合“村改居”社区广大群众根本利益又有利于激发股民和资产经营层积极性的组织形式。

此外，还需要在社会保障、公共服务等方面与城市管理服务体系全面接轨，让“村改居”居民真正享有市民的待遇。既然“村改居”后村民已转变为市民，就要按照市民对待，让他们享有与其他市民一样的医疗、养老、最低生活保障等方面的权益。同时，要加大政府公共服务覆盖“村改居”的力度，尽快实现新老市民在公共服务上的“同城同权”。当然，社会保障、公共服务的公平享有，从根本上说，还有赖于城乡一体化发展战略的实施。我们欣喜地看到，近年来，全国统筹城乡综合配套改革试验区——成都等城市，一盘棋统筹城乡发展，积极推进公共服务的城乡同享，在教育、卫生、文化、社会保障和劳动就业等公共服务领域，初步形成了城乡一体化的体制机制。这些消除城乡二元结构的举措也为“村改居”工程的推进清除了制度设置上的许多障碍。

居民从业非农化是“村改居”的重要目标，也是“村改居”过程中居民角色转换的重要内容。“村改居”不单意味着居民户籍身份从农民向市民的转变，更应是从业身份的转变，即从农业向非农产业或其他就业领域转移。农村、农业、农民三者是三位一体的。而就业方式非农化在城市化过程中对于实现农民向市民的全面转型具有重要的意义。因此，“村改居”必须与居民的转产转职相互协调、相互促进。

与就业身份转变相适应，还要积极引导“村改居”居民主动适应工业化、城市化的要求，在生活方式、价值观念、思维方式、心理结构和行为方式上完成向城市居民的转型，全面提升自身的素质，加入城市建设和发展的队伍之中，成为城市生活的新主人。

（三）“村改居”路径面临问题的检视

“村改居”工作开展以来，取得了多方面的成绩，但也存在一些问题，值得正视。

1.城市化的非协调推进

“村改居”作为城市化过程的路径之一，应体现城市化多方面的内涵和目标。但目前“村改居”过程中，一些地方主政者和工作人员缺少对“城市化”丰富内涵的全面理解，由此导致了“村改居”过程中城市化的非协调推进。具体表现在：①在一些地方，“村改居”只是简单地换牌子（将“村民委员会”更名为“居民委员会”），换户口（由农村户籍转变为城市户籍），相当数量的“村改居”社区居民并未完成就业方式的“非农化”转变。多数原“村籍”居民的主要收入来源一是出租自有房屋的租金，二是集体经济的分红，甚至有的仍然耕种田地，这些都未完全脱离“以地为生”的生存现状。②在社会保障和公共服务方面，“村改居”后居民也没有享有城市居民的权益，实现与原城市居民同等化待遇的任务依然艰巨。③“村改居”居民也缺乏对自己的“市民”身份的认同，相当数量的居民依然把自己看作“村民”。

2.居民主体意识的缺位

长期以来“强国家、弱社会”的积习和自上而下社会管理的惯性，导致“村改居”过程中居民主体意识的缺位，多数人只是“村改居”过程中的被动参与者，而尚未成为“村改居”过程中的能动的主体和积极建设力量。“村改居”过程对失地农民来说，更多的还是一个“被城市化”的过程，融入城市的话题对他们来说并不轻松。

3.农民的合法权益不同程度受损

“村改居”前后，农民世代赖以安身立命的土地被征用，一些宅基地上的自有房屋建筑也被拆。地方政府虽然给予失地农民以征地补偿，对房屋建筑被拆迁的农民支付拆迁补偿费和安置费，但这些补偿普遍较低，且在公共利益用地和商业利益用地界线不清的情况下，如果将征来的土地再划为商业用地进入二级土地市场，地方政府便可从中得到丰厚的差价。在有些地方，“村改居”过程中的征地和拆迁甚至成为当地财政的重要来源，即所谓的“土地财政”。这样，失地农民不免产生一种“被剥夺感”，自然要与地方政府讨价还价。为了保障失地农民的未来生计和生活，许多地方积极开展失地农民就业培训和转产安置工作，有的城市还出台了“土地换社保”政策，尽力降低“村改居”给失地农民带来的风险和压力。

4.居民组织化程度不够

原村民委员会作为村民自治组织实际上集准行政性、社会性与集体经济管理职能于一身，因而具有较强的整合能力。“村改居”工作启动以来，出现了居民异质性增强、需求趋向多元，社区流动性大、聚集性增强等新情况，但社区组织在结构和功能上的转换往往滞后，不能适应城市化发展对基层社会治理提出的新要求，也不能很好地满足社区新老居民多元化、多层次的需要。居民在“村改居”和整个城市化进程中的组织化程度不够，自组织能力低，缺少归宿感。“村改居”社区组织建设亟待加强。这也是本书所关注的主要问题。