专题1 宏观经济政策与运行
财政政策分析与展望
当前，中国正处于历史变革的新起点上。刚刚闭幕的2014年中央经济工作会议明确指出，中国经济发展已经进入新常态，认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期中国经济发展的大逻辑。中国财税状况和财税政策在2014年也发生了深刻的变革，出现了历史性变化，这种变化将在2015年延续。这既是中国经济社会历史变革进程在财税政策和财税领域上的必然反映，也将以财税政策和财税状况的历史变革深刻地影响中国经济社会变革的进程。
一 2014年中国财政政策述评
（一）财税收支状况进入新阶段
在国内外经济形势、经济结构发生变化以及主动进行财税政策调整的大的环境条件下，中国财政状况呈现出收入由高速增长转为中低速增长、支出由中低速增长向高速增长的阶段转化。
1．全国的财政状况
在过去30多年，中国财税收入保持了高速增长。2009～2013年的全国财政年均增速为19%，但在2014年情况发生了变化，1～12月累计，全国一般公共财政收入为140350亿元，比上年增加11140亿元，增长8.6%。比2012年、2013年分别回落4.3个和1.6个百分点。2014年全国税收总收入119158亿元，同比增长7.8%。分季度看，税收收入呈逐季回落的态势。第三季度增速比第一、二季度增速分别回落5.11个和1.9个百分点。从支出看，2014年1～12月累计，全国一般公共财政支出为151662亿元，比上年同期增加11449亿元，增长8.2%。
2．地方的财政状况
地方财政收入在2009～2013年的平均水平则高达24%，但2014年1～11月，地方财政收入（本级）为68532亿元，同比增长9.5%，处于历史最低点。分级次看，地方税收收入增速高于中央税收收入，中央、地方税收收入同比增速分别为6.1%和9.7%，地方财政支出为107243亿元，同比增长10.6%，完成预算的82.5%。财政支出增速都高于财政收入的增速。分省市看，截至2015年1月12日，共有14个省（区、市）公布了2014年的财政收支数据。除浙江、上海、山东三省（市）外，其余11个省（区、市）2014年的财政增速均低于2013年。2014年，财政增速高于10%的省份数量为10个，低于10%的省份数量为4个。其中，江西以16.1%的增幅居于榜首，吉林以4%的增幅居于末位。未公布数据的省份情况可能更严重。如辽宁前11个月的财政收入下降6.8%，黑龙江2013年前10个月的财政收入下降7.8%，两省份2014年财政收入很可能呈现负增长的态势。
3．原因分析
一是国内经济增长动能不足，主要经济指标纷纷回落。2014年全年规模以上工业增加值、工业企业利润总额、固定资产投资额以及社会消费品零售总额同比分别增长8.3%、3.3%、15.1%和10.9%，比上年同期增速分别回落1.4个、8.9个、4.1个、0.6个百分点。二是物价水平总体较低，PPI持续负增长超过34个月。全年工业生产者出厂价格比上年下降1.9%，与上年同期持平；全年居民消费价格比上年上涨2.0%，比上年同期增速回落0.6个百分点。三是房地产市场调整，2014年，全国商品房销售额为76292亿元，比上年下降6.3%，这对税收影响明显，房地产交易环节税收收入增速回落。四是政策性减收影响，2014年前三季度新出台的增加“营改增”试点行业、扩大小微企业税收优惠力度、对企业年金和职业年金个人所得税减税等政策，造成税收收入的一定减收。
（二）积极的财政政策成效显著
2014年，在积极财政政策的主基调下，国家实行了一系列针对性强、卓有成效的财政税收政策，并随着宏观经济形势进行微调，促进了经济持续平稳发展。
1．采取了进一步扩展小型微利企业税收优惠政策
2014年1月，财政部对小微企业加大企业所得税、增值税、营业税等优惠政策力度，前三季度共为小微企业减免税371亿元。12月，财政部、国家税务总局发布《关于对小微企业免征有关政府性基金的通知》，宣布自2015年1月1日起至2017年12月31日，对按月纳税的月销售额或营业额不超过3万元（含3万元）以及按季纳税的季度销售额或营业额不超过9万元（含9万元）的缴纳义务人，免征教育费附加、地方教育附加、水利建设基金、文化事业建设费。
2．完善促进养老、健康、信息、文化等服务消费发展和企业创新的财税政策
2014年1月，国家体育总局、财政部下发通知，体育部门所属大型体育场馆将全面向社会免费或低收费开放。3月，国务院发布《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》《关于支持电影发展若干经济政策的通知》等，支持文化科技事业发展。财政部、工业和信息化部制定的《国家物联网发展及稀土产业补助资金管理办法》规定，对技术研发与产业化、应用示范、标准研究与制定、公共服务平台建设采取项目补助的方式，对国家级物联网创新示范区建设采取定额补助的方式。自2014年9月1日至2017年底，对获得许可在中国境内销售（包括进口）的纯电动以及符合条件的插电式（含增程式）混合动力、燃料电池三类新能源汽车，免征车辆购置税。
3．实施有利于保障和改善民生的财税政策
2014年3月，财政部发布的《关于做好公共租赁住房和廉租住房并轨运行有关财政工作的通知》明确，廉租房和公租房并轨后，原廉租房租赁补贴资金继续用于补贴在市场租赁住房（含社会投资建设并运营管理的公共租赁住房）的低收入住房保障家庭。各地发放低收入住房保障家庭租赁补贴应当按月或按季均衡核发，不得采取半年或一年集中一次性发放的方式。
4．加大对政府债务的管理力度，切实防控财政风险
主要是要加强政府性债务管理，特别是地方政府性债务的管理。建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，对地方政府性债务实行分类管理和限额控制。进一步加强地方融资平台公司举债管理，规范融资平台公司融资行为，建立债务风险预警及化解机制。
（三）财税体制机制改革创新稳步推进
1．出台了财税体制方案
2014年6月，中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。方案指出，深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改后的《中华人民共和国预算法》，新预算法在预算管理诸多方面取得了重大突破，将自2015年1月1日起施行。新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着中国在加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度方面迈出了坚实的一步。
2．继续推进营业税改增值税和资源税改革
2014年1月，铁路运输和邮政业启动营业税改征增值税试点，增值税税率均为11%。6月，电信业纳入营业税改征增值税试点，自2014年6月1日起执行。提供基础电信服务，税率为11%；提供增值电信服务，税率为6%。随着2014年营业税改增值税的推进，截至2014年第三季度末，全国营改增已累计减税3276亿元。10月，财政部、国家税务总局发布《关于实施煤炭资源税改革的通知》，标志着煤炭资源税费改革正式启动。
3．严格财政精细化管理
2014年3月，财政部发布《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》，要求进一步细化地方政府预决算公开内容，政府预决算全部细化到支出功能分类的项级科目，专项转移支付预决算细化到具体项目。加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，所有财政拨款安排的“三公”经费都要详细公开，“公务用车购置和运行费”细化公开为“公务用车购置费”和“公务用车运行费”。
4．积极发展PPP模式，引导社会资本参与基础设施建设和运营
2014年，财政部将这一要求与处理地方政府债务存量结合起来，积极发展PPP模式。主要采取了三方面措施：一是面向社会推出了80个PPP项目；二是成立了PPP中心，主要负责提供不同行业的PPP项目标准文本；三是对地方财政进行培训，推动各级官员转变观念，并指导其分类开展PPP项目。11月，财政部印发《关于政府和社会资本合作模式（PPP）操作指南（试行）的通知》，对项目识别、准备、采购、执行、移交各环节等操作流程进行了规范。
二 2015年财税政策面临的环境和任务
1．经济下行压力依然存在，促进经济持续健康发展至关重要
经济总体形势：2015年，美欧等发达国家和地区经济复苏势头有所增强，中国出口增速有望略高于2014年。经过6年多的调整，世界经济已经度过应急的后危机时期，转入低速增长的调整时期。国际货币基金组织最新预测，全球经济2014年、2015年分别增长3.3%和3.8%。其中，美国经济分别增长2.2%和3.1%，欧元区经济分别增长0.8%和1.3%，日本经济分别增长0.9%和0.8%，新兴市场和发展中经济体分别增长4.4%和5.0%。国际货币基金组织最新预测2014年、2015年，全球货物和服务贸易总量分别增长3.8%和5.0%。2015年，全球经济和贸易环境总体有所改善将有利于中国外需增加，但由于全球需求结构变化、国际分工体系调整、贸易保护主义强化以及地缘政治环境紧张等因素对中国出口形成约束，中国外需难以随欧美经济形势向好而明显改观。初步预计，中国2015年外贸出口将增长7.0%左右。
2．国内需求对经济增长的支撑作用将有所减弱，经济增速较2014年将有所放缓
从国内看，加快落实党的十八届三中、四中全会精神，进一步释放改革红利，进一步激发市场活力，进一步推进转型升级，都有利于国内需求和供给空间的拓展，有利于经济保持平稳较快增长。但由于经济去杠杆、制造业去产能、房地产去库存等调整继续进行，新兴产业和服务业尚难以冲抵传统增长点收缩带来的压力，国内需求对经济增长的拉动作用有所减弱。一是投资增速继续回落，源之于房地产投资增速的继续回落，受PPI持续下行影响，传统行业企业盈利能力和盈利预期不断下降；受房地产市场深度调整影响，土地出让收入下滑、与房地产相关的税收增幅回落，地方政府基础设施投资资金来源受限。二是消费增速“维稳”难度加大。在经济增速持续回落的背景下，居民收入增长将逐步放缓，吃穿用等基本消费增长空间有限，住房、汽车消费的带动效应逐步减弱，信息、旅游等新兴消费仍有待培育。三是通货紧缩预期有可能强化。由于国际大宗商品价格回落、国内需求增速回落，PPI同比将继续保持下降态势，PPI持续下降，已经并将继续恶化企业对生产、销售、利润、投资的预期和信心，对政府财政收入带来负面影响。同时，由于国内产能过剩压力未能有效缓解，随着需求增速的回落，国内产出负缺口不断扩大将导致CPI回落的压力不断加大。而CPI增速回落将强化企业和居民的通货紧缩预期，并对经济产生进一步的收缩效应。
中央经济工作会议提出，2015年要保持宏观政策的连续性和稳定性，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。积极的财政政策要有力度，货币政策要更加注重松紧适度，这明确了未来政策实施方向中的重点。实施积极的财政政策要有力度，也就是说，目前财政政策的力度还不够。从中国经济总体来看，金融方面目前实施稳增长政策不是没有空间，但受到一系列制约，如一方面要降息降准，另一方面经济体自身存在降低杠杆率和缩小金融局部泡沫的要求，而降息降准似乎与此背道而驰。因此，货币政策即使有空间，空间也不大。财政面临的状况则要乐观得多。当前，中国财政状况，尤其是中央财政状况，无论与美欧还是日本相比都比较好，中国财政赤字仅占GDP的2%。在经济下行压力大、货币政策不宜大规模刺激和宽松的时候，更有力度的财政政策产生的副作用相对更小。此外，财政政策更容易发挥调结构的作用，如财政资金的投向、政策发力的导向都可以直接针对国家支持的新兴产业、公共基础设施建设等。推动消费升级换代、多元化、个性化的发展过程，也离不开公共财政政策的支持。此次中央经济工作会议分析了消费在中国的状况，过去像家电下乡等措施目前效果已经不明显。因此，刺激消费方面也要考虑创新，解决好居民能消费、敢消费、愿消费的问题。推动消费也要推动改革，使收入分配保持合理，通过提高部分领域的税收来调节收入分配不合理的状况。
3．财政收支矛盾进一步突出
2015年，经济增速、价格涨幅小幅回落，企业经济效益难有改善，结构性减税继续推进，非税收入增收潜力明显下降，财政收入增速将低于2014年的水平。一是国内增值税增速将基本持平。初步预测，2015年，工业增加值增速将回落到7.8%左右，较2014年回落0.6个百分点左右；工业品出厂价格指数下降1.5%左右，较2014年收窄0.2个百分点左右；工业增加值的名义增速回落幅度在0.4个百分点左右，工业增值税增速将出现小幅回落。2015年，社会消费品零售总额增长12%左右，与2014年持平，与此相关的商业增值税增速也将基本持平。同时，2015年，国家将基本完成营改增工作，将进一步扩大增值税的税基。综合增减因素，2015年增值税增速有望与2014年基本持平。二是国内消费税增速将出现回落。2015年，汽车、成品油销量增速将继续回落，相关税收同比增幅也将继续回落；随着经济增速和物价水平的回落，高档烟酒及贵重首饰的消费税将逐步回落；国家进行消费税改革，对部分严重污染环境、过度消耗资源的产品及部分高档消费品征收消费税，将对消费税有一定的拉动作用。三是营业税收入增长将继续回落。根据我们的预测，2015年，房地产投资增速在8%左右，比2014年回落3.5个百分点，建筑业营业税增速也将有所回落。由于银行信贷增速与2014年基本持平，金融保险业营业税增速不会明显反弹。四是所得税增速将有所回落。2015年，工业增速继续回落，企业成本居高不下，工业企业利润增速将继续回落，工业企业所得税增速也将回落；房地产市场难有明显改观，房地产企业所得税收入也难以明显向好；由于城乡居民收入增速继续回落，个人所得税增速将有所回落。五是进口税收增幅有望小幅提高。2015年，一般贸易进口额增速有望小幅回升，进口税收增速将相应提高。综合以上因素，并考虑2015年政府将加大资源税改革力度，非税收入增收潜力明显下降等因素，综合考虑反腐力度加大，罚没收入增长，初步预测2015年财政收入将增长8%左右。
4．全面深化财税体制改革全面启动是2015年的重大任务
以中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》为契机，新一轮财税体制改革正在中国全面启动。2015年是财税体制改革的关键之年，决定着2016年能否完成基本任务。中国以往的财税体制改革，包括1994年的以及其他几次影响较大的财税改革，都与经济的高速增长相伴随，依托经济和财政收入的高速增长以及交互作用所提供的巨大空间，财税体制改革得以在一个相对宽松的条件下展开，可以通过“增量调整”的方式逼近或实现改革目标。新一轮财税体制改革是在中国经济增长发生转折性变化、步入“新常态”的背景下启动的。首先，不仅财政收入增速随着经济增速的换挡而放缓，而且财政支出压力也在随着经济结构调整的进行而增大，财税体制改革不得不在一个财政收支形势相对严峻的条件下进行，“增量调整”的传统改革路径由此变窄。其次，不仅财税体制改革需要消化前期刺激政策产生的诸多不利因素，而且要为当前转变经济发展方式、保持经济持续健康发展提供新的改革“红利”，财税体制改革不得不在一个宏观经济形势相对偏紧的状态下进行，突破既得利益等改革障碍变得愈加困难。将财税体制改革融入全面深化改革进程，以国家治理现代化为目标定位，从而在经济、政治、文化、社会、生态和党的建设等各个领域实现改革的联动，形成改革的总体效果，是新一轮财税体制改革相较于以往的重要变化和突出特点。这也就意味着，作为经济体制改革的重要内容，作为国家治理体系的一个重要组成部分，我们要从局部与全局的集成上整体考虑，统筹谋划财税体制改革的具体内容和行动路线。
三 2015年中国财税政策选择
（一）着力缓解财政收支矛盾的政策
在经济发展新常态下，财政收入由高速增长转为中低速增长，而财政支出刚性增长势头不减，采取切实措施缓解财政收支矛盾异常重要。
1．适当扩大财政赤字
新修订的《预算法》于2015年1月1日施行，新《预算法》规定，地方举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准，地方政府债务纳入预算管理后，在现有框架下政府的融资权将有所减弱。特别是地方政府2015年需要偿还的债务额高达1.85万亿元，因此，除了通过PPP模式，用部分优质项目吸引民间资本参与，从而减轻政府债务负担外，需要财政压力适当上移，建议在2014年财政预算赤字13500亿元的基础上，适当提高财政赤字率，2015年可将赤字率扩大到2.5%，仍在3%的底线之内，赤字规划可扩大到1.7万亿元，新增3500亿元。
2．提高财政资金使用效率
“盘活财政资金”已成为影响财政资金使用效率的核心问题。从长期来看，解决这一问题的思路是简政放权，通过统筹预算，压缩政府规模，减少财政收支规模，从根本上解决财政支出“虚胖”的问题。短期内，需要清理、归并，合理安排预算支出。国务院总理李克强2014年12月24日主持召开国务院常务会议，决定进一步盘活财政存量资金，更好地服务经济社会发展。会议指出，中央和地方联动，盘活各领域财政“沉睡”资金，提高使用效益，缓解财政收支困难，让积极财政政策更好地发力，服务经济社会发展，是创新宏观调控的重要内容。一是将2012年及以前年度各级一般公共预算、部门预算、专项转移支付结转资金，收回统筹使用。对政府性基金项目结转资金规模较大的，调入一般公共预算统筹使用。二是全面清理财政专户，防止资金大量沉淀，各地一律不得新设专项支出财政专户。严禁违规虚列支出，严控权责发生制核算范围和规模。三是对预算周转金和预算稳定调节基金规模占比设定上限，2015年起不得在预算外新设偿债准备金，已设的纳入预算管理，促进资金科学安排，加快流转。在水利投资运营、义务教育、卫生、社保、环保等领域开展三年滚动预算试点，确保资金和项目对接。让公帑有效服务公众、造福人民。近年来，中国出现一方面政府大规模举债，另一方面却有许多钱在“睡大觉”的现象，截至2014年10月底，滞留在各机关团体账户上的存款达18.4万亿元之巨，严重影响了全社会需求的增长。宝贵的财政资金因为管理不严趴在账上闲置，未能有效支持实体经济，促进经济增长，调整经济结构以及改善民生，同时也不利于宏观调控。
3．尝试发行永续国债
扩大国债的发行规模，增加中央银行和商业银行国债持有比例。中国国债负担率为20%左右，远远低于国际上60%的警戒线，国债发行的空间充裕。由于公共投资主要依靠财政性资金的公益性建设项目，建设资金需求量大，为弥补资金缺口，地方政府不惜对外举债、背负利息。因此，可以尝试发行永续国债等新型国债，用于公共基础设施、重大民生项目等长期投融资，也可以增加居民融资渠道。
4．国库基金单一账户管理
近年来，国库留底资金的规模在3万亿元左右，包括年度预算结转结余资金、央行国库中的留底资金，还有设立在商业银行中财政专户的结余资金。统计数据显示，18个省（区、市）本级政府设立的财政专户多达480个左右，存款余额相当于其国库存款的44%，如何让这些财政资金被有效利用是提高财政政策效率的关键问题。建议财政部与央行加强协调配合，建立长期、规范、有效的国库现金管理制度，成立统一的国库基金管理账户，并通过市场运作获取投资收益，提高分散资金的使用效率。
（二）积极推进财税政策改革
在经济发展新常态下，财政深度介入国家治理的各个方面，因此应充分发挥财税改革的基础性、支撑性作用。党中央国务院对财税改革高度重视，为推进财税体制改革提供了坚固的政治保证。
1．加快建立现代财政制度
积极支持其他领域改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。切实增强法治观念，全面推进依法理财，不断提高依法理财水平。坚持以法治思维推进财税改革。增强预算的法治性和约束力，落实好税收法定原则，推进各级政府事权规范化、法律化，解决影响和制约依法理财的突出问题，着力抓好清理规范税收等优惠政策的有关工作。
2．找准财政政策的着力点
一是加大财政政策支持实体经济的力度。2015年，投资下行风险较大，为了发挥政府投资的引领作用，发挥财政经济稳定器的作用，要加快棚户区改造，加快铁路、公路、水运等重点项目特别是中西部铁路建设进度，开工一批交通枢纽、城际轨道、市政管网、信息网络等基础设施，巩固经济稳定增长的基础。二是加强农业基础设施建设，保持农业稳定发展。2015年，要完善农业补贴政策，加大对粮油、生猪大县的财政转移支付力度，推进灌溉水源、水资源调配、高标准农田等农业重点工程，强化科技对农业发展的支撑，培育壮大新型农业经营主体。三是加大基本公共服务投入，切实保障和改善民生。2015年，要进一步提高基本医疗保险水平，在全国推行城乡居民大病保险，推进非政府办基层医疗卫生机构和村卫生室实施基本药物制度；完善大学生就业促进计划和创业引领计划，妥善解决产能过剩行业退出人员再就业和权益保障等问题；努力缓解企业困难对群众生活的不利影响，促进社会和谐稳定。四是促进传统产业调整升级，提升新增长点的支撑作用。2015年，继续鼓励高端装备产品推广应用，支持重点产业布局调整和产业转移，引导和支持企业技术改造及兼并重组，加快淘汰落后产能和抑制过剩产能。
3．健全完善税制体系
以培育较为稳定的地方政府主体税种为突破口，加快房地产税立法并适时推进改革，完善地方税体系；改革税制结构，提高直接税比重；推进流转税改革，进一步发挥增值税、消费税的调节功能；建立综合与分类相结合的个人所得税制，发挥收入分配调节功能；加快资源税改革、推进环境保护费改税。建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。
4．积极推进结构性减税
通过结构性减税“还税于民”，清费立税，调整税制结构，稳定税负、定向减税和调整支出结构，向科技创新和民生领域倾斜，促进产业结构优化升级，释放居民消费潜力。
5．贯彻执行好新预算法
新预算法从2015年1月1日起实施，应加强各项财税改革具体方案与新预算法的衔接。把新预算法的各项规定，作为从事预算管理活动的行为准则，及时修改以前制定的有关制度文件，凡与新预算法规定相违背的，一律停止执行。抓紧制定相关配套制度，加强合法性审查，并及时公布，切实满足预算管理实践的需要。
（撰稿人：中国国际经济交流中心经济研究部研究员、经济学博士梁云凤）