一 村民委员会与城市居民委员会比较分析

城市居民委员会和村民委员会在法律地位上都是基层群众性自治组织。《中华人民共和国宪法》第一百一十一条明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《居民委员会组织法》规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”《村民委员会组织法》也规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”居民委员会和村民委员会作为基层群众性自治组织，具有如下六个方面的共同特征。

（1）群众性

我国城市的居民委员会和农村的村民委员会，都不是国家政权组织，也不是其派出机构，而是一种群众性组织。居住在某一地区的居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都是居民委员会组织的成员。居民委员会主任、副主任和委员，也不由政府任命，而由居民选举产生。

（2）自治性

自治是相对他治而言的，其基本含义是指自己办理自己的事情，学术化一点说，就是自主治理。自治性是居委会和村民委员会的本质特征之一。主要是指在国家法律法规和政策规定的范围内，居委会和村民委员会拥有自主权和自决权，能够依法办理与自身利益相关的公共事务，组织居民实行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。但居民委员会和村民委员会的自治权又是有限的，要受到两个方面的边界条件的约束。一是要在国家法律法规和政策规定的范围内开展自治，这是其法律政策边界；二是要接受中国共产党的领导和政府的指导，这是其体制边界。

（3）基层性

居民委员会和村民委员会是设立在国家最低一级行政区划之下的社会组织，在城市设在街道办事处（城市基层政权——区政府的派出机构）之下，在农村设在乡（镇）政府之下，是直接由广大居民（村民）所构成的基层组织，并且直接面对居民（村民）。

（4）地域性

居民委员会和村民委员会都是地域性的群众自治组织，每一居民委员会或村民委员会都有所辖的地域范围，都有明确的地域边界。在城市，居民委员会组织一般按照居住区如里巷、居民小区来设置，同一居委会的居民之间一般都具有邻里、街坊关系，或居住的地理位置较近。在农村，村民委员会一般是一个大的村落或几个小村落联合设置，由于农业以土地为最主要的生产资料，村民以地为生，再加上村民村落式的居住格局，祖祖辈辈生活在一个村子里，因此，村民的居住地域观念要比城市居民强得多。因此，村民委员会设立，正是根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则进行的。

（5）广泛性

居民委员会和村民委员会组织具有广泛性，主要表现在两个方面：其一是存在的广泛性，居民委员会和村民委员会是我国广大城乡普遍设置的基层社会组织，遍布所有的地区，概莫能外；其二是成员的广泛性，居委会组织和村民委员会是一定区域内的全体居民构成的社会组织，而不像其他组织如工青妇组织或业主委员会等对其成员有性别、年龄、职业、房产和其他社会属性的限制。

（6）综合性

居民委员会和村民委员会又都是综合性的群众自治组织。这种综合性主要表现在：首先，与业主委员会、民间社群组织相比，居民委员会和村民委员会的自治功能较宽泛，而业主委员会、民间社群组织的自治功能较单一。如业主委员会的职责是依法履行物业管理，而“不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动”[1]。其次，城市居民委员会和村民委员会既要办理自治事务，同时负有协助人民政府或者它的派出机关做好与居民（村民）利益有关工作的责任。《居民委员会组织法》第三条关于居民委员会的任务，就有协助维护社会治安，协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作的规定。2010年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，将城市社区居民委员会的主要职责进一步概括为三大项，即“依法组织居民开展自治活动”“依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作”“依法依规组织开展有关监督活动”。其中，关于“依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作”，文件基于社区建设的新要求，列出了社会治安、社区矫正、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、住房保障、文化体育、消费维权以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等工作。《村民委员会组织法》也规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”可见，村委会和居委会具有“官民”二重属性，是党和政府联系群众的桥梁和纽带。

但是居民委员会和村民委员会又是我国社会长期存在城乡二元结构背景下的基层组织设计，它们分属于城乡两种分割的组织管理体系。城市居民委员会属于城市组织管理体系，即区政府—街道办事处—居委会体制；而村民委员会则属于农村组织管理体系，即县政府—乡（镇）政府—村委会。也正是由于这一基本区别，带来了如下主要区别。

（1）工作经费来源上的区别

在城乡二元结构体制下，由于差别化的城乡政策，资源不适当地向城市倾斜，这也反映在城乡自治组织工作经费来源的区别上。居民委员会和村民委员会虽然都是自治组织，但二者的工作经费来源很不一样。这反映在法律文本的规定上。《居民委员会组织法》第十七条规定：“居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。”《村民委员会组织法》第三十七条规定：“人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件；人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担。村民委员会办理本村公益事业所需的经费，由村民会议通过筹资筹劳解决；经费确有困难的，由地方人民政府给予适当支持。”可喜的是，近年来，随着城乡一体化建设的推进，各级政府增加了对农村的财政转移支付，加大了对农村公共物品的供给力度，公共服务开始向农村社区延伸，农村社区工作站的工作经费多数已由政府承担。

（2）工作职能和任务上的区别

居民委员会和村民委员会在法律地位上都是基层群众性自治组织。但村民委员会还具有经济管理和服务职能。土地是农村和农民最重要的资源。新中国成立后，通过合作化运动和人民公社，我国农村土地实行集体所有制，实质上是农民集体所有，延续至今，并在宪法中得到确认。改革开放以来，广大农村实行家庭联产承包经营制，在统分结合、双层经营体制下，村民委员会代表着全体村民管理土地等集体资产，并负有服务、组织、发展农村经济的重要职能和任务。2010年最新修订的《村民委员会组织法》第八条规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。”相比之下，城市居民委员会并不具有经济职能。但城市居民委员会在办理社区居民公共事务以及协助政府开展公共服务方面承担着较村委会更多的任务。并且，随着城市基层管理的复杂化和公共服务覆盖面的扩大，这方面的任务还可能增加，需要居委会和其他专业化组织机构承接。当然，随着农村社区建设的兴起，村委会等农村社区组织在社会管理和公共服务方面也需进一步彰显作用，大显身手。

（3）成员来源上的区别

村民委员会和居民委员会成员，包括主任、副主任和委员，虽然法律对其候选人是否必须为本社区居民没有明确规定，但以往村（居）委员会成员都来自本村或本居住地区，村委员现在依然如此。法律还规定：年满18周岁的村民或社区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；依照法律被剥夺政治权利的人除外。近年来，城市居委会成员来源和构成发生了变化。在社区建设中，许多城市将社区“两委”（中国共产党支部委员会、社区居民委员会）成员纳入职业化的社区工作者队伍建设和管理，面向社会招聘或招考专职社区工作者，并通过“街聘民选”的方式进入居委会。这种做法扩大了选任用人的范围，有利于居委会成员的年轻化、知识化和整体素质的提升，但也连带出现了新的问题。我们将在本章后面的部分专门就此展开讨论。

（4）与居民关系的密切程度存在差别

在我国农村，村民委员会有着多重身份，不仅是村民自我管理自身事务的法定组织，在现实中也是协助乡政府面向村民开展工作的“准行政”组织，更有代表全体村民管理土地等集体资产的任务，承担着服务、组织、发展农村经济的重要职能，因而与村民的经济利益关联度高。再加上自然形成的村落式的聚居格局，村落之间的边界清晰，村民的生产和生活基本上在本村范围内进行，以农业为主的农村生活又相对简单，工商业组织和其他社会组织渗透较少，因此，村民委员会是名副其实的农村社会生活中的主体组织，其权责较城市居民委员会要大。这也是村民委员会选举之所以为村民所普遍关注甚至投入极大热情的主要原因。《村民委员会组织法》第三章对村民委员会的选举作了详细的规定，赋予了村民直接参与选举的权利。而城市社区居民委员会，尽管也具有准行政性、社会性的“官民”二重属性，并且随着社区建设的深入和公共服务向社区延伸，其地位和作用越来越重要，越来越多地得到社区居民特别是特殊群体的认同，但与大多数居民的利益关联度还不是很高。就体制内人员来说，他们与工作单位的关系更为密切。因为，单位不仅是其工作的场域，而且依然是个人获得收入、权力、声望、福利等社会资源并建立社会关系的主要平台，同时也是执政党开展工作、政府实施管理的主要通道。此外，伴随着市场经济的纵深推进和城市社会生活的丰富与发展，各类中介服务组织、社会组织乃至草根性的民间社群组织在城市大量涌现，不仅在满足市民群众多层次、多元化需要上发挥了积极的作用，而且吸引了许多城市居民的参与。因此，城市居民与社区居委会的关系不如村民与村民委员会那样密切也在情理之中。