三 农业政策的评价

对于解决特定的问题，存在着追求理论完美和关注操作简便的政策选择。改革初期往往倾向于操作简便的政策选择，当前则越来越倾向于理论完美的政策选择。其实政策选择在任何时候都应该强调操作简便，而不是理论完美。下面结合具体的农业政策做一些分析与评价。

（一）目标价格政策

从理论上讲，粮食最低收购价政策有扭曲市场价格、推高粮价的弊端，而目标价格政策既可以充分发挥市场配置资源的决定性作用，又可以将国家干预市场的程度降至最低。这是决策界和学术界都赞同用目标价格政策替代最低收购价政策的主要依据。然而，要不要采用目标价格政策并非取决于这一判断，而要分析我国是否具备了实施目标价格政策所需的条件。据分析，现在实施目标价格政策会遇到以下五个问题。

第一，如何获得农产品市场价格形成的充分信息。所谓目标价格政策，就是政府预先确定目标价格，实际价格由市场决定，农产品市场价格低于目标价格时，按目标价格与市场价格的差价给予农民补贴；农产品市场价格高于目标价格时，则不启动该政策。在该政策下，倘若市场价格高于目标价格，农民会为了得到更多收入而讨价还价；倘若市场价格低于目标价格，农户决不会为减少政府补贴而讨价还价，在这种情形下就不会有价格形成的充分信息。

第二，如何识别目标价格和市场价格的差价。农产品从产地到销地通常会发生数次交易。粮食保护价是在粮食卖给政策执行机构时执行的，具有唯一性。在实施目标价格的情形下，如果每次交易都补差价，补贴总量就会很大。如果只补一次，如何找到需要补贴目标价格与市场价格差价的那次交易呢？

第三，如何消除低估粮食市场价格的偏差。市场价格与目标价格的价差是决定补贴数量的一个因素。由于价差越大补贴越多，一部分个人或组织就会为了获取更多补贴而低报粮食市场价格，导致粮食市场价格系统偏低的问题。

第四，如何消除高报粮食种植面积的偏差。种植面积是决定补贴数量的另一个因素。鉴于具体的补贴办法是：根据目标价格与市场价格的差价和总产量测算出补贴总量，再根据目标价格与市场价格的差价和平均单产测算出单位面积的平均补贴标准，最后根据实际种植面积和粮食补贴一折（卡）通，将补贴资金足额兑付给实际种植者。一部分个人或组织就会为了获取更多补贴而多报种植面积，导致种植面积系统偏高的问题。

第五，如何获得每个农户的准确信息。我国刚刚进入大数据时代，目前还不具备获得实施这项政策所需的每个农户的准确信息的条件。在这种情形下，工作重点应该是培育实施这项政策所需的条件，而不是急于推出这项政策。

简言之，政策优劣的判别标准并不是它的市场化程度的高低，而是其达到预期目标的可操作性的强弱。苏联和东欧国家急于向他们驾驭不了的市场经济体制转型，是他们的改革未能达到预期目标的重要原因。我们不宜忽略他们的教训而步其后尘。

（二）农业补贴政策

从理论上讲，农业补贴最好按粮食种植面积、粮食产量和销售量而不是按土地面积发放，最好补给农民而不是地主。但是，每年弄清每个农户的粮食播种面积、粮食产量和销售量的工作量很大，且很难消除各地虚报粮食播种面积和粮食产量的情况，所以这种理论上最好的做法的可操作性是很差的。农业补贴按耕地面积发放并非一无是处。第一，政策可持续性强。按照WTO规则，与生产和产量脱钩的补贴是不受控制的补贴，可以持续地执行下去。第二，政策执行成本低。政府无须为弄清每个农户每年的粮食播种面积、粮食产量而投入大量的调查成本。第三，农民满意程度高。按耕地面积发放补贴最透明、最公平，是农民认同按农地面积发放粮食补贴的主要原因。同理，农业补贴补给地主也并非一无是处。第一，我国的耕地仍以农民自营为主，截止到2014年上半年，流转土地只占所有耕地的28%。对72%的耕地来说，补地主和补农民是一样的。第二，土地是否流转取决于双方对流转价格的认同程度，而不取决于补贴给谁。近几年土地流转不断加速，说明这种补贴方式对土地流转的影响是有限的。第三，在地主和农民分离的情形下，农业补贴给地主，其转包费会相对低一些，补贴给农民，其转包费会相对高一些，双方的收益决不会因为补贴对象变化而发生显著差异。这也是转包土地的农民对这种做法没有太多意见的主要原因。

一言以蔽之，农民的接受程度是评价一个政策适宜与否的标准。强调理论上的合理性而忽视实际上的可操作性，就有可能失之偏颇。

（三）生态补偿政策

近些年来，为了提高企业和农民开展生态建设的积极性，政府开展的生态补偿的内容不断增多，范围不断增大。这项工作的主要问题并不是补偿标准太低，难以把农民参与生态建设的积极性激励出来，而是补偿方法不当。目前，所有生态补偿瞄准的都是土地面积和家庭，哪个地方拟补偿的面积大、户数多，得到的补偿款就多，反之则反是，而与被补偿者的努力程度毫无关系。这种做法的实质是“干多干少一个样，干好干坏一个样，干和不干一个样”。要扭转这个偏差，必须改用按生态系统服务价值的实际增量补偿的办法。必须指出，做这件事情不宜采取建机构、加编制和增预算的传统做法，而应该采用遥感分析、草根监测和第三方评估三位一体的做法。其中，科技人员利用遥感资料对生态系统服务价值的变化进行分析和评价。以村庄为单位做好生态系统服务价值监测体系的布点，各个监测样点由受过培训的农民监测样地的变化，为评估遥感分析结果的精准性提供数据。第三方评估的主要任务是，抽查监测样点，评估草根监测结果的可靠性和精准性。这项工作做好了，就可以将按面积、户数补偿的做法转换为按生态系统服务价值增量补偿的办法。

（四）粮食保障政策

我国现在确立的是“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。20字方针中，确保产能和适度进口是新提法。以产能目标替代产量目标，其核心是保护耕地，并通过土地整理和农业基础设施建设提高耕地的产能，而不是最大限度地追求耕地的产量。这是非常重要的变化。我国的耕地已经连续耕作了很长时间，在条件允许的情况下适当地降低耕作强度，是保护我国耕地产能，提高耕地利用可持续性的重要举措，是解决过量使用化肥农药，地下水位下降等环境问题的重要举措。产能保护需要适度进口来支撑，所以适度进口的提出也是非常重要的变化。

农业生产中的气候风险是常发性、客观性风险，政治风险是偶发性、主观性风险。对于特定需求，供给源越多，实现供需平衡的条件就越好，所以适度进口、多源进口是化解气候风险的重要举措。农业是水土资源密集产业。通过国际贸易增加农产品的供给源，有利于降低国内农业生产对水土资源的压力。政治风险要靠仓储和产能保护来化解，而不宜依靠提高粮食自给率来消除。总之，政府要综合协调国家粮食安全和统筹两种资源、两个市场的关系。

（五）城镇发展政策

1．城镇化中的公平问题

关于城镇化过程中的公平问题，大多关注被征地农民的公平问题，其实更要关注城镇化过程中未被征地的农民和被征地农民的公平问题。否则，就难以抑制村庄追求土地非农化的冲动，就难以将最严格的耕地保护制度落到实处，就难以维护土地利用规划的严肃性。

政府制定的建设用地规划解决不了所有村庄和农民的权益公平问题。要确保所有村庄和农民的权益公平，政府必须把规划带来的级差收益征收掉。虽然政府缺乏合理使用被征收的级差收益的制度使问题变得更加复杂，但仍要倡导依靠劳动（能力、创新）致富的文化，否则就会形成农民等待政府为其创造致富机会、政府通过规划和政策变动为农民创造致富机会的恶性循环。

2．城镇化中的耕地保护问题

城镇化既是占用部分农地的过程，也是减少农民数量，扩大农地平均经营规模，提高农业劳动生产率和农民收入，缩小城乡发展差距，实现农民与市民生活方式趋同的过程。例如，随着城镇化的推进，日本农户平均经营规模从20世纪初的1公顷增至1991年的1.4公顷，专业农户的平均规模达到5.05公顷。美国农场平均规模由1953年的242英亩增至2000年的434英亩，增长近一倍。

保护耕地是世界各国城镇化过程中的普遍做法。为了节制城镇化对农地的占用，各国都制定了严格的耕地保护制度。

第二次世界大战前，英国对耕地基本不予保护，耕地面积迅速减少。为了遏制耕地下降态势，英国于1947年制定了《城乡规划法》。该法规定：所有土地的发展权均归国家所有，任何人欲开发土地，均须申请并取得开发许可。农地变更用途、规划机关审批开发申请时要向农业部部长咨询，以消除对农地的过度侵占。

日本对农地改变用途实行严格的管制。他们将农地分为一、二、三类。一类农地除公共用途外不准转用，三类农地可以转用，二类农地在没有适宜的三类农地时方可转用，但要一宗一宗排定等级，先转用低等级的农地。韩国的主要做法是把农地分为绝对农地和准农地。绝对农地严禁改变用途。除法律特别规定的公共目的外，改变农地用途必须经农林部许可。

美国农地资源禀赋丰富，同样形成了包括立法、规划、税收等内容的耕地保护综合体系。1981年制定的《农地保护政策法》，将农地划分为四类，实行严格的用途管制，包括最大程度地减少联邦项目占用农地。《农地和乡村保护法》规定，所有开发都必须取得规划许可。审核农地转用时考虑更多的是农地的环境价值而不是农地生产力。

严格保护耕地，既是保障农业发展的要求，也是保障优质农产品生产的需求。在农业中，只有有机质含量高且各种营养元素丰富的土地才能生产出优质农产品。为了防止稀缺的肥沃土地因非农占用毁于一旦，必须对其进行严格保护。这是世界各国保护耕地的主要理由。

农地转为非农地通常具有增加投资、就业和GDP的效应。有人据此批评我国政府设置耕地红线的政策。这种只看到土地非农化增效的一面忽视城镇用地扩张没有限制就不会有节约土地的动力，土地利用效率必然低下的一面，显然失之偏颇。

我国耕地的产出效率位居世界先进水平。在世界主要粮食生产国中，只有法国和德国的耕地产出效率高于我国。我国城市土地的产出效率低于国际平均水平。我国城市人均建设用地（126平方米）分别比发达国家（人均82平方米）和发展中国家（人均87平方米）高53.7%和44.8%；单位土地面积投资量仅为美国的1/3，德国的1/7和日本、英国的1/10。按照国际统计数据，世界平均而言工业用地占城市用地的15%左右，2000年以来我国工业用地比重一直超过20%，许多城市超过25%，甚至35%。每平方公里城市工业用地的产出，我国2011年为3.6亿美元，东京2007年为21.13亿美元，新加坡2007年为64亿美元。由此可见，非农地利用效率高于农地并不能成为必须把农地转为非农地的理由。恰恰相反，城镇化过程中要严格控制工矿用地规模，激励企业家提高非农用地利用效率。

我国现有城镇用地7.3万平方公里，容纳了7.3亿人。按这个标准计算，再增加3～4万平方公里的土地就可以满足我国城镇化的土地需求。目前，全国农村建设用地有18.5万平方公里，足以满足城镇化建设的土地需要。何况现有的城镇化用地还有提高利用效率的空间。所以新增城镇用地不宜采用先占用耕地，再将农村建设用地复垦为耕地的做法。