第三节 大国民议会

一 历史演变及地位

大国民议会于1920年4月23日由凯末尔在安卡拉创立，在当时集立法、行政和司法权力于一身。1924年宪法颁布后，大国民议会在名义上成为兼有立法和行政双重职能的国家最高权力机构。但是由于凯末尔时期“三位一体”的政治极权体制，大国民议会实际上只是民主的摆设。1960年军事政变后，土耳其军人政府于1961年制定新宪法，该宪法抛弃了议会至上原则，将大国民议会一院制改组为国民议会和上议院两院制，按照三权分立的原则确定了土耳其议会为最高立法机构，并增设了宪法法院为最高司法机构，自此，土耳其政治体系的三权分立正式完成。1980年9月12日，军队再次接管政府，1982年制定的共和国第三部宪法取消了参议院，再次实行一院制。

从整体来看，一院制比两院制更有效率，但两院制可以保证权力之间的制约与平衡。1982年宪法颁布之后，行政机构的职能被放大，大国民议会的立法积极性受到行政机构的制约，法治进程受到阻碍。2010年修宪之后，行政机构获得了对司法机构的部分控制权，权力膨胀势头明显。目前，土耳其相关部门正在讨论对行政权加以必要的限制，恢复议会主权制或者实行总统制。

从现阶段的局势来看，埃尔多安当选为总统后并不满足于当前所拥有的权力，其在下一阶段的目标极有可能是再次推动修宪以向总统制转变，所以，大国民议会将来在土耳其政治中的走向，将会成为土耳其政治的晴雨表。

二 权限、职能及运作程序

（一）概述

自土耳其共和国成立以来，大国民议会一直在土耳其的政治进程中发挥着不可替代的作用。大国民议会的议席共有550个，由全国81个省共85个选区根据人口比例以直接选举的方式产生，凡18岁以上的土耳其公民都拥有选举权。议员的任期为4年，代表全体国民行使立法权，议会在内部选举时通用洪德法（The D'Hondt Method）。经过2011年6月12日的大选，大国民议会目前共有实际议席535个，议席分布情况是：正义与发展党（AKP）312席，共和人民党（CHP）125席，民族行动党（MHP）52席，人民民主党（HDP）29席，独立候选人11席，民主同盟党（DBP）1席，民主进步党（DGP）1席，安纳托利亚党（ANAPAR）1席，民族正义党（MiLAD）1席，电子民主党（EDP）1席，中心党（MEP）1席，空缺15席。

宪法规定，除在职的司法机关、行政机关、武装部队工作人员及被依法剥夺政治权利的罪犯等，凡年满30岁的土耳其公民均有权当选大国民议会议员，任期4年。议员享有豁免权，即议员在议会的言行和表决不受法律追究，不经议会的批准，任何组织和机构不得逮捕、审讯和拘留议员。担任议员后，不得在其他政府机关或法人团体担任任何职务，否则将失去议员资格和议员豁免权。当议席出现空缺时将进行补缺选举。一般情况下，补缺选举在每一届议会中只能进行一次，并且要在大选过后的30个月后方可举行。如果议席的空缺数达到议席总数的5%，则应在3个月内进行补选。

（二）权限与职能

大国民议会的职责与权力包括：制定、修改宪法和法律；对内阁进行监督，并在其成立和履职阶段进行信任投票；授权内阁制定相关法律条例；审核预算和决算；决定发行货币；宣布国家进入紧急状态；批准与外国签署的条约；宣布大赦和特赦；核准死刑；选举宪法法院、审计院、广电委员会等组织的成员；选举议会议长和主席团成员等议会内部成员；提前进行议会选举；在总统犯有叛国罪的情况下将其移送最高法庭；剥夺议员的豁免权及议员资格；批准本国武装力量驻防他国或者允许他国武装力量驻防土耳其等。全体会议是大国民议会立法、监督及进行其他活动的最终决策机构。

（三）运作程序

大国民议会于每年9月1日自行召开会议，每年有三个月的休会期。在休会或闭会期间，总统有权直接召集议会，五分之一以上的议员联名请求开会时同样可以召集议会。紧急召集的议会必须审议特定议程之后方可重新闭会或休会。

大国民议会的议程由一般议程和特别议程组成，一般议程包括议长令、总统令、总理令、政党党团提议等，特别议程包括预算和决算草案、施政纲领、弹劾案等在规定时间内强制完成的议案。在会议期内，议长会议将既定议案交由议员讨论，最后由全体会议投票表决。此外，换届选举和对内阁的口头质询等也在大国民议会的议程之内。

1．立法程序

议员和内阁均享有立法创议权（提案权），提案在获得议会党团的支持后提交给议长，议长再将提案交付相关委员会进行审理，相似的议案可由议长或委员会决定合并处理。

一项法案最终能够成为法律，需要经过一系列程序。第一道程序就是一般性辩论。在辩论过程中，议员、内阁和委员会均可以提出否决、驳回、增改和修正的动议。第二道程序是修正案的审议。修正案需要按照在一般辩论中的修改顺序在全体会议上逐次宣读，然后就此修正案进行电子表决。第三道程序是交由总统公布。一般情况下，总统应在15日内公布由全体会议通过的法案，如果总统认为该法案不能公布，则将此法案退还给大国民议会重新审议（预算法案不在此列）。审议结果若是不采纳总统的意见，总统必须在规定时间内予以公布；若是做出修改，总统可以选择公布，也可以选择再次退还给议会。当一项法案经过总统签署并发表在政府公告上，该法案就具备法律效力，成为法律。此外，对于宪法修正案，如果总统与议会之间互不妥协，总统有权将宪法修正案付诸全民公投，公投结果具备最高法律效力。

2．预算、决算的审议和批准程序

内阁要在新财年开始前的至少75天向大国民议会提交总预算草案和补充预算草案，计划与预算委员会须在55天内审核并通过草案，并提交给全体会议。预算案同样需要经过辩论，但在辩论的过程中，议员不得提出增加开支或缩减财政收入的动议。预算草案和补充预算草案获得通过后，其支出数额即代表年度限额，内阁不得通过任何形式修改预算案。如果在财年内，内阁需要扩大财政支出，必须向大国民议会说明用以抵付额外支出的财政来源，并呈递相关修改草案。

一般情况下，内阁要在本财年结束后的7个月内向大国民议会和审计院提交决算草案，审计院则在75天内完成相关审议并向大国民议会报告决算草案是否属实。决算草案和预算草案由计划与预算委员会一并提交给全体会议进行审议和表决。

3．投票方式

大国民议会的投票方式分为三种，即电子表决、公开投票和秘密投票。电子表决适用于宪法和议事章程没有特殊规定的一般表决。公开投票适用于宪法修正案、预算草案、五年计划和国际条约等一些重要的法案。秘密投票适用于最高选举委员会、议长等的选举，此外还适用于议会批准的联名书面提议。

在投票方式上，执政党享有特殊待遇，即在内阁成员因故缺席的情况下，可以由另一名内阁成员代替投票。同时，宪法和议事章程也对此项待遇做出限制，即每名内阁成员只有包括自己在内的两票。

三 组织管理机构及其人事任免

（一）组织管理机构

大国民议会的最高负责人是议长，并在共和国总统出国访问或因故不能履行总统职权时，暂代总统职务。议长之下还设有议长办公室和法律服务局。议会的日常行政工作在秘书长的管辖之下，下设四个相互平行的分秘书处，分别是立法监督处，行政、财务和技术服务处，信息和信息技术处，国有宫殿事务处。四条分支机构的最高负责人为副秘书长，均直接对秘书长负责，现任秘书长是伊尔凡·内齐尔奥卢（rfan Neziro lu）。

立法监督处下设法律与决议局、预算局和记录服务局；行政、财务和技术服务处下设人力资源局、后勤服务局、运作与制造局以及议员服务局；信息和信息技术处下设调研服务局、图书馆与档案服务局、新闻出版与公关局以及信息处理局；国有宫殿事务处下设博物馆与推介局、修复与技术操作局以及行政与财务事务局。

在日常管理机构之外，大国民议会主席团负责立法工作和各种行政事务，主席团由议长、副议长、行政长官和书记处书记组成。目前的大国民议会是土耳其的第24届议会，现任议长是正义与发展党的安卡拉议员杰米勒·奇切克（Cemil Çiçek），其此前在第60届政府中担任副总理、国务部长兼政府发言人；党团副主席是正义与发展党的伊斯坦布尔议员阿伊谢·努勒·巴赫切卡帕勒（Ayşe Nur Bahçekapili）；副议长三名，分别是开塞利议员萨迪克·雅库特（Sadik Yakut，正义与发展党）、伊兹密尔议员许可兰·居尔达·穆姆居（Şükran Güldal Mumcu，共和人民党）和伊斯坦布尔议员梅拉·阿克谢内勒（Meral Akşener，民族行动党）；书记处书记共四名，正义与发展党占其中三名，分别是布尔杜尔（Burdur）议员巴伊拉姆·厄兹切利克（Bayram Özçelik）、迪亚巴克尔（Diyarbakir）议员米娜·洛克·贝亚兹（Mine Lök Beyaz）、伊斯坦布尔议员穆罕默德·比拉尔·马吉特（Muhammet Bilal Macit），另一名书记是巴尔滕（Bartin）议员穆罕默德·里扎·亚尔钦卡亚（Muhammet Riza Yalçinkaya，共和人民党）；大国民议会共有两名行政长官，分别是正义与发展党的萨里姆·乌斯鲁（Salim Uslu）和民族行动党的阿里·乌宗厄尔马克（Ali Uzunirmak）。

此外，大国民议会还有17个常设委员会，主要有：负责审议司法事务和基本法律事务的司法委员会；负责宪法修正案和各种立法议案的宪法委员会；根据2003年4月15日颁布的“与欧盟接轨委员会法”成立的欧盟事务委员会；负责基础设施建设、交通通信和旅游相关立法的公共建设、交通和旅游委员会；负责自然环境与文物古迹相关立法的环境委员会；负责批准国际条约和对外立法、接待外宾的外事委员会；监督中央和地方政府法律法规的内务委员会；受理全体公民、侨民和移民等申诉的维权委员会；根据1990年12月5日颁布的“人权调查委员会法”成立的人权调查委员会；此外，还有男女平等委员会，国有经济组织委员会，教育、文化、青年和体育委员会，国防委员会，计划与预算委员会，社会事务委员会，工商、能源、自然资源、信息和技术委员会以及农林业和农村事务委员会。

（二）人事任免

大国民议会的议长、副议长、书记处书记及行政长官由选举产生，在一个立法周期内进行两次选举，首任期是两年，如果获得连任，将任职到议会改选。

根据2011年12月1日颁行的第6253号“议会管理机构法”，秘书长、副秘书长、议长顾问、办公室主任等均由议长任命，其他职务由秘书长提名，议长任命。秘书长、副秘书长及各部门负责人必须具备本科及以上学历，并且在各类机构中任职12年以上，立法监督秘书处及其所属机构的负责人必须从本领域内遴选。各部门次长同样要求本科及以上学历，但至少在公共机关任职10年，研究生学历可放宽至9年。除法律明文规定的一些岗位外，其余岗位的工作人员必须通过大国民议会的统一考试方可录用。

四 与总统、内阁的关系

在2007年宪法修改之后，土耳其共和国的总统不再由议会选举产生，而是以全民直选的方式产生。虽然选举方式发生了改变，但是总统与大国民议会的关系仍然基本沿袭1980年以来的传统。

大国民议会的任期为4年，但是总统有权解散议会，或提前进行新一轮议会大选。在议会休会或闭会期间，如果国家发生了紧急事件或其他原因，总统可以随时召集议会。在大国民议会讨论立法或宪法修正案之后，须将表决结果递交总统，总统必须在15天内予以公布。对于一般立法，总统如果对表决结果持有异议，可附上说明后退还议会重审，在议会坚持初审结果的情况下，总统不得保留意见，必须在15天内予以公布；如果议会将立法草案做出修改而未能符合总统的要求，总统有权将该草案继续退回。对于宪法而言，如果总统仍不满意议会的复审结果，可将该宪法修正案付诸全民表决，议会无权干涉。

由于土耳其的行政权主要由内阁执行，内阁与大国民议会之间的关系也更为复杂。第一，内阁又称部长会议，由总理和各部长组成，其成员大多数在上任前都是议会的议员，上任之后不脱离原有党籍，仍然在议会的监管之下，非议员成员也必须遵守议员的规章制度，并享有与议员相同的豁免权。第二，在内阁上任初期及任职期间须通过议会的信任投票，超过半数议员投不信任票，内阁或某一部长应立即辞职。第三，内阁成立后，须将完整的内阁名单提交给议会，并在一周之内由总理或部长向议会宣读内阁的施政纲领，要求议会就纲领进行信任投票。第四，议会通过质询议案定期或不定期地对总理或某位部长提出书面质询或口头质询，总理或部长必须在规定的时间内在政府公报中回复或在议会全体会议中回复。第五，当议会发现总理或某部长有犯罪行为时，可通过全体会议决定是否对此人进行议会调查。如果获得多数赞成，则立即成立调查委员会，决定是否将其移交宪法法院。在此过程中，如果总理被移交，那么现任政府将自动解散，议会按照宪法规定选举出临时政府代替执政；如果部长被移交，那么该部长将自动丧失任职资格，由总理再次任命新的继任者。第六，在议会改选前后，现任内阁应全部辞职，总统临时任命新总理根据议长提供的内阁名单组成临时内阁。该临时政府的履职期限一直到新内阁成立为止。