第一章 导论

一 选题背景

公众应当如何参与政治决策？这是西方政治学研究中重要的核心议题之一。代议制民主，以及这一范式下政党、政府和法律性权威等行为体共同参与的政治系统及其运作，历来受到主流研究界的重视，但自詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》中提出派别（faction）概念以来，越来越多的研究者注意到，在现实政治中，政党、政府和法律性权威等行为体及其互动只反映了复杂政治决策活动中有限的层面，在社会生活固有的复杂化背景下，来自经济社会层面的各种力量对政治决策参与形式的多样化是一种常态。他们经常以利益集团的形式组织起来，成为政治系统内影响决策的重要行为体。事实上，在任何一个给定的政治系统中，个体实现利益的途径固然多种多样，但在代议授权等传统的决策参与渠道之外，通过合作和集团化，以正式或非正式的手段影响既有系统内的决策并最大限度地获益，是每个个体在理性状态下常见的一种选择。这种“结社理性”效应，在各个政治系统中催生了大量的利益集团，他们成为西方政治生活中一个重要的组成部分，其影响也渗透到政治决策的各个层面。要想达成对西方政治中政治决策行为的全面了解，就必须对利益集团在政治生活中的决策参与进行系统的研究。

利益集团研究的重要性，同样体现在有关欧盟决策的研究中。欧盟是一个处于成长过程中的特殊政体（sui generis），一方面，它和传统的国家行为体一样，在诸多公共领域扮演仲裁者和监管者的角色；另一方面，它又通过开辟新的政策空间和成员国的权力转移，不断进行自我建构。这种特征使欧盟的决策具有双重维度。在传统的比较政治视角下，欧盟是一个具有公共决策权威的政体，其决策领域经常涉及公共利益的分配与调和，以及各种公共性问题的监管，这充分反映在欧盟第一支柱中的种种政策权能上；而在欧洲一体化研究的视角下，欧盟不像传统国家行为体那样，处于政策权限的相对稳定和政治架构的相对均衡状态，而是一个随着欧洲一体化不断发展和演变的特殊行为体，需要在一体化进程中做出涉及公共权力转移、重大制度创新和新政策空间塑造等一系列战略性问题的决策。无论是在比较政治视角下的一般公共性决策中，还是在一体化视角下的战略性决策中，利益集团都是欧盟决策研究不可忽视的研究对象。

从比较政治视角来看，对利益集团参与欧盟决策的观察，是我们全面了解欧盟一般性公共决策运作和特点的必要条件。

第一，经济社会层面的力量通过自我组织在政治生活中发挥作用是欧洲政治的传统，这一传统甚至可上溯至中世纪的欧洲行会组织，和美国“主流民意”式的政治文化相比，经济社会层面组织化色彩较强的结社行为一直是欧洲政治生态的一大特色。

第二，正如贝娅特·科勒-科赫等学者在《欧盟研究中的治理转向》一文中提出，近十几年来的经验观察表明，欧盟似乎代表了一种新的国家形态的出现，这种国家不是传统意义上的等级式国家形态（即首先获得代议制合法性，然后依靠代议授权的政治精英垄断政治讨论，对公共事务进行自上而下管理的国家形态），而是在尽量吸收公共和私人行为体参与的基础上、在充分讨论的情况下出台各种公共政策，并通过协商、开放式协调等软手段，在有组织的利益集团配合下加以实施。在这种政治决策中，没有传统意义上的管理者与被管理者的区别，所有相关行为体都参与政策目标和政策工具的确立过程，有组织的利益集团因为其专业能力和一定程度上的民主代表性，成为决策的重要组成部分。如果我们承认“欧盟治理”学派的经验性判断，即随着利益集团的介入，多层治理和网络治理正在成为欧盟决策的一大特色，那么对欧盟决策中利益集团参与情况的研究，就是我们理解欧盟决策必不可少的一个观测点。

第三，当欧盟正在欧洲的诸多领域成为前所未有的重要决策中心时，欧盟政治的另外几个现象也颇为引人关注。一是以欧盟成员国为代表的传统国家形态在欧洲化背景下的权力弱化，这与欧洲一体化的发展逻辑自洽。二是成员国层面上政治党派之间政策竞争的空洞化。三是欧洲议会在欧盟中的话语权虽有一定的增长，但它是否能够作为欧盟层面真正的民主力量，在公共政策领域有效地发挥代议制机关的公共利益调节功能，其前景仍然存在较大的不确定性。笔者无意夸大上述几个现象对欧盟政治的影响（笔者认为成员国、传统的代议制民主和政党政治在可预见的将来仍将是欧盟政治决策的重要组成部分），但在成员国权力的弱化、欧洲政党政治衰落和欧洲议会发展前景不明的情况下，无论从民主代表性还是从决策有效性的需求上看，欧盟的公共决策系统都面临一个不确定的真空。如何填补这一真空？就目前的经验研究看，利益集团代表了一种可能性。学界因此需要进一步加强对欧盟层面利益集团的观察，笔者认为，这可能是我们进一步深入理解欧盟公共政策决策以及欧盟政治未来发展方向的关键一环。

从欧洲一体化的研究视角来看，对利益集团决策参与行为的观察同样具有重要意义。长久以来，欧洲一体化的动力问题，一直是欧洲一体化研究者的讨论重点，大量的研究都围绕着一体化进程中若干重大战略性决策的过程展开，而这一过程中相关政党、政府、政治领导人和共同体机构的行为都是学界重要的研究对象，但主流的研究者从未忽视利益集团在这一过程中的重要作用。哈斯等新功能主义者就注意到跨国利益集团因追求自身利益而施加的压力对一体化决策产生的影响；而莫劳夫奇克等政府间主义者，虽然更重视成员国政府在推动一体化进程中的主体性作用，却也强调了利益集团对成员国政府偏好的形成及其在一体化谈判中立场的重要意义。总体而言，在一体化的背景下，凭借着与经济社会基层的密切联系以及在政治决策圈中的广泛存在，各种利益集团成为连接共同体决策精英和共同体经济社会力量的重要桥梁，并因此与政党、政府和政治权力精英一样，成为影响欧洲一体化决策的重要行为体之一。要深化对欧洲一体化的发展动力及其战略性发展阶段决策过程的认识，就有必要对利益集团在这一过程中的决策参与进行进一步的考察。

除了在学理层面，对欧盟层面利益集团决策参与的研究也具有重要的现实意义。一方面，欧盟是具有重大经济政治影响力的全球性战略力量，在全球化的背景下，欧盟的政策走向具有影响全球经济政治格局的潜在可能。由于利益集团在欧盟决策中的重要角色，其实际上可以成为我们了解欧盟决策的前沿窗口，对欧盟利益集团的系统研究，有助于我们更高效、更深入地了解欧盟的政策动向，为我国的相关决策提供参考。另一方面，欧盟是人类历史上前所未有的制度创新，代表一种潜在的新型公共决策模式，而且在欧洲一体化的背景下，欧盟的政治制度仍在不断地发展和转型。欧盟的利益集团不但在欧盟的公共决策中扮演重要角色，而且也是欧盟的制度创新讨论中颇受关注的对象。对于欧盟利益集团的系统研究，有助于我们更全面地了解欧盟公共决策和制度创新过程中的各种经验，为同处于转型期的中国的公共决策和制度改革提供必要的参考。