第二节 国内外关于中国环境治理的研究进展

“治理”原本是一个政治学术语，指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。在现代语境下，“治理”是指包括政府、企业、社会组织等在内的各种公共机构、私人机构以及个人等的相关行动者，共同管理公共事务的统称。近年来，随着“新公共管理”“善治”“网络治理”“自主治理”等治理理论的迅速发展，国内外学者开始尝试将一般性治理范式应用到环境问题研究，从而开辟了新的环境治理研究领域。

目前各国学者对于环境治理概念并没有一个统一的理解。

联合国开发计划署、联合国环境规划署、世界银行和世界资源研究所在其联合编写的《世界资源报告（2002～2004）》中，将环境治理定义为“如何进行与环境有关的决策以及谁来决策的过程”。换言之，环境治理就是对自然资源和环境行使权威，包括制度、公私机构（诸如政府机构、企业等）以及权力具体化的决策过程。

勒莫斯（Lemos）和阿格拉沃（Agrawal）将环境治理定义为与环境有关的激励、知识、制度、决策，以及行为等所有权威行使的过程。具体来说，环境治理就是政策行动者影响环境行动和结果的一系列体制、机制和过程。因此，所有与环境有关的公共管理因素，包括国际公约、国内立法和政策、地方决策结构、各类组织机构等，都是环境治理涉及的领域。

中国环境与发展国际合作委员会环境执政能力研究课题组认为，在环境保护领域，环境治理一般不仅包括各种政府常常用来规范环境相关行为的自上而下的机制，还包括其他非规范性质的手段，如志愿手段、市场机制和教育手段。另外，环境治理还涉及政府与市场各有关方面、公民社会和科研教育各方的关系。

李万新沿用全球治理委员会（The Commission on Global Governance）在《天涯若比邻》（Our Global Neighborhood）报告中对治理的定义模式，将环境治理引申为“政府、企业和公民等各种公共和私人组织，通过正式或非正式制度来管理和保护环境资源，控制环境污染并解决环境冲突”。

奥兰·杨（O. R. Young）认为，治理是一种致力于引导和激励人类群体（小到地方社团，大到国际社会）的行为，使得理想目的得以实现、非理想后果得以远离的社会功能；治理体系是指人类群体开发出来的、能在不同情况中实现治理功能的制度安排。环境治理是治理这个大领域的真子集，是指对个体或集体使用自然资源或影响生态系统的行为进行引导或激励，从而避免“公地悲剧”等不受社会欢迎的后果的出现，并且最终实现生态系统服务得到保护等受社会欢迎的结果。

本书借鉴以上学者的定义，认为环境治理是指包括政府、企业、社会组织以及公民个人等在内的多元主体，通过正式或非正式的制度体系引导或激励人类与环境有关的行为，以实现生态系统服务的可持续性。

环境治理是一个跨学科的综合性问题，经济学、政治学、法学以及公共管理学等学科的学者从不同角度开展了大量的相关研究（见图1-3），要想清晰地界定环境治理研究的边界、全面回顾相关研究进展存在很大的困难。通过前期的文献梳理，笔者发现，有关中国环境治理的研究主要集中在治理战略、治理体制、治理工具和治理权益四个方面。因此，本书将采用主题综述方法，紧紧围绕保护环境与发展战略、环境管理体制、环境政策工具以及公共环境权益保护四个主题，回顾和综述中国环境治理的研究进展。此外，由于国内外学术交流愈发密切，从国内和国外的角度来区分研究进展变得十分困难，所以本书将尝试把关于中国环境治理的中英文研究文献放在一起进行综述。

一 环境治理战略

（一）环境治理的国情条件分析

在新中国成立后很长一段时间里，与环境保护相关的研究主要是出于诸如提高生产效率、改善工人工作环境等经济发展方面的考虑，如20世纪70～80年代进行的黄淮海中低地区旱涝盐碱综合治理和农业发展研究等。其间，关于资源循环利用和污染控制的一些研究也更多的是强调经济方面的效益，而非为了提高居民的生活质量。改革开放后，在中央提倡决策科学化的背景下，一些自然科学家最先开始注重从战略层面研究环境问题，以便为国家宏观决策提供科学支撑，其中最为典型的代表就是周立三院士领导的中国科学院国情分析研究小组。1989年10月，中国科学院国情分析研究小组发布了第一号国情研究报告——《生存与发展：中国中长期发展问题研究》，分析了我国存在“人口过多、素质过低与资源有限、相对紧缺”及“工业超前与农业滞后、发达城市与相对落后农村”两个基本矛盾，提出中国在实现现代化的过程中不能照搬西方的传统发展模式，必须坚持可持续发展战略，采用低度消耗资源的生产方式和适度消费的生活方式，合理开发利用资源，防止污染，保护生态平衡。这一结论改变了当时社会上关于中国“地大物博”的认识，引起中央领导的高度重视。此后，中国科学院国情分析研究小组相继发布了一系列研究报告，对中国近二十年的发展战略和环境保护都产生了深远的影响。

（二）中国可持续发展战略研究

20世纪80年代末90年代初，“可持续发展”开始逐渐成为世界各国普遍接受的发展理念。其标志性的事件是1987年世界环境与发展委员会发布的《我们共同的未来》以及1992年联合国在巴西里约召开的第一次环境与发展大会。中国是最早参与编写《我们共同的未来》报告的国家之一，并于1992年签署了《里约宣言》和《21世纪议程》。1996年中国将可持续发展正式确定为国家的基本发展战略之一。这一举措极大地推动了国内相关研究的蓬勃发展。中国科学院也于1998年组建了可持续发展战略研究组，自1999年研究组出版第一本中国可持续发展战略研究报告《可持续发展战略设计》以来，截至2014年已经连续出版了16期。早期可持续发展报告的研究主题主要侧重于构建中国可持续发展研究的理论体系，提出了可持续发展研究的系统学方向。在完成了理论体系构建后，报告把重心集中在对中国现代化发展道路的讨论上，内容涵盖中国现代化内涵、小康社会、城市可持续、创建两型社会诸多主题。近年来，随着中国发展中面临的资源、环境压力逐渐加大，报告开始更加聚焦于环境与可持续的主题，相继提出了“水治理”“低碳发展”“绿色发展”“生态文明”等一系列与环境保护和可持续发展密切相关的新战略，很多理念处于与世界同步甚至领先的水平，在国内外产生了很大的影响。

（三）国外学者的相关研究

国外关于中国环境问题的研究始于20世纪60年代。1978年之前国外的学者很难进入中国展开实地调查和研究，与中国学者交流和合作的机会也非常有限，研究所采用的资料和数据主要来源于《人民日报》和其他一些官方报纸。因此，这一时期西方学者对中国环境问题存在很大程度上的“曲解”。进入80年代后，随着中国逐渐开放，国内外的学术交流日益频繁，西方学者得以深入中国内部实地考察环境问题。国外学者的研究比较注重采用田野调查、个人访谈以及问卷调查等规范的社会科学研究方法，关注的问题也由生态退化治理、污染防治等传统环境问题，深入环境政策、环境体制改革、环境非政府组织等一系列新领域，其中比较有代表性的学者有李侃如（Kenneth Lieberthal）、莱斯特·罗斯（Lester Ross）、易明（Elizabeth Economy）等。李侃如是美国著名的中国问题专家，他主要是在分析中国政治时把环境作为其中的一个问题，研究环境问题背后的体制机制障碍。莱斯特·罗斯是第一个将目光聚焦在中国的环境治理、政策制定与监管问题上的国外学者，自80年代起发表了一系列关于中国环境政策过程的研究论文。易明是美国对外关系委员会的高级研究员。2000年，易明发表的《一江黑水——中国未来的环境挑战》被称为可持续发展50部佳作之一。在该书中，易明以淮河流域的生态环境变化为切入点，用翔实的数据和坚实的理论框架系统分析了改革开放以来中国生态环境快速退化背后深层次的政治体制原因，探讨如何才能实现经济增长与环境保护的协调。

二 环境管理体制

（一）“条”“块”分割

经过30多年的努力，中国的环境保护管理机构从最初的环境保护办公室发展到环境保护部，从无到有逐渐创立了较为完善环境保护管理机构。但是，中国的环境污染和破坏依然严重并持续恶化，如何加强环境管理成为困扰环境工作者和学者的首要问题。国内外学者对中国环境问题的治理结构、制度建设等开展了深入的研究，取得了大量的研究成果。曲格平先生凭借多年的宏观管理经验，多次撰文指出环境管理工作的重点集中在地方，强调要发挥环保部门的监督职能。李侃如等学者认为，中国的环境保护机构在治理结构、政策制定和执行等很多方面，与其他政府机构有着很多相似的特性。要想深入理解中国的环境困局，就必须站在一个更宏观的视角，从中国政府的政治体制，特别是分配机制和激励结构两个方面来研究中国的环境问题。运用研究中国政治的经典模型——“破碎的权威”，李侃如发现，中国的环境管理部门同时受到上级环境部门（“条”）和同级政府（“块”）的双重领导。地方环保局需要执行来自环保部和上级环保局的政策指令，但必须依靠地方政府提供资金和人力资源，这导致了同级政府的权威要大于上级环境部门。并且，现有的激励结构主要考核地方政府在经济增长上的表现，两种因素叠加，导致了地方环保局并不能有效地执行中央政府的环境政策。

（二）部门间的协调

环境保护并不仅仅包括污染物控制，还包括生态环境和自然资源的保护，而且随着经济的发展，一些新型污染物不断出现，环境问题也变得越来越复杂，超过了常规的行政部门的界限。进一步的研究发现，中国的环境管理体制比理论设想的要更加“破碎化”（见图1-4）。世界银行的《中国：空气、土地和水——新千年的环境优先领域》、经济合作与发展组织的《中国环境绩效评估》以及中国环境与发展国际合作委员会的《中国环境执政能力研究》等国内外机构的多份报告深入分析了中国环境管理存在的主要问题，一致认为中国环境管理体制缺乏综合决策能力和协调机制，相关部门（特别是自然资源管理部门和流域管理部门等）之间职能设置重复、矛盾，地方环保局缺乏监督执法能力。为此，几家机构都建议中国在各部委之间建立起一个切实有效的协调机制，促进相关部门共同参与环保工作。

（三）环保部门的行政权限

除了受到条块分割、缺乏协调的限制以外，另一个制约中国环境管理能力的关键问题就是环境部门的行政权限不足。“行政层级”对于环境管理机构而言至关重要，因为中国的科层官僚体制决定了环境管理部门没有权力约束与之同一级别的其他部门。除此以外，环保部门地位不高将会在很大程度上影响其参与政府综合决策的能力。尽管1998年国务院将国家环保局升格为正部级的国家环保总局，但由于不属于国务院的组成部门，国家环保总局无法参与国家的宏观决策过程。世界银行在2002年的研究报告中就提出了这个问题，建议中国政府将国家环保总局升格成为具有国务院部委机构地位的环境保护部，以确保将环境可持续发展的理念贯穿政府发展政策的各个方面，但未见任何转机。几年后经济合作与发展组织、中国环境与发展国际合作委员会、亚洲开发银行等多家机构相继发布研究报告，继续建议中国成立环境保护部。其中，世界银行、经济合作与发展组织和亚洲开发银行建议中国设立新的“大环境部”，将现有环境部门的职权范围扩大，免除其他部委与环境资源相关的职责，并入环境部的职权范围，从而提高环境部的宏观调控能力。而中国环境与发展国际合作委员会则建议在现有职责范围基本不变的情况下提升国家环保总局的地位，即将现有的国家环保总局升格为环境保护部，使环境治理获得“权责相当”的制度保证。最终中国采纳了中国环境与发展国际合作委员会的建议，在2008年的国务院第六次机构改革中，将国家环保总局升格成为环境保护部。

（四）环保部门内部的协调

国家环保总局升格成为国务院组成部门的环境保护部是一次历史性转变，对推进中国的环境保护事业意义深远。但是，由于是在原有职责范围基本不变的情况下改变之前较为“弱势”的行政地位，环保部门与其他众多具有环保职能的部门之间职责交叉、利益冲突的问题并未得到根本性的解决。一些学者甚至认为，中国环境管理体制的“权威破碎化”程度非但没有减弱，而且有进一步加剧的趋势。除了环保部门垂直管理问题以外，很多研究也开始注意到环保部门内部平行层面的问题。例如，中国环境与发展国际合作委员会2006年建议：“国家环保总局需要建立更强有力的内部协调机制，加强传统上相对独立的部门之间的沟通与协调，建立更加综合统一的政策制定体系和数据管理。建立内部机制来评估所有新政策建议的环境、社会、经济影响，以保证国家环保总局政策建议的影响力和完整性。同时需要建立内部机制来甄别新的环境问题与挑战。”2008年环境保护部成立之后，其内部平行问题并未得到有效解决，世界银行在其2010年的报告中指出环境保护部内部依然存在职能交叉、职能空缺、职能分散以及信息分享和管理困难四种结构性问题。

三 环境治理制度和政策

中国的环境制度和政策主要包括全国人大及其常委会颁布的法律，国务院和相关政府部委制定的行政法规和政策，以及中国共产党制定的有关环境和资源保护的文件。有时中国共产党和政府部门也会联合发布有关文件，如《中共中央、国务院关于深入扎实地开展绿化祖国运动的指示》（1984年）。从1973年第一部关于环境保护的法规性文件——《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》起，经过40多年的努力，中国已经逐步形成了一套以“三大政策和八项制度”为核心的，符合自身国情和发展水平的环境法律、法规和政策体系。

（一）环境政策制定

1978年改革开放以后，中国政策制定由政治精英主导的自上而下、高度集权的过程，逐渐向制度化转变。政策制定不再是个人和派别的行为，而是在一定体制框架内，政府各相关部门根据一定的规则，在项目谈判中通过协商、争论、妥协和一致，最后才制定出公共政策。以部委、地方政府为代表的机构会根据其所在部门的利益制定政策或是影响政策制定过程，“达成共识”成为中国政府政策制定的最显著的特性。

中国政治的“权威破碎化”导致越来越多的部门参与到环境政策的制定过程。各个部门具有各自的行政执法权与部门利益。为了达成共识，所制定的环境政策和法律往往过于原则性、笼统，可操作性差，为此国务院及相关部委又制定了大量的实施条例、细则等。而某些条例或细则超出相关法律的原则规定，再加上行政程序法不够完善、行政自由裁量权过大、执法人员法律意识和管理素质不高等因素，往往导致环境法实施上存在不完整性和不充分性。此外，中共中央、国务院和全国人大之间有关机构设置、职责、权限与分工缺乏统一的系统规则和法定规范。例如，在环境与资源保护立法方面，尽管全国人大设有专门的环境与资源保护委员会，但我国的环境与资源保护法律草案的初稿大多是委托国务院各行政主管部门起草的。这种做法只重点考虑了环境与资源保护需要国家行政权力的推动和干预，却忽视了法律应当发挥平衡社会各方利益的作用。其结果是导致环境与资源保护立法中影响法律实施的关键条款和具体执行条款被弱化甚至删除，使得法律朝向有利于法律授权的行政主管部门和规制对象利益的方向发展。

（二）环境政策属性与分类

在关于中国环境政策的早期研究中，莱斯特·罗斯按照政策执行的方式将中国环境政策分为行政命令型、市场交换型和运动型三种政策。在对森林、大气和水污染防治政策进行深入的对比分析后，莱斯特·罗斯发现，运动型和行政命令型政策更易于被中国的政治体制所接受。洪大用和夏光等人进一步将中国环境政策的特征概括为“政府直控型环境政策”，认为中国的环境政策过于依赖政府的行动，社会力量参与很少，从而出现政策成本过高且过于集中的问题。为此，夏光提出了“社会制衡型环境政策”的构想，希望动员政府力量以外的大量社会力量从事环境监督和制约工作，以实现社会内部的相互制衡。1998年长江流域大洪水和2000年北京沙尘暴之后，中国的环境政策呈现出显著的“危机应对”特征。荀丽丽等人认为，“政府直控”所暗含的政府权力的单向性已不能充分反映应对生态危机时政府的社会动员状态。她使用“政府动员型环境政策”的概念，强调环境政策的实施尽管由政府主导，却是一个包含了多方社会力量互动的复杂过程。

（三）环境政策评估与执行

目前对中国环境政策的研究主要聚焦在两个方面：一是对环境政策的执行效果或影响的评估研究，二是针对环境政策的执行过程的研究。中国环境政策执行效用评估一直是中国环境政策研究的核心问题，国内外学者对中国环境政策展开了大量的评估研究，其中一些是对中国环境政策的总体评价研究，更多的是针对退耕（牧）还林（草）、生态补偿、节能减排等具体领域政策开展的评估。虽然中国的环境政策体系不断得到完善，政策执行的效果也在不断提高，但是环境政策评估作为环境执行周期中的一个重要环节，仍然没有得到足够的重视，环境政策在实施过程中普遍缺乏评估阶段。究其原因，一方面是环境政策的各种主体没有充分认识到政策评估的重要性，另一方面是中国的政策评估体系本身存在一些问题。

已有的评估研究普遍认为，中国已经建立了较为完善的环境政策和法律体系，然而政策执行效果却不尽如人意，很多学者对此给出了自己的解释。首先，部分学者认为，这是因为地方政府为了追求经济增长而忽视了环境保护一些中外学者进一步深入调研发现，过去30多年中国环境政策执行弱不仅仅是因为地方政府追求经济增长，更主要的原因在于中国政治体制内部缺乏对环境管理有效的制度支持。其次，在行政执法过程中缺乏有效的冲突解决机制，也使得环境政策的执行变得极其困难。最后，环境问题变得越来越复杂，现有的环境管理机制在面对新型环境问题，特别是一些突发性的环境危机时显得异常滞后。

四 公共环境权益保护

（一）环境知情权

环境治理研究另外一个重要的领域就是公众环境利益保护，而如何保障公众的环境知情权是其首先要面对的问题。2005年11月13日，吉林省一家石化公司发生爆炸，成百吨苯流入松花江，导致松花江江面上产生长达80公里的污染带，造成严重的水污染危机。在发现污染情况后，吉林省市官员在否认有污染源溢出的同时，安排多个水库开闸放水稀释污染物，试图掩盖这一重大污染事实。当下游的黑龙江省政府获知危机信息后，也以抽象的社会稳定为第一需要，在停水前期采取了隐瞒的做法。

松花江水污染事件暴露了中国环境保护监管体制的很多问题，包括缺乏突发环境事件的预防和应对体系、省际政府相互之间协调沟通不畅等，但更为重要的是事件所反映出的公众环境权益保障机制缺失。当松花江水污染事故发生时，当地省、市政府官员首先考虑的不是沿岸数百万人民群众的生命健康安全，而是当地甚至个人的实际利益，采取恶意隐瞒、延迟公告等手段控制污染信息传播，这不仅严重损害了公众的利益，还导致政府信用丧失殆尽，引发社会混乱。事件之后，包括国家环保总局局长、中石油副总裁等多名事故责任人受到处理。2006年1月24日，国务院发布《国家突发环境事件应急预案》，强调发生重特大污染事件后，相关责任部门必须按照规定程序，及时、如实向国务院有关部门报告，任何瞒报、延报情况都将受到严惩。

（二）环境信息公开

环境信息公开化被称为环境管制的“第三次浪潮”，已经在北美、欧洲和东南亚等地区取得了减少污染排放的实践成果。环境信息公开化可将公众引入单一的“政府—企业”环境执法体系中，既可以解决政府在环境监测和执行方面资源不足的困难，又可以保障公众具有充分的知情权，维护公众拥有清洁健康环境的基本权利。然而，在中国，由于环境污染涉及地方政府的实际利益，特别是地方官员扭曲的政绩观，松花江污染事件之后有关瞒报、漏报和延报等现象仍然屡见不鲜。一些国外学者甚至批评中国政府根本没有从教训中学会如何处理环境危机。

政治权利最大化是政府官员追求的核心目标，因此提拔或升迁是对地方干部最重要的政治激励方式。在中国的政治体系中，上级党委的竞争性选拔和任命是产生地方官员的主要方式。地方党政官员为了完成上级部门政绩考核目标，往往把经济发展和维护社会稳定等“硬指标”放到最重要的位置，而忽视环境保护等无法量化、约束力不强的“软指标”。更有甚者，一些地方担心治理环境污染会影响经济增长，充当污染企业保护伞，通过各种手段甚至“数据造假”来完成环境保护目标。萨特迈耶（Suttmeier）认为，在这样的背景下，要想在中国这么大范围的国家内建立一套由政府单独主导的环境（危机）管理机制不仅非常困难，而且不足以应对环境危机以及环境退化问题，尤其是在中国目前仍处于工业化快速增长阶段的情况下更是如此。归根到底，要有效管理环境（危机），就必须公开、透明，让公众能够参与到环境决策当中。

（三）公众环境参与

中国从20世纪90年代开始了有关公众参与环境保护的制度建设，建立了诸如环境影响评价公众听证制度、12369环境投诉热线等符合中国国情的公众参与机制。近几年，随着微博等互联网工具的快速发展以及公众环境意识的不断提高，公众参与环境保护的程度也达到了一个新高度。然后，进一步的研究却发现，这些参与手段的实效并不明显。很多学者认为，其中很重要的原因在于中国的环保非政府组织没有得到充分发展。一方面，中国的环保非政府组织多发源于草根阶层，地域性强、筹资困难，同时彼此之间缺乏联系，很难承担起动员公众参与环境活动的责任。另一方面，由于在转型期中国政治体制和法律制度上还存在一定限制，环保非政府组织很难成为一个能够影响政府环境决策的有效力量。

尽管中国环保非政府组织的发展仍然不够完善，面临体制、资金等各种困难，但各方对于继续促进环保非政府组织发展的目标没有任何异议。一些最新的研究也发现，中国的环保非政府组织正在学着如何更好地处理政治上的限制，通过运用一些更容易被政府接受的非争议性手段，对环境政策施加影响，同时也保持自身的独立性。

五 已有研究评述

通过前文对相关文献的综述，可知国内外学者对中国环境治理的方方面面都展开了深入细致的研究和分析，取得了大量富有成效的成果。在战略层面，现有研究从中国的现实国情出发，结合国际可持续发展的思想成果，提出中国在实现现代化的过程中必须采用低度消耗资源的生产方式和适度消费的生活方式，合理开发利用资源，防止污染，保护生态平衡。在管理体制层面，现有研究发现，受到政治体制的限制，环境管理部门“条”“块”分割的现象十分严重，同时环保部门与其他部门以及环保部门内部缺乏有效的协调机制。在政策层面，中国目前已经建立了较为完善的环境政策和法律体系，但以行政—命令型环境政策为主，市场激励型和社会制衡型政策较少。此外，由于地方政府普遍追求经济增长、政治体制内部对环境管理的制度支撑不够以及缺乏有效的冲突解决机制，中国环境政策的执行效果不尽如人意。在公众环境权益保障层面，现有研究普遍认为，加强环境信息公开、促进公众参与将有利于推进中国的环境保护事业。但是，由于中国的政治体制以对上级负责为主，导致公众环境权益如环境信息知情权、参与决策、环境非政府组织发展等都难以得到保障。

总体来看，现有研究仍存在几点不足。第一，多（跨）学科研究之间缺乏联系。环境治理问题的跨学科性，导致政治学、经济学、管理学、环境学等不同学科开展的研究由于学科视野、理论基础、研究方法以及学术语言等方面的不同，彼此之间缺乏有机联系，难以形成系统的理论体系。第二，考察的影响因素较少。现有环境治理研究多聚焦在本领域的某个具体问题或具体环节，并且考虑的影响因素（或变量）较少，即使最复杂的定性研究也往往只考察4～5个变量，这使得研究者难以系统全面地理解环境治理问题。第三，对影响因素之间的作用机制关注不足。多变量研究的最大困难不在于列举出许多可能影响环境治理行为的因素（或变量），而在于如何厘清变量之间的相互作用以及变量之间相互作用的机制。当前的环境治理研究对变量的相互作用关注严重不足，更谈不上探究变量相互作用的机制。