八 事件后续：砷污染未解 高尔夫污染源又起

在云南省委、省政府对阳宗海砷污染事件善后的综合治理方案中，虽然通过撤销阳宗海管理处、调整行政区划、将阳宗海统归昆明市管辖等，解决了两市三县的管理格局，但是这样的变化能否改变各职能部门之间难以协调的问题，新设立的阳宗海管理委员会能够起多大的协调作用还有待观察。金太军、吴新星等专家提出：在“省直管县”体制和“大部制”改革的大背景下，基于精简效能的原则，新设立的阳宗海管理委员会并不需要配备过多编制，只需要涉及阳宗海管理的各职能部门，如环保、水利、规划、建设、旅游等，在不增加人员和编制的情况下，由各部门派相关的人员常驻阳宗海管委会，并赋予其一定的审批权责，配合阳宗海管委会工作。建立统一的常态性应急管理机构，实施项目式管理。

2010年7月2日，记者从云南省环保部门了解到，截至目前，阳宗海的砷浓度已从0.143毫克/升下降到了0.062毫克/升（国家规定饮用水中的砷不得超过0.05毫克/升），水质基本稳定并保持在Ⅱ～Ⅲ类水标准范围内，符合农灌要求。据介绍，阳宗海砷污染事件发生后，昆明和玉溪两市采取彻底截断污染源和水体科学减污除砷等措施，全力推进砷污染综合治理工作。云南大学阳宗海除砷试验基地利用自来水厂水处理原料，采用物理吸附、化学分解等方法除砷，阳宗海水质已发生明显改观，不仅水体含砷量和总磷指标下降较快，而且透光性已达2.8米。

经过两年多的治理，昆明市阳宗海水污染综合防治领导小组2011年8月16日发布的《阳宗海水质状况及治理情况公告》显示：阳宗海水质保护目标为Ⅱ类。2011年第二季度，阳宗海湖体水质达Ⅲ类水标准。

2011年8月23日和8月31日，《云南省阳宗海保护条例（修订草案）》（以下简称《保护条例》）和《昆明阳宗海区总体规划（2010～2030）（征求意见稿）》（以下简称《总体规划》）相继举行听证会，听证代表纷纷就保护和规划问题发表意见和建议。

听证会上，公众首次获悉，旅游业将成为阳宗海区域的支柱产业之一，阳宗海区域将重点发展高端、高品质休闲、度假、运动、养生等旅游产业，阳宗海将在20年内被打造成高端旅游目的地。然而，《总体规划》中提出“建设山地高尔夫风貌区”的计划，引起了公众的普遍关注，有代表在听证会上指出：“国家已经明令禁止建设高尔夫球场，是否新建、如何实现有序开发值得考虑。”

思考题

1．天然水作为一种公共产品，你认为公共产品管理中主要应考虑哪些问题？

2．对于企业污染，政府和百姓埋单的现象你怎么看？

3．从政策主体和客体角度谈谈如何才能保证治理阳宗海污染政策的顺利执行。

4．政府此次危机应对中遇到了哪些问题？该如何有效协调和应对？这其中有哪些经验和做法值得关注和总结？

要点分析

1．政府和公众的双重损失——交易成本

阳宗海砷污染事件，不仅给周边居民生活带来严重影响，而且也威胁到沿岸各地居民的用水安全。事件发生时，公众缺少对此类水污染可能造成的危害的认识，而作为政府主管部门严重忽视了公众的知情权。此事件表明，知情权的缺失会给信息社会里的全体公民带来重大的消极影响：由于不知与自身利益密切相关的重要情况，因而无法理性地安排自己的生活，不能很好地保护自己的权利和利益，甚至会遭受重大的人身和财产损失，而这种损失是由信息不对称而导致的。在政府及有关组织真实地公开相关信息的情况下，本来是可以减少或避免在信息不对称条件下，剥夺公众的合理知情权，不仅将使公众丧失对政府的公信度，对政府成功治理社会产生严重的负面影响，而且将加大交易成本，使政府失去公共性价值。新制度经济学的重要代表人物威廉姆森进一步明确提出了交易成本的概念，他认为，交易成本类似于物理学中的摩擦力，一般是指在经济运行中各种制度安排的成本。此外，还有一些学者也提出各自不同的交易成本的概念，其中比较有影响的是张五常的概念。张五常认为，所谓的交易成本实际上就是制度成本，它与制度相伴生，而不一定总和交易联系在一起。

2008年阳宗海污染事件造成了社会、经济、政治等多个层面交易成本的提高。例如，从社会层面来看，它严重阻碍了人们的正常生活和正常交往，人们的生活、工作、学习的秩序被严重干扰，要维护正常秩序须付出比以往大得多的“交易成本”，由此而言，交易成本极大地提高了；从经济层面来看，此次突发的水污染事件，不仅给公众的生活带来巨大影响，同时原有正常的经济交易或者不能进行，或者要花费更多的成本来进行，比如要采取更多的取用水措施来调剂必要用水的不足。这样，原本应获得的交易收益，一部分失去了，一部分被多付出的交易成本抵销掉了，所剩的必然要少得多，经济运行指标的下降也就是很自然的事了。这样的损失，不可谓不大。

2．问题的根源：政府公共性的缺失

党的十七大变经济又快又好发展为又好又快发展，就是要求做到可持续发展。显然，环保执法监督并没有起到作用。企业为追求当前利益，以牺牲环境资源为代价换取经济发展，以牺牲公共利益为公司内部谋取利益。4年间，云南澄江锦业公司上缴税金1162.8万元，就为了这么一点点的财政收入，牺牲了一个清澈的湖泊和周围2万多人的正常生产、生活，这样的GDP要来做什么？滇池的污染已经让我们付出了惨痛的代价，而近年阳宗海砷污染事件又预示着什么呢？公众的环保意识和使命是不是非要到环境被污染了才能够激发呢？

阳宗海污染事件主要是由于信息渠道未能及时公布真实信息，信息的严重不对称。政府要负主要责任，是因为政府本来就是防治出现危害公众行为的责任归属者，无论它出不出现错误，都是主要的责任承担者。原因在于，预防水污染，“涉及的是公共安全问题”，而不是个人健康问题；而“政府的基本功能就是提供公共物品，……社会安全从来都属于最基本的公共品范畴”。因此，作为公共机构的政府，维护公共安全是天经地义的责任。阳宗海出现严重砷污染，这不能不说是政府极为严重的失职——政府公共性的缺失。所谓政府应该具有公共性，政府的核心价值取向是公共服务，政府的首要目标是维护公共安全和良好的公共秩序。然而，观察目前的政府，“首要目标是发展经济，政府官员的政绩主要体现在GDP增长率上”；所以，“面对任何突如其来的自然或人为的负面事件，官员的本能反应是：公布这些事件，会不会影响外商投资，会不会降低本地GDP增长率？”政府的责任在于它没有认清自己作为公共机构的根本性质，没有明确自己维护公共安全的首要职责，致使职能错位，进而责任虚置。我们可以发现，政府公共性的缺失一直也是政府治理社会不力的关键原因。在市场经济条件下，政府面临着角色的根本性转变，即由传统的“统治型”政府转变为“治理型”政府。

3．政府环境监管责任的完善

（1）环境基本法权责的重新定位。

首先，除各环境保护单行法应将具体环境监管事务的权责赋予各级政府职能部门之外，在环境基本法的层面上应将权责明确地赋予各级人民政府及其主要负责人，而非政府的环保和其他部门。只有明确了各级人民政府的环境权责，才能督促政府忠实地执行环境法律法规，环境规划和政策才能因为真正受到政府的重视而得到更好的执行。其次，应建立政府主要负责人特别是行政首长的环境责任制。应以提高政府执行力和公信力为目的，按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，建立以行政首长为重点的行政问责制度。要明确有关人员的政治责任、行政责任和法律责任，规定行政问责的主体、客体、方式和内容，规范行政问责程序。当政府的环境行政行为已经或可能对行政相对人的利益造成损害时，不但要追究政府或其职能部门的责任，对相关单位的行政首长或主要负责人同样要追究责任。这样，可以使政府时刻感到来自权力机关的监督压力，促使其更好地履行环境责任。

（2）完善环境监管机制，提高政府监管效率。

按照《环境监察标准化建设》的要求，公开招考、录用环保部门各种专业人员，使其与所担负的环境监管任务相适应，并坚持定期考核考评，采取轮岗、待岗、末位淘汰制等有效措施，提高环境监管人员的整体素质；积极推行监管人员在岗教育制度，系统地、经常性地举办各类环保业务知识培训，提高监管人员的执行能力和应变能力。此外，通过细化公众参与环保的具体条件、方式、层次、程序等内容，拓宽公众参与途径，充分发挥公众监督作用，为政府监管提供有力补充，促进政府监管效率的提高。

（3）加大政府监管失职处罚，强化政府监管职责。

加大对政府监管不力的处罚是控制污染的一种长期有效的手段。进一步完善现有的环境行政法规制度，将政府监管失职的处罚责任正式地、明确地写入法律文件，同时加强环境监察内部稽查和环境保护行政执法稽查，切实加大对环境监管不作为的查处力度，一旦发现政府监管失职，即按照法律规定给予严厉处罚。这一举措会使政府部门处在严重的处罚和信誉危机的压力下，不得不加强环境监管，从而有助于减少地方保护主义行为或其他政府失职现象的发生，有力地强化政府的监管职责。

4．应对重大突发公共事件政府间协调的路径思考

（1）完善应对重大突发公共事件政府间协调机制应坚持的两个基本原则。

一是应对突发公共事件必须坚持应急管理体制制度化，应急管理常态化的指导思想。突发公共事件的发生虽具有突发性，但是结合对其原因的分析，我们会发现也并非完全偶然，也有一定的必然性和可防控性。体制的不顺，首先源自于观念的滞后，动员型治理的惯性思维是阻碍应急管理体制制度化和应急管理常态化的根本原因。因此，应对突发公共事件的过程必须拓展到对事件防范性的常态管理，这需要制定一个科学合理、易于操作的应急管理预案，更需要建立整体指挥与部分协调相结合的管理体制并形成良好的制度习惯，同时也需要有常态性的组织机构能够从预防、处置、改善3个方面全方位地应对突发事件。

二是应对突发公共事件必须注重协调机制的内动力，协调好省内各级政府和职能部门之间的利益关系。省内各级政府、部门之间职责交错，多头管理，相互扯皮、推诿等行为都源于背后的利益纷争。为了避免内耗造成协调不力的不良后果，在设计和建立应急管理体制时必须充分考虑好各部门之间的利益平衡。良好的制度机制也需各方主体有行动的动力，单纯地依靠宣传教育于事无补。同样过分严厉的问责虽在短期内产生一定的效果，长期来看也是治标不治本，甚至适得其反。

（2）完善应对重大突发公共事件政府间协调机制应重视的几个问题。

一是制定科学合理、易于操作的应急预案。目前，我国各级地方政府的应急预案大多是按照国务院统一要求制定，在实际的操作过程中往往照搬照抄上级预案。地方性的行政立法倘若不能充分考量地方特殊性，将直接影响到应急预案的实际运作。要对应急预案进行细化，针对各个职能部门的职责必须有细致的规定。我国现行行政体制的理性化和法治化程度不高，依赖公务员的道德品行往往是一种奢求。必须建立科学合理的制度体系，以规范各级政府尤其是应对突发公共事件的一线政府的行为，使其有章可循，在事件突发后能够迅速依据相关的程序予以处理，不至于手足无措或一味地“捂盖子”而导致事态扩大。最后，要经常性地按照预案进行实地演练，使各级政府和部门熟悉操作程序，并对演练效果进行及时评估和反馈。

二是加强条块结合，理清权责体系，促进信息共享，形成良好的应急协调机制。云南省委、省政府对阳宗海砷污染事件善后的综合治理方案，虽然通过撤销阳宗海管理处、调整行政区划、将阳宗海统昆明市管辖等，解决了两市一县的管理格局，但是这样的变化并未解决各职能部门之间难以协调的问题，新设立的阳宗海管理委员会能够起多大的协调统筹作用还有待观察。而且，这样的应对措施对于其他突发污染事件，尤其是跨省级行政区域突发公共事件处理的适用性并不大，对于其他群体性事件、自然灾害等也没有太多的借鉴意义。最终，还是要从现有的体制中寻求突破，以实现“条条”之间的信息畅通、“块块”之间的信息共享，联合行动，有效应对突发公共事件。纵向上，由下至上的信息传递必须保持通畅，要采取有效手段遏制隐瞒实情。最近几年，经过“非典”、“甲流”、矿难、汶川地震、三鹿奶粉等事件的实践，我国政府对信息公开和信息流通的处理手段日益娴熟，形成了相应的逐级上报制度。但在省内政府间协调过程中，当省级政府或其职能部门做出突发公共事件的处理意见后，上级命令如何下达，如何通过强有力的监督和问责机制，确保应急方案有较高的执行力，尚需做出有效的制度设计。横向上，对于不同类型的突发公共事件，在统一的常设应急管理机构的牵头下，由相应的主管部门扎口。针对阳宗海、太湖等水污染问题的处理，单纯的行政区划变革或联席会议往往收效不佳，这就必须强化生态系统管理的理念。虽然我们注意到水资源跨流域管理的必要性，但实践上仍多以行政辖区为单元来操作，观念与行动尚有差距。在阳宗海污染事件的善后处理上，新设立的昆明市阳宗海管理委员会应当担负起这样的角色。延伸到其他类型的突发公共事件就是要注意统一管理，克服单元式思维，强调整体性理念。

三是建立统一的常态性应急管理机构，实施项目式管理体制。在“省管县”体制和“大部制”改革的大背景下，由于行政层级的减少和管理幅度的增加，政府结构日益扁平化，省、县级政府之间的沟通更加快捷。目前，我国应急管理体系中的专项应急管理即可适当进一步调整，走向项目式管理。所谓项目式管理，就是项目的管理者在有限的资源约束下，运用系统理论，对项目涉及的全部工作进行系统管理。省内地方政府所面临的突发公共事件往往是一种独特的、一次性活动，我们可以把它看作一个项目。事件的发生即是项目起点，事件的解决过程即是项目过程，危机消解即是项目完成。项目式管理是一种复合管理，要求管理者具有多种综合管理能力，其最根本的目的是如何在确保时间、技术、经费和性能指标的条件下，以尽可能高的效率完成预定目标，让所有相关方满意。

知识延伸

水体砷污染来源及危害

1．什么是砷污染

砷（As）是元素周期表中第33号元素，位于第四周期，与氮、磷、锑、铋组成VA族元素。砷是人体的非必需元素，元素砷不溶于水和强酸，因此毒性极低，而砷的有机化合物、无机化合物均有不同程度的毒性，对人体危害很大。自然界中的砷分布较广，砷在岩石和砷矿中以硫化物的形式存在，也有少数是以其他化合物的形式混杂在各种金属矿中。砷与磷相似，能形成氢化物：AsH3为无色气体，不稳定、极毒。砷可以形成两类氧化物，氧化态为+3价的As2O3以及氧化态为+5价的As2O5。As2O3俗名砒霜，为大家熟悉的白色粉末状的剧毒物，是砷最重要的化合物；人的口服致死量为0.66～2.0克，某些敏感者仅服0.001克即可中毒；它的用途主要是制造杀虫剂、除草剂、防腐剂以及含砷药物。砷形成的硫化物性质稳定，毒性较低。此外，自然界中由于微生物的作用，砷也会发生甲基化，形成甲基砷酸、二甲基砷酸。砷在工业上的广泛应用造成砷对环境的污染。

砷主要通过呼吸道、消化道和皮肤接触进入体内。无机砷在肝脏经甲基化后主要代谢为二甲基砷酸，经肾脏排出体外。当砷的摄入量超过排泄量时，就会在肺、肾、脾、骨骼等部位，特别是毛发、指甲中蓄积。三价砷在体内的蓄积性和毒性均较五价砷大。

砷中毒的类型根据暴露时间可分为3种：①急性中毒。中毒剂量为10～50毫克。常见于用砒霜（As2O3）服毒自杀或误食砷化物。饮水中砷浓度达20毫克/升时，可使人急性中毒。其临床症状主要表现为呕吐、腹痛、腹泻等，严重时可因脱水引起休克，因呼吸及血管中枢麻痹而死亡。②亚急性中毒。典型例子是1955年在日本发生的森永奶粉事件。由于森永奶粉公司生产的奶粉在制造过程中混入了无机砷化物，致使1.2万多名婴幼儿中毒，其中130人死亡。主要临床表现为肝肿大、发热等，追踪观察还发现患儿中癫痫及大脑发育迟缓的发生率明显高于一般婴幼儿。再如，英国曼彻斯特市曾发生制作啤酒糖中混入砷的事件，造成6000多人中毒，70余人死亡。主要表现为消化系统症状、带状疱疹以及神经系统症状。③慢性中毒。长期低剂量摄入砷化物达一定程度所致。发生原因可分为两类。一类是环境污染。如中国湖南石门雄黄矿在开采过程中污染周围大气、水和土壤环境，引起居民砷中毒等。另一类是地质原因，环境中特别是水中砷含量过高所致。如智利、墨西哥、阿根廷、孟加拉国、印度等国以及中国的台湾、新疆、内蒙古、山西等地饮用水中砷含量过高，引起人群慢性砷中毒。慢性砷中毒的临床表现除一般的神经衰弱症候群外，还有皮肤色素异常，皮肤过度角化，多发性末梢神经炎，支气管、肺部疾患以及末梢血管循环障碍等。流行病学研究表明，长期接触砷与皮肤癌、肺癌的发生有明确的因果关系，并与肝癌、膀胱癌等内脏癌的发生密切相关。动物实验证明，砷有致畸作用。

2．水体砷污染的来源

水体砷污染来源于工业“三废”、农业生产活动和自然界的火山喷发、岩石风化等现象。

（1）工业“三废”。工业排放的“三废”是水体砷污染来源的主要途径。工业企业特别是含砷原矿采选业和冶炼行业的生产活动过程中产生的废水、废气和工业废渣，在没有进行处理或处理未达标排放的情况下，生产废水外排进入地表水体，导致地表水体中砷浓度超标，从而污染地表水体；含砷废气外排至大气环境中，随空气扩散沉降至地表，雨季，随地表径流进入地表水体，经过物理、化学作用富集，使地表水体中砷浓度超标，导致污染；工业企业所产生的含砷废渣，在废渣堆场防渗措施不到位或缺乏定置管理的情况下，散堆于企业周边，雨季受雨水冲刷，工业含砷废渣通过纵向和横向运动，横向随地表径流进入地表水体，纵向通过下渗进入地下水环境，导致地下水水质受到影响。

（2）农业生产活动。农业生产活动中，为防止农作物病虫害，会使用如稻脚青、稻宁、田安、甲基硫砷等有机砷农药，从而造成大面积的面源污染，使含砷农药进入地表水体，对地表水水质造成影响。

（3）自然现象。在自然环境中，含砷物质会伴随火山喷发和岩石风化等自然现象扩散，进入地表水体中，从而对地表水体水质造成影响。

在水体砷污染来源中，工农业生产活动是造成水体砷污染的主要原因。近年来，在我国发生的几起重金属污染水源事件，如阳宗海砷污染、湖南岳阳砷污染、河南民权砷污染事件，等等，使人们对水源安全问题越来越重视，水源砷污染和砷中毒问题也越来越受到人们的关注。

3．水体砷污染的危害

水污染中，砷及其化合物所引起的中毒事件在我国处于首位。通过废水和农药等途径进入水体中的砷累积后进入农作物组织。人体在大气、水、食物的引导下将会接触到砷。砷在水中主要以三价和五价两种存在形式。固态的金属砷单质不含毒性，并且不溶于水。但砷的三价化合物对细胞具有强毒性（As2O3，俗称砒霜）。三价砷在人体内可以与蛋白质的巯基结合，产生的物质将抑制细胞呼吸，也会阻碍线粒体呼吸作用，从而使人中毒。五价的砷化物会使人慢性中毒，在体内将被转化为剧毒三价砷离子。砷化合物可通过呼吸道、食道和皮肤接触进入人体，进入人体的三价砷化合物能和硫基作用，抑制蛋白酶的活性并致癌；而五价砷其结构类似磷化合物，能干扰人体代谢。由砷污染引发的中毒现象在世界上有很多案例，比如说英国的曼彻斯特城市在1900年发生了饮用含砷葡萄糖发酵的啤酒的中毒事件，导致70余人死亡，6000多人中毒；日本的1955年森永奶粉中毒事件也是个显著的例子，因砷污染造成了130人死亡，12万多人中毒。日常摄入少剂量的砷元素，会引起慢性砷污染中毒，这种中毒在短时间内是没有症状的，只有在十多年后或者几十年后才会发病。慢性砷污染中毒的表现是神经遭到损坏，引起末梢神经炎症。如何来判断一个人是否慢性砷污染中毒？通常是检测头发，若头发里面含有大于3毫克/升的砷，就可以初步地确诊为慢性砷中毒。此外，慢性砷污染还会发生突变。

水体砷污染不仅给人体带来严重的危害，对植物也有很大的危害。植物的生长离不开砷元素，但砷元素浓度过高时，会对植物生长起抑制作用。砷通过限制植株内部水分的正常运行，阻碍植物吸收水分及其他营养，从而影响植物的正常生长。除此以外，砷对植物的叶绿素也有严重影响。因此，研究水质除砷技术，对含砷废水处理、饮用水净化及水体砷治理有着现实意义。