五 “十三五”工业转型升级的政策调整

在新的国际竞争规则建立和国内深化改革的背景下，“十三五”期间，既有的产业政策必须根据新的环境和战略部署在政策作用对象、政策工具和政策作用机制等方面及时进行调整，通过更加合理的产业政策体系、更加科学的产业政策内容和更加有效的产业政策执行机制，促进我国工业整体生产效率和国际竞争力的提升。

“十三五”我国产业政策调整的主要内容如表2所示。

（一）科技政策：从重点突破到全面创新

以往科技部、发改委、工信部等管理部门设立的各类科技扶持项目具有明显的“重产品创新、轻工艺创新”“重技术创新、轻技术扩散”的倾向，这是导致我国新技术产业化能力弱、科技资金使用效率低下的一个重要原因。战略性新兴产业和高技术产业的培育和发展，不仅是新产品技术突破的过程，而且也是与新产品技术相适应的新的生产工艺跟进突破的过程。在技术改造资金的扶持方面，要重视先进制造技术和设备的应用，但不能唯技术和设备，而是要通过人的技能提升和现场管理的综合改善，将先进、适用的生产技术最大可能地转化为产业竞争力（贺俊、吕铁，2012）。因此，要尽快修正和调整我国当前工业规划和产业政策中存在的偏差和错误，加快完善旨在促进先进制造竞争力提升的产业政策体系。

（1）推出我国的《现代工厂建设计划》，加快培育中国的“母工厂”。组织技术、产业和管理专家，加快制定和出台我国的《现代工厂建设计划》，明确提出依托具有先进制造能力的优势企业，加快建设我国的制造业“母工厂”（名称上可以采取“现代工厂”的说法）。以“现代工厂”为平台，加快人工智能、数字制造、工业机器人等先进制造技术和制造工具的研发和应用。只有大力发展先进制造（我们强调先进制造，而不是先进制造业），才能从根本上解决我国制造业越来越严重的“成本病”，并未雨绸缪地解决未来我国可能面临的“制造业大规模外迁”问题。

（2）在技术改造资金的使用中，突出现代生产管理方法的推广和应用，切实提高技改资金的使用效率。目前由工信部牵头管理的企业技术改造资金，主要用于激励企业进行既有生产设备的改进和新型生产设备的引进。我们建议，在技术改造扶持的同时，借鉴日本政府“技术咨询师”和澳大利亚“管理顾问”做法，建设一支专业的包含了生产管理咨询和培训的管理服务专家队伍，为企业提供质量管理、现场管理、流程优化等方面的生产管理指导和培训，切实提高我国制造业企业的生产制造水平。

（3）加快共性技术机构和科技基础设施建设。根据我们的研究，无论是在工业化中、工业化后期还是当前，在绝大多数领域，美、日、德等工业强国对产业发展直接提供的扶持资金或基金都是非常有限的，相反，这些国家的工业成果与其将大量公共资源投入到公共服务体系建设和科技基础设施建设方面直接相关。建议借鉴发达工业国家的经验，以海外高层次人才为依托，建设我国的工业技术研究院，为重点制造业发展提供共性技术支持。与此同时，加强我国先进制造业科技与产业化基础设施建设，加快我国的“先进制造业研究中心”的建设，加快我国在高效能运算、工程数据库等方面的科技基础设施建设。

在科技资金的使用方式上，目前我国的科技资金主要采用事后扶持的方式，即在研发项目基本已经比较成熟的阶段才能获得政府的资金补贴。而反观美、日、德等发达工业国家，更多地采用事前补贴而不是事后奖励的方式，从而真正帮助被补贴企业降低创新风险；政府部门对被补贴企业通常都采用严格的资金使用和项目过程评估，从而确保资金的使用效率。同时，发达工业国家在关注补贴规模的同时，更加关注补贴资金的使用效率和透明度，从而最大限度地提高了公共资金对于提升创新能力和产业竞争力的效果。建议充分借鉴这些国家的成功经验，增加研发项目事前扶持的规模和比重，同时提高科技资金使用的透明度，通过社会治理提高科技资金使用效率。

（二）产业组织政策：从促进集中到培育生态

（1）过去我国针对传统产业的产业组织政策以做大企业规模、提高市场集中度为主要政策目标。在产业发展处于为形成可以充分利用规模经济和范围经济的大规模生产能力，政府的金融和科技资源有限从而需要向少数企业集中的阶段时，这种产业组织政策有其合理性。但是，战略性新兴产业独特的技术经济特征，使得大企业不再是产业竞争力的唯一载体。首先，以云计算为代表的下一代信息技术使得企业可以将信息处理功能更多地外包给提供信息服务的第三方企业，加之数据挖掘技术的快速进步和服务模式创新，即便是地理上远离提供信息服务企业的小微企业也能够以足够低的成本获得更强的数据存储和计算能力。与此同时，新兴制造技术也提高了小型化、分散化经营的经济性。例如，以3D打印机为代表的个性化制造和网络开放社区的发展将大大促进以个人和家庭为单位的微制造和个人创业等极端分散组织方式的发展。其次，产业组织结构向网络化和平台化方向发展。制造业的服务化以及制造技术的融合，将使得企业之间的需求供给关系变得越来越开放，企业的同一个产品或服务可能供应完全不同的行业而不仅是同一行业的不同企业，不同的产业链相互交织，形成开放、多维、复杂的网络结构，从而很难识别、判定影响产业长期竞争力的核心资源的位置在哪里。不是某项核心技术或某个企业决定产业的竞争力，而是整个系统的质量决定产业的生命力。在这种情况下，具有独特技术优势的高技术创业企业和小微企业的重要性就凸显出来。一方面，这些企业的技术能力构成大企业技术优势的支撑；另一方面，更重要的，这些保证了技术多样性的小微企业群体维持了整个技术创新生态系统的动态性。

（2）加强国内企业在战略性新兴产业领域的技术合作，对于处于摸索阶段、具有较大技术差距的技术，加快联合攻关；对于已经具备技术基础的领域，把握机遇，加快推进工程化和产业化。以往我国的科技政策基本上遵循了一条不平衡发展的路径，即科学政策主要是促进资源向少数研究型大学和公共科研机构集中，技术政策主要向少数技术基础好、初步具备全球竞争力的企业倾斜。在过去科技资源相对有限的情况下，这种培育个别科学技术精英的做法有利于我国在少数关键技术领域的快速突破。但是，随着创新组织的生态化、关键知识的分散化以及知识产权竞争的“丛林化”，这种政策思路已经越来越不能适应产业发展的科技需求。例如，重大装备领域我国企业与国外的差距很大程度上不在于总成技术的能力差异，而在于基础材料和控制系统自主开发能力的缺乏，而基础材料和控制系统的突破又不是总成企业、材料企业或软件企业能够独立解决的。在这种情况下，通过合作研发来分散前沿技术突破的风险、实现创新主体之间的能力互补就变得更加重要。相应地，产业科技政策的思路就应当由培育科技精英向推动各类创新主体的合作转变。一是通过产业主导型的产学研合作加强基础研究对新兴产业的支撑作用。对于这类合作，政策的重点不应当是对科学研究不断施加越来越强的商业化激励和产业化研究任务，而应是在完善研究型大学和公共科研机构学术研究机制和共性技术开发、管理机制的基础上，加强企业在前沿技术领域的战略部署和项目组织能力。产业主导型的产学研合作不是体现在科技资源向企业的倾斜配置上，而是体现在企业对技术路线选择和多主体合作复杂创新项目的管理能力上。

（3）推出更加适应高技术创业和高技术小微企业要求的全生命周期技术扶持项目，政策资源配置的重点逐渐由大企业向高技术小微企业转变。建议借鉴美国和日本SBIR项目的经验，按照技术创新生命周期采取分阶段、竞争性、差异化的创新支持方式：第一阶段为技术可行性研究资助阶段，该阶段政府为企业提供相对小规模的资助；第二阶段政府对第一阶段取得初步成功的项目提供进一步的资助。前两个阶段的政府资助都是无偿的。不同的是，在技术可行性研究资助阶段，采取小额普发原则，即大范围资助，但单项资助额度相对低，这样既避免了对失败项目的过度投入，又可以广泛培育技术种子。一旦进入研究开发阶段，资助就采取大额集中原则，以加快推进技术成熟。第三阶段是技术成果商业化的阶段，该阶段政府对企业的资助不是必然的，而是根据技术产业化的市场条件和企业能力相机给予，政府的主要功能是为技术产业化提供各类服务。

（三）区域政策：从激励投资到优化环境

地区间竞争是过去30多年驱动中国工业快速增长、产业体系趋于完备的主要力量。以地方政府财政分灶吃饭为特点的制度安排，激发了各级地方政府通过压低土地、环境、劳动等要素价格，通过给予投资者税收、金融方面的优惠性政策等措施，动员投资特别是能够快速带来增加值和税收的大规模工业投资。这样的激励机制，充分调动了地方政府做大经济规模的积极性，对于鼓励各类企业的生产性投资具有明显的效果；但同时也导致了要素价格扭曲和产能过剩等一系列严重问题。扭曲的要素价格降低了整个经济系统的资源配置效率，而日趋严重的产能过剩以及与之相伴的恶性竞争又侵蚀了工业部门的赢利能力，不仅使得工业企业，特别是中小企业丧失了进行创新性投资的能力，而且导致了民间资本脱离实体经济的恶劣现象。地区间竞争本身是个中性的概念，从某种意义上讲，有效的地区间竞争应当是中国作为一个发展中大国的独特有利条件；问题的关键是如何设计恰当的激励结构引导地方政府竞争和如何竞争。

对于技术密集的先进制造业，各类主体的踊跃投资对于产业发展是重要的，但是不同于成熟产业增长所要求的生产性投资，对于技术密集的新兴产业，具有多样性和探索性的创新性投资才是产业成长的关键。因此，既有的与成熟产业快速扩张相适应的地方政府激励结构，必须根据先进制造业的技术经济特点和转变经济发展方式的要求进行适时的调整：一是将目前以增值税、营业税等间接税为主的税收体系逐步转变为以所得税、房产税、遗产税、社会保险税等直接税为主体的税收体系，弱化地方政府唯GDP最大化的冲动，同时配合地方政府官员晋升和绩效评价体系改革，引导地区间竞争朝着追求更加多元化经济社会目标和完善创新、创业环境等长期经济目标的方向发展；二是改变目前先进制造业政策遍地开花的思路，鼓励少数有条件的地区通过开辟和建设先进制造业发展特区的形式实现地区间有控制的竞争。通过地区间的错位发展和多元创新，探索对于培育发展我国先进制造业至关重要的主导技术路线、主导产品设计和主导商业模式。

（四）开放政策：从驱动增长到整合资源

国际直接投资和技术、设备进口对于形成改革初期中国工业的基础生产能力至关重要。与以往“承接国际产业转移+打开国际市场”开放格局相对应的投资、贸易政策的基本逻辑，一是利用本土的要素成本优势，同时配合更加优惠的投资政策，吸引外资以及与这些资本相结合的设备和管理在本土落地；二是通过扩大对外贸易，积累引进国外生产设备和其他要素所需要的外汇，同时为国内快速增长的生产能力找到市场需求出口，从而形成产业不断扩张和快速增长的自我循环机制。虽然先进制造业的技术多样性和创新系统复杂性决定了其培育发展仍然要高度依赖国外的资源和市场，但由于先进制造业竞争的资源基础和竞争范式不同，其所要求的开放政策也与既有政策存在较大差别的。

（1）开放政策的重点要逐渐从促进“引进来”向鼓励“走出去”转变。先进制造业所涉及的技术和装备关系到国家和企业的核心竞争力，掌握这些技术的企业和国家往往严格封锁这些技术的出口，中国企业不可能通过引进方式获得这些技术和设备，只能通过主动走出去的方式尽可能融入发达国家的本地创新网络，来逐渐积累相关的技术能力。在发达国家可能掌握先进制造业创新资源的各类主体中，中小企业、高技术服务企业和研究型大学是中国企业接入当地创新网络的重要端口。这是因为，中小企业规模小，中国企业通过并购等方式整合利用其技术资源的难度小、成本低；高技术服务企业以出售技术为业，中国企业容易与其建立技术交易和合作创新的机制；研究型大学以推进科学研究为主要目标，与中国企业之间的技术竞争和产业利益冲突小。

（2）自主创新能力归根结底要在本土形成，因此“引进来”仍然是需要的，但引进来的结构需要调整优化。过去针对传统产业发展引进来的主要是资金、设备和最终产品，这些要素对于先进制造业的发展仍然重要，但先进制造业发展最急需的是承载了关键技术和隐含知识的人才。因此，“进口人才和知识”，而不是进口设备和资金是未来我国国际贸易与投资政策调整的重点。对于后发国家而言，人才流动，特别是既具备高深的专业知识又深谙发达国家研发组织流程的留学人员的回溯，是比跨国公司投资更加有效的高技术转移渠道。需要注意的是，与财务资本关注在中国投资的要素成本和市场规模不同，智力资本除了考虑成本因素外，更关注在中国的创业和生活环境。与此相适应，针对先进制造业的产业政策除了要为企业提供扶持性的帮助外，更要提供适宜的生活和经营环境。

（3）关注国际高端市场，调整出口结构。日本数控机床产业和韩国电子产业的发展经验表明，高端市场不仅为后发国家提供了更高的产品附加价值，而且为后发国家提供了重要的用户创新资源。对于传统产业的发展，从占领国外低端市场和新兴市场逐渐向高端市场和发达经济市场升级的路径可能是最优的，但对于先进制造业而言，高端市场更有利于本土企业直接接入实验性消费者和关键创新资源。因此，首先瞄准发达经济市场再向新兴经济市场拓展可能更有利于产业的技术能力和长期竞争优势的培育和积累。

（五）人才政策：从吸引精英到形成梯队

人才政策方面，逐步由过去单纯重视精英型研发人才的培育和引进，转向同时关注工程师、高技能工人和一般产业工人通用技能提升的政策导向，重点是构建由企业、技术学校、研究型大学和改革服务机构共同组成的终身学习体系。

在继续贯彻落实国家引进高层次科技人才的一系列优惠政策的基础上，重点通过优化创业环境，形成海外高层次管理和技术人才回溯的市场机制。针对先进制造的人才要求，加强“精英型”的实用技术人才和工程人才的培养、培训，大学应当针对现代工厂中的班组长或车间负责人的工作要求来设置相应专业。建议设立“中国制造业产业技能提升资金”，对一流大学和企业合作培养工程师和产业技术工人给予资金扶持，通过培养高技能产业工人，填补我国“低端职业教育”不能满足“高端制造”发展要求的空白。

在加强工程师和高技能产业工人培训的同时，借助职业技术学校的发展不断提升广大产业公认的技能水平。与此同时，借助政府扶持的培训项目，针对机床操作、通用工业机器人操作等重点工艺设备进行有重点的培训，提升我国制造业的整体劳动生产率。加强企业、职业学校、工程型大学和政府公共服务机构之间的合作，形成“终身学习”制度。

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