一 “三农”发展的主要任务

党的十八届五中全会关于“十三五”规划建议稿提出，要加快转变农业发展方式，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用；要着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业质量效益和竞争力，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展，走产业高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。

（一）发展现代农业

世界各国的农业资源禀赋和现代农业发展道路有很大的不同，但发展的结果却有相似性，即农业发展越来越依赖于技术、制度和组织创新，而对土地、水资源、资本和劳动力的依赖性逐渐下降。这是农业资源禀赋丰富的美国、加拿大，农业资源禀赋不丰富的以色列、荷兰，以及农业资源禀赋介于它们之间的法国、德国，都成功地孕育出合乎自身特色的现代农业的关键所在。我国地域辽阔，各地农业资源禀赋差异很大，适宜选择的农业发展模式有所不同，总体上看，发展现代农业主要有下列五项任务。

1．转变农业发展方式

第一，依靠动植物品种获取技术、细胞和蛋白获取技术、卫星定位遥感技术、生物自动管理技术等创新，促进高新技术对资本、土地、劳动的替代，实现农产品供需平衡与消除资源耗竭、生态破坏和环境污染的有机统一。充分发挥基因工程、细胞工程的作用，构建监测和化解风险的快速反应机制，防范这种最大限度地简化复杂的生物演化过程的创新可能造成的风险。

第二，以市场需求为导向，以技术、制度、组织创新为手段，以生态系统和水土资源可持续利用为约束，进行农业布局规划和战略调整，形成优势突出，特色鲜明，适应资源、生态和市场要求的农业产业体系。实施高标准粮田建设工程，增强粮食综合生产能力；实施产业集群培育工程，构建新型农业经营体系；实施生态农业发展工程，形成农业新业态；提高农业规模化、专业化、区域化、组织化，机械化、信息化水平，提高农业综合生产能力。重点打造粮食生产核心区，增加产能、稳定产量、提高效益，保障国家粮食安全。

第三，实行最严格的耕地保护制度和农业用水总量控制制度，保护基本农田和农业产能，促进地表水替代深层地下水，守住水土资源红线；确定适宜的耕作强度和化学品投放标准，解决过度消耗水土资源、过度依赖化肥农药的问题，守住生态红线。

第四，强化食物生产和消费管理。改进收割机械、仓储设备和仓储技术，减少生产、仓储中的食物损耗；倡导一方水土养一方人的理念，缩短鲜活农产品运输距离，减少运输中的物耗和能耗；普及食品营养知识，消除大米过精、面粉过白和油色过浅导致的营养成分流失；开展素质教育，消除食物消费中的浪费行为。

第五，政策重点要由解决“近渴”拓展为消除“远渴”。要将瞄准食物产量、农民收入的政策体系拓展为瞄准农业资源、食物质量、生态系统服务价值的政策体系。要多扶持农业技术研发等具有乘数效应的公共品，少扶持农产品、生产要素等没有乘数效应的私有品；并将按行政区划配置农业研发资源的体制改为按农区类型配置农业研发资源的体制。要多补贴有机肥、生物农药、可降解地膜等环境友好型投入品，少补贴化肥、农药、地膜等对环境有负面影响的投入品。要多补贴农业生态建设，少补贴农业生产活动。水土资源确权登记必须尊重农民的选择，同时提倡能为土地整理创造条件的确股不确地的确权方式。

2．扩大农业经营规模

我国农业面临的突出问题是主要农产品价格普遍高于进口农产品价格。2014年，国内小麦、玉米和大米的价格都高于相应进口产品的国内到岸完税价，小麦高5%，玉米高6%，大米高25%。大豆国内价格为每吨4500元，进口到岸价格为每吨4200元；油菜籽国内价格为每吨5100元，进口到岸价格为每吨4300元；棉花国家临时收储价格为每吨20400元，进口到岸价格为每吨17000元。原糖国内主产区价格为每吨5400元，进口到岸价格每吨低于4000元。畜产品也是如此。在价格信号的引导下，“十二五”期间农产品净进口量快速增加。面对这个局面，我们要跳出农业必须保护的窠臼，抓住越来越多的农民不愿继续从事超小规模农业的有利时机，推进农业适度规模经营，培育具有自生能力的核心农户，提升我国农产品的国际竞争力。

具有自生能力的核心农户是土地经营规模足以使其在农业中充分就业、且农业收入不低于主要劳动力在非农部门就业的农户收入的农户。农民就业转移和农地流转是核心农户充分就业的基础。国家应放弃维系超小规模农业的政策，消除劳动力转移、土地流转和改造传统农业的人为障碍，并从提高非农部门就业、收入的稳定性和农民的非农就业技能入手，提高农户经营超小规模农业的机会成本，促使农民就业转移、土地流转和核心农户形成。

根据调查，要确保核心农户的收入不低于主要劳动力在非农部门就业的农户的收入，农业经营规模至少应达到30亩。从可能性和操作性的角度考虑，“十三五”时期我国农业经营规模目标可以确定为：15亿亩耕地推行规模经营，其中12亿亩耕地按户均30亩配置，3亿亩耕地按户均60亩配置，余下的3亿亩耕地按户均10亩配置，加上500万个以林、牧、渔业为主的农户，全国农户8000万个，农民3亿人，农业人口比重减少到25%。

3．细化农业生产结构

传统农业只关注粮食生产而不区分口粮与饲料粮，现代农业初始阶段形成了包括口粮和饲料粮的生产结构，现代农业成熟阶段则形成了包括口粮、饲料粮和牧草的生产结构。牧草生产的出现有三个原因。第一，多年生牧草（紫花苜蓿的生长期为25年、三叶草为20年、禾本科的黑春草为7～10年）与每年种植、只成活百十来天的农作物相比，光热利用更充分，合成的生物量更多。据统计，单位面积豆科牧草的蛋白质含量是谷物的5～10倍。20世纪50年代以来世界上种草的国家越来越多。在荷兰、法国、英国、德国、澳大利亚和新西兰等国家，50%以上的耕地用于种草。谷物出口量最多的美国和加拿大，牧草种植面积也高达40%。2001年美国有219万农户，其中种草养牛的农户123万，占农户总数的50%以上。1997年，荷兰种草养牛的农户60283户，占农户总数的65%。2009年美国种植牧草435.4万公顷，产量1.52亿吨；青贮玉米241.4万公顷，产量1.12亿吨；加拿大种植牧草737.9万公顷，产量3043.2万吨。2008年，国际牧草贸易量694.40万吨，贸易额22.89亿美元，与1962年相比增长近87倍。第二，牧草耐旱省水，可以在降雨200～300毫米的半干旱地区种植。这些不适宜种植谷物的地方适宜牧草生长、收割和翻晒等，种草具有比较优势。第三，牧草是保持水土的理想作物。美国的调查表明，在5度的坡地上，每公顷土地的年平均土壤流失量，白茬地为7吨，一年生作物为3.5吨，人工林为0.9吨，多年生牧草为0.02吨。

“十三五”期间的种植结构调整举措包括以下几个方面。第一，推进饲料粮生产。我国目前玉米总产量的70%以上用作饲料，将其中一半改种高赖氨酸、高油玉米和青贮玉米，既可提高饲料粮的质量，又可提高饲料粮生产的经济效益。第二，推进豆科牧草生产。我国有9亿亩中低产田，将其中1亿亩改种豆科牧草，既能改善饲料结构和土壤肥力，又能减少水资源消耗和改造中低产田。牧草生产应走规模化、区域化、产业化之路，整合产前、产中和产后各环节，形成完善的牧草产业体系。第三，在天然草地上撒播草种。我国40亿亩草场中至少4亿亩草场适宜采用该措施，平均产草量可增加20%，相当于增加了近亿亩草场。

4．拓展农业多种功能

农业的功能包括农产品供给功能、调节气候、净化环境、维持生物多样性等生态服务功能和自然人文综合景观带来的休闲、审美、教育等文化服务功能。农民增收的途径要与农业功能拓展相衔接。农业功能拓展越充分，农业产业体系越健全，农民增收渠道就越通畅。

“十三五”期间我国农业要从拓展功能入手，延长产业链，多维度地增加附加价值和农民收入。第一，以农业资源高效和循环利用为核心，以生态农业、绿色产业为抓手，增强农业的产业竞争力。通过微生物资源产业化，将植物、动物构成的二维农业拓展为植物、动物、微生物构成的三维农业，通过海藻资源产业化，将陆地农业拓展为陆地与海洋交融的农业。第二，利用农业资源、农业设施、田园景观、农家生活、农耕历史文化、民族传统文化、地方特色文化等旅游资源，满足国民日益丰富多彩的精神生活与文化需求，实现第一产业和第三产业的有机结合。第三，维护和提升农业生态系统服务价值，通过生态补偿政策获得回报。

5．提高农业持续水平

中国是土地资源相对稀缺的国家。传统农业阶段倾向于精耕细作，现代农业阶段倾向于用化学品替代土地。化学品的投入极大地提高了农产品产量，而化肥、农药和农膜的过量使用又影响了农产品质量安全，并造成农田生态系统恶化和环境污染。2010年完成的第一次全国污染源普查结果显示，农村排放的化学需氧量占全国的43%、总氮量占全国的57%、总磷量占全国的67%。农业已经成为主要的污染源。这种高耗肥（药、膜）、高耗水、高耗能、高产量的现代农业发展模式受到越来越多的质疑。农业作为一个具有显著的外部性的产业，应适当牺牲部分短期经济效益而增加正外部性，而不宜为了追求一点短期经济效益而增加负外部性。比如，大豆的根瘤菌每年每公顷可固定90千克氮，若适当放弃短期和局部经济利益，就可以通过种植大豆减少氮肥用量。

持续农业是仿照生态系统互适共生、互容共存和互补共赢三个特征的农业。其中，互适共生是指相互适应、和谐共生；互容共存是指相互包容、和睦共处；互补共赢是指相互补充、和衷共济。持续农业是超越化学农业的农业形态，是经济、生态、环境综合效益最大化的农业，而不是经济、生态、环境效益都最大化的农业。为了化解持续农业对农产品产量和产出的影响，必须实施适度进口政策和生态补偿政策。

（二）建设现代农村

整洁优美的农村环境、悠闲舒适的农家生活和平等和谐的人际关系，既是农民的追求，也是市民的向往。从上述三方面开展农村建设，会得到广大农民的认同和全体市民的支持。

1．改善乡村环境

经过半个多世纪持续不断的努力，我国适宜绿化的荒山荒坡的绿化任务已经初步完成，森林覆盖率由1949年的8.6%提高到目前的21.6%。经过最近30多年的推进，覆盖全部生态系统的自然保护体系已经基本建立。全国自然保护区总面积为14631万公顷，其中陆地面积占全国陆地面积的14.8%，超过了世界和发达国家的平均水平。

“十三五”期间要将工作重心由绿化转向美化，逐步解决植被和物种过于单一的问题，逐步提高乡村景观的秀美程度；通过交通等基础设施建设，特别是人文景观与生态景观的优化配置，将乡村的绿色、美色充分展现出来，将生态系统由资源利用转为景观利用，提升农村的产业结构，逐步实现水土资源可持续利用、生态系统演进、国民经济发展和国民福祉改善的有机统一。

2．推进乡村整治

最近30年，农民的居住条件有了明显改善。农户为住宅不断拆建付出了高昂代价，但农户住宅和周边环境协调性差等问题尚未得到很好的解决。

“十三五”时期，要把乡村整治作为农村全面建成小康社会的重要内容。要以全域规划、全域整治、全域建设的理念编制乡村整治规划，依据村落、镇区与自然景色融为一体的规划布局，创造性地开展乡村整治，逐步实现田园风光、秀山丽水、和谐乡村、幸福家园四位一体。乡村要成为农民共享现代文明的幸福家园，成为市民分享美好生活的休闲乐园，成为慰藉国民心灵的精神家园，要使乡村整治成为全体国民共同追求的目标。

乡村整治要着眼于乡村整体面貌提升和乡村整治方式转型，要从点上整治转向连片整治，推动乡村人居环境整体性改变，整治一片、巩固一片、维护一片，不断扩大乡村整治建设成果。乡村整治要创新运作模式，采用农民主导、市场运作、政府配合的方式和规则约束、文明评议等制度，提高村民参与乡村整治的积极性。要探索农村建设用地异地置换机制、有偿退出机制和有偿使用机制，开展农村建设用地综合整治和城乡建设用地增减挂钩试点，推进乡村人口向中心镇村集聚，促进农村建设用地集约利用和高效利用。

乡村整治要与城市化统筹规划。农业比较优势显著的村庄要配置现代农业居民点，农民转移量大、农业条件弱的村庄要向中心村聚集，人口流入较多、非农产业发展趋势明显的村庄要向小城市方向发展，文化古村古镇要向旅游名村名镇方向发展。

各地乡村要按照城乡统筹发展、城乡一体化的要求，特别是自身的突出优势确定一个标新立异的主题，制定一套切实可行的方案，配置一批丰富多彩的项目，设计一套行之有效的操作流程，形成亮点纷呈的创建局面，依托乡村整治、幸福家园建设带动乡村发展。

3．促进乡村和谐

乡村和谐包括人际关系的和谐、村落关系的和谐和人与自然的和谐。促进乡村和谐的主要内容是：树立和谐理念，弘扬和谐精神，倡导和谐风尚，培育和谐氛围，享受和谐生活，化冲突为和谐。一要学习。通过培养村民的学习兴趣，使自觉、自律和反省、向善成为村民的生活方式。二要包容。以兼容并蓄的态度，将强调团结和睦的民族文化、与人为善的传统文化与强调国家法律和市场规则的现代文化融合为一个有机整体。三要奉献。以正确的人生观、价值观、道德观修身养性，形成我为人人、人人为我的共同理念和人人乐意为社区公益事业做贡献、志愿为他人提供服务的风气。

“十三五”期间，要以建设和谐乡村为抓手，培育互敬、互爱、互信、互助、互让、互谅、互勉、互慰的人际关系，将和谐相处、守望相助、激励相容等内在的农民意愿和需求落到实处。把建设文化场馆、开展形象性的文化活动同培育文明社会风尚、培养有益农民心性的和谐理念有机地统一起来，把挖掘传统文化的现代价值同引导村民参与文明公益活动有机地统一起来，开创和谐乡村建设的新局面。

（三）培育现代农民

劳动力是可变性最强的生产力。无论技术创新还是组织或制度创新都是劳动力努力的结果。从提高农民素质入手，把农民创收的潜力和创新的活力充分激发出来，是促进现代农业发展、持续增加农民收入和确保城乡同步小康的关键所在。

1．进一步向农民赋权

30多年来，农村改革的主线是向农民赋权。改革初期赋予农民自主经营承包的权利。农民凭借着这个权利，很快就解决了自己的温饱和全国农产品短缺的问题。20世纪80年代中期农民被赋予在农村从事非农产业的权利。农民凭借着这个权利，创造出了乡镇工业占据中国工业半壁江山的奇迹。20世纪90年代以来赋予农民进城就业的权利。农民凭借着这个权利，现在已经成为我国工人阶级的主力军。农民对国民经济的贡献已经由农业部门拓展到非农产业部门，由农村拓展到城市。2008～2012年，农民工创造的GDP占全国GDP总量的份额由32.1%上升到38.6%, 4年间提高了6.5个百分点。

“十三五”期间要赋予农民利用集体所有的农村建设用地经营城市的权利。让农村集体经济组织以土地入股的方式与资本开展合作，使农民得到持续的股权收入，并降低城市化过程中的土地成本，以及工业化、城市化的融资难度。

同时，深化改革城乡居民就业机会不公平的现象，赋予农民自由择业的权利；深化改革城乡分割的户籍制度，赋予农民自由迁徙的权利；深化改革农村集体经济的体制机制，赋予农民自由加入和自由退出的权利。

2．加强农民人力资本投资

近些年，以农业具有弱质性为依据增加农业补贴已经成为国家政策的取向。其实，为农民发放资金和实物最多只能消除农业弱质性的负面影响，而产生不了消除农业弱质性的作用。农业的弱质性要靠技术创新、制度创新、组织创新和农民素质提高来消除，农业发展和农民增收也要靠技术创新、制度创新、组织创新和农民素质提高来实现。

“十三五”期间，要以“授人以渔”的方式提高农民做事的信念和学习的能力，并掌握承接项目所需的知识、技能、经验和信息；用“授人以欲”的方式激发农民奋进向上的欲望；用“授人以誉”的方式引导农民为自己成为更有价值的人而努力。今后的文盲不再是不识字的人，而是不会自学和学了知识不会应用的人。所以农民素质的高低要用他们的学习能力和做事能力来评估。各级政府都要为农民提高素质而进行人力资本投资，形成依靠人力资本投资、技术、组织、制度创新和完善农业产业链来兴农、富农、惠农的局面。

3．健全农村公共服务体系

在建设服务农村服务体系中，市场和社区都要承担相应的责任，政府不宜大包大揽，以免导致市场发育不完整和社区缺乏凝聚力。对于政府来说，上级政府的责任是消除农村公共服务体系的地区差别。例如，中央政府的责任是消除农村公共服务体系的省际差别，省级政府的责任是消除农村公共服务体系的市际差别，余以类推。下级政府的责任是消除管辖范围内的农村公共服务体系中的薄弱环节。

政府要继续推进生态、社会等基础设施向乡村配置，推进社会保障、劳动就业、文化体育、医疗卫生等公共服务向乡村覆盖，发展服务组织，创新服务方式，健全服务体系，增强服务能力，提高服务质量，逐步消除教育、文化、卫生、社会保障和水、电、气、路、网络等的城乡差距；创建科学、文明、健康的生活方式，让乡村成为农民安居乐业的幸福家园。