三 新时期我国城乡社区组织的发展
1978年以后，中国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期，社会结构开始发生一系列深刻变化，城乡基层社会组织及其管理体制的改革也被提上了日程。
（一）农村改革和农村基层组织建设
20世纪70年代末长期受压抑的农民开始或秘密或半公开地搞起了包产到户，1980年，包产到户和包干到户在全国逐步扩展开来，发展很快。1980年9月，中共中央发出加强和完善农业生产责任制的75号文件，承认了少数地区包产到户和包干到户的合法性，肯定“双包”到户是“社会主义集体经济的生产责任制”，自此，联产承包责任制迅速推广，以统一经营、集中劳动为特征的人民公社制度因丧失了植根的土壤而逐步解体。当人民公社、生产大队、生产队这些在计划经济体制下的农村管理组织解体后，农村不免出现了组织管理上的“真空”，急需新型的基层组织来填补。同时，获得了“第二次解放”的农民，在有了生产经营自主权后，也要求在农村基层经济、社会和其他公共事务领域享有应有的权益，希望建立一种能够体现自身利益和要求的组织。1980年，广西壮族自治区的合寨村等出现了通过无记名投票选举产生的自治组织——村民委员会，在全国率先实行村民自治，这一创举受到了各级地方政府和中央的重视与充分肯定。在大量调查的基础上，当时担任全国人大常委会主任的彭真在1982年7月22日全国政法工作会议的讲话中专门谈道：“村民委员会过去是有过的，中间一个时期没有，近几年有些地方又建立起来了，是群众自治性组织，大家订立公约，大家共同遵守，经验是成功的，应普遍建立。”同年8月，中共中央36号文件指出，近年有些地方建立的村民委员会是“群众性自治组织”，大家订立公约，大家共同遵守，“经验是成功的”。并要求各地“有计划地进行建立村民（或乡民）委员会试点”。1982年底，村民委员会正式载入我国宪法，《宪法》第111条明确规定：“城市和农村居民按居民居住地区设立的居民委员会和村民委员会是基层群众自治性组织。”至此，由农民群众自己创造的村民委员会得到宪法的确认而合法化。1983年中共中央发布《关于当前农村经济改革的若干问题的通知》，正式决定撤销人民公社建立乡政府。经过几年试点，1987年11月全国人大常委会通过了《村民委员会组织法（试行）》，对村民委员会的法律地位、职责、设立的原则、组织构成、工作方式、村委会成员选举等作出了规定。按照试行法规定，村委会既是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；又要协助乡、镇政府开展工作；而且应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。可见，村民委员会实际上是一种集准行政组织、社会组织与集体经济组织职能于一身的综合性群众自治组织，权责都较城市居民委员会大。依照试行法，各地农村都选举了村委会主任、副主任和委员，设置了人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，并分设若干村民小组，村委会向村民会议负责并报告工作。试行法对于扩大基层民主，保证农村基层组织直接行使民主权利，改善干群关系，维护农村社会稳定，起了重要作用。但是，试行法执行情况差别很大，一些农村干部没有充分重视和认真贯彻试行法，有的地方基层干部欺压群众、损害广大群众的利益。针对这些问题，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于1998年11月通过了《村民委员会组织法》，进一步对村委会选举的具体程序和办法、村民会议组成和议事事项、村务监督等作出规定。2010年10月第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了修订的《村民委员会组织法》，在村民委员会成员的选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度几个方面作出了新的规定。
村党支部等党组织是中国共产党在农村的基层组织。党的基层组织如何定位并发挥作用，这是村民自治实践和村委会建设中面临又必须解决好的问题。在总结实践经验的基础上，1998年《村民委员会组织法》较试行法增加了“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。此后全国农村普遍建立了支部委员会和村民委员会在讨论重要问题上的“两委联席会议”制度，较好地处理了党的领导和村民自治的关系。2010年正式颁布的《村民委员会组织法》将其修改为“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。
随着农村经济的发展和市场化改革的深入，除了村民委员会具有集体经济管理的职能外，农村还成立了一些其他类型的集体经济组织，这在乡镇企业蓬勃发展时期表现得尤其突出，即发展起大量的乡镇或村办的集体企业，这些企业后来大都实行了股份制改造。更为令人欣喜的是，农村出现了大量的专业合作经济组织，这是农民在市场经济条件下基于自愿、互助、民主、公平基础上建立起来的合作经济组织，是农业产业化经营的重要组织载体。这些组织不仅是经济类组织，也是新农村建设和农村社区发展的重要支持力量，同时其经营活动范围不局限于本村和邻村，将其看作广义的农村社区组织不仅是合理的，也是必要的。
除了上述组织，按照要求，农村一直有共青团、妇联、民兵这些群团组织。近年来，随着农村经济、社会的发展，老年协会、文体类团队等民间组织开始活跃，一些城市周边的农村在开展农村社区建设中还由政府设置了社区服务站。但总体而言，农村社区的组织发育程度还比较低，特别是社会性组织的种类较少，结构也相对简单（见图2-1）。
图2-1 目前农村基层组织架构
（二）城市社区及社区组织建设
与农村改革和基层组织建设相呼应，进入改革开放和现代化建设新时期以来，城市基层组织建设也提上了日程，并且随着城市的经济改革和城市社区建设的启动与深入而呈现全新的气象。新时期我国社区组织建设的成就主要体现在如下方面。
1.完善相关法律政策，为社区组织建设提供制度保障
1978年后，按照五届全国人大一次会议通过的新宪法，撤销了“革命委员会”，恢复了街道办事处，1980年，国家重新颁布了1954年通过的《城市居民委员会组织条例》，城市基层群众自治组织得以恢复。1982年宪法首次以根本大法的形式明确了居委会的性质任务和作用。1989年12月26日全国人大通过了《城市居民委员会组织法》，取代原《条例》，其内容也较《条例》更为具体，明确规定我国城市社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。自此，居委会不断得到发展。据民政部统计，1995年全国已有居民委员会11.19万个。随着社区服务特别是社区建设工作思路的提出，街道办事处和居民委员会在社区建设和服务居民当中的作用更加被重视。在由民政部推动的全国社区建设实验区和示范区活动阶段，社区组织建设被作为社区建设的重要内容和组织保障置于重要的位置。2000年11月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》中，专门就加强社区党组织建设和加强社区居民自治组织以及逐步建立社区工作者队伍做了部署，社区组织建设也由此进入一个新阶段。
2.推进社区整合，拓展社区组织的活动平台
社区建设开展以前的居委会，人员少、地域管辖范围小，管理任务主要是面向无单位的纯居民，作用十分有限。在社区服务与社区建设的实践中，各级党政领导和实际工作者普遍意识到，原有的居委会难以承担社区服务与社区建设的任务。另外，社区不宜太小，只有具备一定人口、地域规模，才能有效利用各种社区资源，发挥其作为地域性生活共同体的功能。进入21世纪以后，全国许多城市都从建设新型社区的需要出发，按照社区的要素（地域面积、户数或人口、居民心理认同等）和功能，进行了居委会合并及社区规模调整。居委会改称“社区居委会”。由居委会到社区居委会不是只换个牌子，而是城市基层组织方式和管理方式的深刻变革。社区整合也不只是一个规模调整和扩大的过程，同时也是一个提升社区功能、催生新型社区组织体系的过程。随着社区规模的扩大和资源的合理利用，社区作为地域性生活共同体的功能开始显现，也为社区组织拓展了活动平台。
3.健全社区组织机构，社区组织新格局基本形成
组织是为完成特定目标建立起来的载体。我国社区组织建设深深地植根于社区服务和社区建设发展的需要，同时又是党和政府主导下区街干部、社区工作者和社区居民群众等多种主体能动活动的产物。经过多年的探索和努力，一个包括社区党组织系列、社区居民自治组织系列、社区群团组织和社区民间组织、专业化社区服务组织（机构）的社区组织新格局已基本形成。
（1）加强社区党组织建设，社区党建工作的新机制基本形成
为适应新时期城市基层管理和社区建设的需要，各地积极探索社区党建工作的体制和运行机制，将街道党委改成党工委，建立了街道党建联席会议制度，加强了对属地内各单位党组织的综合协调能力。在社区，党的组织实现“一社区一支部”，一些党员多的社区还建立了党总支或党委。在社区建设中，党支部发挥着领导核心作用，对社区其他组织和社区总体工作进行政治领导，支持和保障其他社区组织依法独立行使职权。同时，教育和引导党员（包括离退休党员、在职党员、流动人口中的党员）在社区发挥先锋模范作用，特别是加强对流动党员的管理，开展党员的双向登记制度，一些社区还成立了暂住人口党员支部。经过建设，以街道党工委为核心，以社区党支部（总支）为基础，社区内各单位党组织和社区全体党员共同参与、条块结合的社区党建工作机制基本形成，围绕辖区内的社会性、群众性、公益性、地区性的工作开始形成“合力”。
（2）培育居民自治组织，社区民主建设取得了新进展
社区自治组织的培育是社区组织建设的重要内容。从创建社区建设实验区开始，一些城区就积极培育社区居民自治组织，形成了具有内部结构的社区自治组织体系及制度安排。社区居民（代表）会议是社区群众性自治组织的最高形式，其基本职能为：履行议事、决策和监督职能，民主选举社区居委会成员和社区议事监督委员会。社区议事监督委员会由热心社区事业、在社区中享有较高威望的社区居民组成，发挥协商议事和对居委会的监督作用。社区居委会是居民自治的主要组织形式，由社区居民（代表）会议选举产生，根据社区自身情况下设人民调解、治安保卫、计划生育、环境卫生、妇女等专门委员会，近年来又设置了社区服务站，协助政府职能部门和街道办事处开展社会治安、公共卫生、计划生育、优抚救济、劳动就业、社会保障、社会救助、文化体育、流动人口服务管理等工作，使政府社会管理和公共服务延伸与覆盖到全社区。
（3）建立社区群团组织，社区居民民间社团组织发育成长
群团组织历来是党和政府联系群众的纽带。近年来，按照要求，社区普遍组建了工会、共青团、妇联、关心下一代工作委员会、计生协会、老龄委等社区群团组织。这些组织在社区的建立，拓宽了党和政府联系社区居民的渠道，在社区服务和社区建设中发挥着不可替代的积极作用，也成为社区党组织和社区居委会开展工作的得力助手。许多社区还成立了老年人协会、残疾人协会、文体协会、志愿者队伍以及其他“草根性”居民社团组织。商品房住宅小区还依照政府相关规定普遍成立了业主委员会。这些居民社团组织以共同的利益或志缘、趣缘等为纽带开展活动，已成为社区生活中不可缺少的组织形式，在社区建设和发展中也发挥着重要作用。
（4）发展专门化社区服务机构，满足社区居民多层次需求
面向居民的服务有些是需要专门的服务机构来提供的。近年来，政府积极推动发展专门化社区服务机构，除了街道举办的社区服务中心、居委会层面设置的社区服务站以及利用“社区老年福利服务星光计划”资金筹建的社区老年服务活动中心外，一些社会力量也进入社区面向老、幼、孤、残等特殊群体开展服务，如建立日托中心、老人公寓等。政府也通过“埋单”或公助民营、公建民营以及税收减免等方式给予支持。在一些发达城市，专业社会工作机构开始进入社区从事专业化的助人服务。企业也纷纷进入社区开展专门化的有偿服务，如物业服务、家政服务等。
图2-2 目前多数城市社区组织架构
以上我们简要梳理了城市社区组织建设的成绩，不过，我们也应清醒地认识到，由于城市社区建设的时间在我国还不长，城市社区组织建设还有许多工作要做。2010年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，专门就加强和改进城市社区居民委员会建设工作做了部署，实际上其他社区组织也同样有一个建设的问题，社区民间组织和社会服务机构甚至还需要培育。社区组织之间的关系也需要进一步理顺。这些相关问题我们将在以下各章结合“村改居”社区组织建设来讨论。