三 走向“新常态”的财政政策
“新常态”下的财政政策调控包含两个内容：一是财政政策如何促进宏观经济“新常态”的形成；二是财政政策“自身”的“新常态”又是什么，这无疑是走向“新常态”的财政政策所必须回答的两个问题。
（一）财政政策自身的“新常态”
全面深化改革的基本定位是让市场在资源配置中起决定性作用。要做到这一点，财政政策就必须经历重大转折。
第一，要把财政政策调控摆放在合适的位置。在1994年市场化导向的分税制改革中，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境”。在《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中财税制度的定位是“优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定”。转变政府职能的重要目标，是要“建立健全宏观经济调控体系”，“社会主义市场经济必须有健全的宏观调控体系。宏观调控的主要任务是：保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。宏观调控主要采取经济办法，近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调……运用预算和税收手段，着重调节经济结构和社会分配”。
这样看来，财政的宏观调控职能本身就是1994年以来社会主义市场经济体制建设的重要内容。正是基于此，财政政策才能在市场调控中发挥越来越重要的作用。
但是2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出财税制度的定位是：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”与前面的“优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定”相比，体现出的基本特点是国家和社会“进”，市场和经济“出”；长期问题“进”，短期问题“出”。新一轮改革并未给财政的宏观调控职能着墨太多，而是将大量的篇幅放在国家治理体系的现代化和国家的长治久安上。从经济学的角度看，宏观调控属于典型的短期问题，而国家治理和长治久安则属于长期问题。这种文字上的转变，实则意味着，在新一轮的改革和制度建设中，财政应对短期问题的重要性已经远远被长期问题所超过，所以财政的宏观调控职能只能处在次要位置。财政宏观调控所使用的财政资源也越来越有限。
第二，减少顺周期调控，逐步实现逆周期调控。在朴素的年度预算平衡下，财政的核心是以收定支，财政支出完全随财政收入而动，本身并不具有调节宏观经济的主动性。由于中国税收的主要来源是企业增值税，而企业经济活动，尤其是投资的跨期波动，本身就是导致市场波动的主因，从而意味着中国的财政收入本身随经济周期波动的特征就会非常明显。如果要保持年度预算平衡，但缺乏跨年度的财政资源配置制度设计和安排，自然就会把收入面的顺周期财政资源波动传导为财政支出面的顺周期财政政策波动，从而使得财政政策设计的逆风向调节目的难以实现。
实际上，市场化改革以来的35年中，中国的财政政策周期特征变化并不是单一的。分税制改革以来，政府的宏观调控能力不断增强，但宏观调控的效果并未因此而得到改善，反而起到了相反的效果。图2-8是1978年以来中国财政支出、财政投资和政府消费的周期特征，我们发现在早期的市场化改革阶段财政顺周期调控有极大的改善之后，财政政策逆周期调控的特征并没有固化下来，而是有向顺周期转化的势头。从回归的结果看，2002年以来的财政支出逆周期调控效果并不显著，所以只能是处在非周期调控的境地。而财政投资支出的顺周期性和财政投资比重的重新上升，是导致上述问题出现的原因。
图2-8 中国的财政支出周期特征（1978～2011年）
注：数据来自付敏杰（2014），以10年为一个单位进行滚动回归的结果，2008年以后的数据由于时间不够，稳定性较差。
发达国家和部分发展中国家财政政策的经验显示，缓解财政政策顺周期调控、实现逆周期调控、优化财政资源跨期分配机制的主要制度安排是跨年度预算，尤其是长期预算。例如智利推行的结构预算和美国10年期预算、75年期预算，英国地方政府和中央的三年期拨款结算方案和整个欧洲的中期预算等，都是推动财政调控方向走向稳定逆周期的重要制度安排，其中结构预算专门为逆周期调控而设计，长期预算则是为长期财政支出而设计，也能够很好地起到抑制顺周期调控的目的。
十八届三中全会提出了跨年度预算和中期财政支出计划的改革方向。但是要完全地实现长期预算，必须对财政收入进行长期预测，减少财政收入计划的强制性，对财政支出的重点进行重新评估，对预算和债务长期风险有足够认识，以期找到长短期皆宜的支出改革方式，更要建立公共资源的统一配置模式，将现有的一般预算、政府性基金预算、社会保障基金预算和国有资本经营预算等进行统筹。这些都是改革需要破解的新问题。
第三，确立合适的债务规模和发债形式。如何确立合适的债务规模，直接关系到财政政策的调控是否合理。过去，赤字和债务的合理规模一直缺乏科学依据，主要靠经验判断，因此赤字总规模连年膨胀，债务水平快速攀升。从宏观调控的角度看，往往是经济膨胀的时候发债多，经济紧缩的时候发债更多。这在宏观经济状况总体较好的时期没什么问题，但是一旦资本市场发生突变，势必会造成筹资困难，使得逆周期调控无从谈起。
一个合理的债务规模应当是基于潜在产出和实际产出差额的。潜在产出是判断宏观经济调控的基准，常见的宏观调控就是将未来一个时期预测到的实际产出与潜在产出进行比较。如果预测到的实际产出低于潜在产出就应当扩张，从而依据潜在产出与实际产出的差额来确定需求缺口，以确定合适的债务规模。如果债务发行中包含了投资和筹资，则问题会更加复杂，因为这会导致未来的实际生产能力扩张，使得原有的静态平衡关系动态化。但无论如何，在《宪法》和《预算法》对于赤字规模和债务总水平缺乏明确规定的前提下，必须将赤字和债务规模建立在潜在产出和实际产出的缺口之上，而不是简单粗放地放大发债规模。
一个完整的政府债务计划，必须同时将中央政府债务和地方政府债务进行统筹考虑。由于中国缺乏有关政府间关系的基本法，地方政府的债务规模基本由中央政府来确定，这样中央政府从总体上就有了控制债务总规模的能力。但是中央和地方之间的债务分配关系和分配法则，就直接涉及中国经济的总供给能力，从而使得债务分配不再是一个简单的分配问题。如果将地方政府性债务全部纳入政府债务体系，就需要建立更加明确的债务分配规则和合理的发债形式，确立中央债、地方债、中央代发地方债等的合理规模。
（二）财政政策推动“新常态”
全面深化改革的基本定位是“让市场在资源配置中起决定性作用”。而促进“新常态”形成的财政政策，则应当以有利于让市场在资源配置中起决定性作用作为导向。
1．政府收入面上，要着力于优化结构
政府收入结构优化包括两部分：第一是增加税收收入份额，减少非税收入份额；第二是增加直接税比重，逐步减少间接税比重。
（1）清费立税，扩大政府收入的常规性。税收收入和非税收入是政府收入的两种基本形式。相对于税收收入的稳定性、无偿性和强制性来说，非税收入作为国家治理的基础和重要支柱就显得并不是那么可靠。尽管非税收入中有一部分是使用者付费，具有较高的市场效率，但是其范围和规模也应当受到压缩。
按照财政部网站的决算数据，2013年我国的税收收入总规模110530.7亿元，公共财政、政府性基金、社会保障和国有资本四大预算综合为219185.33亿元，扣除财政补助社会保障的4403.14亿元，不计算债务收入的政府收入总规模为214782.19亿元。税收收入占比仅为51.46 %。总体比例偏低，大量的收入采用非税收入形式，但是其征收方式和手段与税收完全相同，例如教育费附加就是在增值税、消费税和营业税的基础上直接加点征收，但是并不进入公共财政预算，破坏了公共财政预算的完整性，不利于政府收入的长期稳定。
（2）调整税制结构，增加直接税比重。从表2-3可以看到，2013年在全部税收收入中，国内增值税、国内消费税、营业税、进口货物增值税和消费税、车辆购置税等间接税收入的占比达到64.1%。若再加上间接税特征浓重的地方其他税种，包括契税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税等，整个间接税收入在全部税收收入中的占比，超过70%。除此之外，企业所得税、个人所得税等直接税收入的占比，仅为26.2%。间接税收入与直接税收入之比，大致为70∶30。
表2-3 中国税收收入结构（2013年）
资料来源：财政部网站。
按照OECD所发布的有关各国税收收入的税种构成情况，2009年，以OECD国家税收收入作为一个整体，一般流转税、特殊流转税和其他流转税等间接税收入的占比分别为27.2%、14.4%和2.6%，合计占比44.2%。公司所得税、个人所得税和财产税等直接税收入的占比为11.4%、33.7%和10.7%，合计占比55.8%。间接税和直接税收入之比为44.2∶55.8。以此为基础，倘若将间接税和公司所得税视作由企业缴纳，而将其余的个人所得税、财产税等视作由居民个人缴纳，那么，在全部税收收入的盘子中，企业缴纳的税收收入和居民个人缴纳的税收收入之比为55.6∶45.4。可以说，OECD国家的税制结构格局，无论是从税收收入结构还是从税收来源结构看，都处于比较均衡的状态。
税制结构的优化，就是要在稳定既有税负水平的条件下，逐步降低间接税的税收收入比重，同时相应提高直接税的税收收入比重，从而变向间接税一边倒为间接税与直接税相兼容。①逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。从现行对11个征税所得项目实行不同的计征办法分别征税逐步过渡到对大部分的征税所得项目实行统一的征税办法综合计税。②加快房地产税立法并适时推进改革。从现行对居民个人所拥有的房地产在存量环节基本不征税逐步过渡到对居民个人拥有的房地产在存量环节征税。③择机开征遗产税和赠予税（高培勇，2014）。
2．财政支出面上，财政统筹、稳定规模与调整结构并重
（1）统筹预算，建立公共资源的统配模式。打破公共资源碎片化模式，建立统一的跨期配置模式。从特定时间点来看，我国各级政府的公共资金预算基本上都包括四个部分，分别是公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算。独立编制的政府预算，意味着封闭运行的公共资源，无疑大大降低了公共资源的配置效率，也将财政政策的宏观调控职能和效果完全碎片化，使国家不可能从总体上掌控公共资源的跨期配置，也没有任何机构或人能够做到这一点，公共资源的跨期配置处在完全失控状态（付敏杰、张平，2014）。事实上公共资源的分割远不只这四个部分，在公共预算内部和政府性基金内部，还存在着公共资源的再次分割。以政府性基金为例，2012年的决算数据显示，目前全国至少征收45种政府性基金（最后一项是其他基金收入），总收入决算值为37534.90亿元，但是其中最大的基金项目是国有土地使用权出让金收入为26691.52亿元，占全部政府性基金收入的71.11%。其余44种政府性基金收入总和也不过10843.38亿元，占全部政府性基金收入的不到30%，占国有土地使用权出让金收入的不到一半。但是每一项基金都要对应着一套班子、一批人马、一批政策，严重降低了公共资源的统一配置效率，给市场造成了严重干扰。提高公共资源配置效率，促进整个公共资源的逆周期支出，是宏观调控方式的重要内容。打破公共预算、政府性基金预算、社会保障预算和国有资产经营预算在预算范围和预算期限上的分割状况，推进全口径预算，以跨年期预算取代单期预算。通过建立城市资产负债表，从现有分割预算模式逐步走向公共资源的全口径长期预算，推进预算统筹，使国家能在总体上把握公共资源的跨期配置，是提高财政宏观调控能力，促进财政政策步入“新常态”的重要内容。
（2）稳定税负和调整支出结构，向民生领域倾斜。鉴于我国现有的宏观税负水平已经相对偏高，国民收入分配结构近些年越来越向政府一方倾斜，政府支出规模过大不利于经济结构调整和经济持续健康发展，可以确定的一点是，控制政府支出这件事终归要做，而且必须立即着手去做。控制政府支出会遭遇一系列难以跨越的困难，即便事实上政府支出规模难以压缩，我们还是可以找到一定的压缩空间的。要控制政府支出的增幅，稳定住既有政府支出规模及其占GDP的比重，并使其不再进一步扩大或提升。
表2-4 中国政府支出规模与结构情况（2013年）
注：公共财政支出和政府性基金支出系决算数，社会保险基金支出和国有资本经营支出系预算数。
资料来源：见财政部国库司《2013年财政收支状况》，财政部网站；财政部：《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》, 《经济日报》2013年3月19日。
我国的政府支出结构颇不均衡。对照OECD的分类方法对我国的政府支出重新分类，可以看到，虽然仅以公共财政预算支出计算的投资和建设性支出比重已经有所下降，但若将以国有土地出让收入为主体的政府性基金预算支出等所形成的支出计算在内，全部政府支出口径下的经济建设性支出（包括经济事务、住房和社区设施）占比为38.67%。不仅远远高于OECD成员国中发达国家10%左右的水平，也高于同样具有从计划经济向市场经济转型特点的匈牙利、捷克和波兰等“转型三国”14.72%的水平。与此同时，我国用于社会福利性支出（包括医疗卫生、文化体育传媒、社会保障就业、教育等）的比重为40.51%。这一比重，又较OECD成员国60%～70%的一般水平至少低了20个百分点（见表2-5）。
表2-5 中国政府支出结构与OECD国家的比较
注：资料转引自高培勇、杨志勇（2014）。北欧三国为瑞典、丹麦和挪威。三个转型国家分别为匈牙利、捷克和波兰。在合并时均采用了先计算各国财政支出比重，然后简单平均计算的方法。中国数值系将中国2012年公共财政支出决算数据按照OECD的分类方法重新分类，使之能够进行比较。
经济建设性支出比重偏大，意味着我国对于民生领域的投入仍处于不足或欠账状态，也意味着政府沿袭多年的通过扩大投资和上项目发展经济的思路亟待调整。在稳定政府支出规模的同时，真正摒弃以扩大政府规模和政府建设支出换取经济增长的传统思维定式，并做出向民生领域支出倾斜的政策抉择。在经济建设支出上，财政要立足补助自然人，减少法人支出。以补助自然人的形式来提供对人才的创新激励、技术革新投资激励，促使财政支出在人力资本积累等方面发挥重要激励作用，促进整个经济发展方式的转变。
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