一 协商民主的提出及其价值

（一）协商民主的提出

不断推进理论创新是中国共产党实现科学执政、民主执政、依法执政的重要品质。中国共产党的理论自觉和自信，既体现为对当代中国特色社会主义发展道理的坚定信念，也体现为创造性地回答当代人类社会和中国发展过程中的重大问题。协商民主的提出，是党和人民在理论创新、实践探索经验基础上深思熟虑的结果，是不断进行理论创新、实践探索的结果，是中国民主政治理论的新发展。

1．党的十八大明确提出健全社会主义协商民主制度

2012年，党的十八大明确提出“健全社会主义协商民主制度”：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”党的十八大报告将协商民主制度建设列为中国政治体制改革的重要任务之一，初步提出了通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道和开展基层民主协商实现任务的渠道，确立了“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的基本途径，特别提出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，强调挖掘人民政协既有的制度资源和优势。

这是在执政党政治报告中首次正式提出“协商民主”，但是，社会主义协商民主的提出、深化和拓展有一个逐步发展的过程。1991年，江泽民指出：“人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”很多学者将这一论述作为后来“选举民主”和“协商民主”概括性表述的雏形。实际上，这段论述主要是在“两会”期间党的领导人围绕“统一战线”和“人民政协”的工作来展开的，也即此时的“社会主义民主的两种重要形式”主要是针对全国人民代表大会和中国人民政治协商会议提出来的。

2．协商民主的提出有充分的理论思考和铺垫

1987年，党的十三大报告提出了“社会协商对话”的概念。党的十三大对中国的政治体制改革提出了清晰的思路：“建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。”在报告提出的具体思路和举措中，重要的就是“建立社会协商对话制度”：“必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解。”党的十三大报告虽然只是提出了“社会协商对话”，但其目标宗旨和制度措施，真正体现了协商民主的精神实质。通过协商民主在社会层面的运用，也就是通过社会协商对话形式，为化解不同层面群众之间的社会矛盾和利益冲突提供一个重要渠道。

2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》正式将“社会主义民主的两种重要形式”的论断明确表述出来。“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”而首次在重要文献中提出“协商民主”的概念则是2007年国务院新闻办公室发布的《中国的政党制度》（白皮书）。“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。”在中央文件中出现“协商民主”，则是2012年8月20日，在中办转发的《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》中正式提出“协商民主”。

在党的十八大之前，围绕党的理论创新，“协商民主”更多的还是出现在内部的讨论和建议中。重要文献表述的都是“社会主义民主的两种重要形式”。在党的十八大之前，《人民日报》在2012年10月12日用三个版面刊登了一系列关于协商民主的文章，如《协商民主的中国合奏》《协商民主是重要方向——访全国政协常委李君如》《政治协商：制度设计更细化》《多党合作：民主实现方式的“中国创新”》等。可以说，这是为党的十八大正式提出“社会主义协商民主”所做的舆论铺垫。2012年党的十八大报告明确提出“健全社会主义协商民主制度”，第一次在党的政治报告中把协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式。

3．党的十八之后，协商民主制度建设逐步深化

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）再次明确提出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”2015年，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》），这是我们党以“民主”为核心概念印发的纲领性文献。《意见》全面总结了我们党在革命、建设和改革实践中的成功做法与经验，立足于当代中国经济社会发展变化的现实，从政治文明建设、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，就加强社会主义协商民主建设做出了总体部署和顶层设计。在充分吸收学术研究和理论思考的成果，以及各级党政部门协商实践经验的基础上，《意见》主要围绕协商民主的特定内涵、发展历程、重要意义、指导原则、主要渠道、制度体系与程序，以及党的领导等方面，进行了科学系统的阐释。

而在此前的2014年9月，在中国人民政治协商会议成立65周年纪念大会上，习近平总书记围绕“社会主义协商民主”这一主题，提出了一系列新的观点、新的论断和新的阐释，如“社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现”“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程”等。习近平总书记关于社会主义协商民主的论述，为《意见》的起草和出台提供了科学的指南和基本遵循。

《意见》的正式印发，一方面体现了我们党在民主问题上的理论创新成果，另一方面为进一步推进中国的协商民主制度建设指明了方向。构建程序合理、环节完整的协商民主体系，推进协商民主广泛多层制度化发展，是促进协商民主建设的重要目标。这种部署，既全面，又突出了重点；既立足于当前，又规划了未来。此后，《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强政党协商的实施意见》等也相继印发。“程序合理、环节完整的协商民主体系”的框架逐步形成。

党的十八大之后的协商民主制度建设，其主旨在于围绕全面深化改革的总目标“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”来构思的。健全社会主义协商民主制度，是中国社会主义政治体制改革的重要组成部分，是适应中国共产党全面提高党的领导与科学决策水平、增强执政能力的需要，是实现国家治理现代化的重要路径。2017年党的十九大将协商民主制度建设进一步推向前进，“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”纳入新修订的《中国共产党章程》，更加突出了我们党对协商民主制度建设的重视。

（二）协商民主的内涵与主要特征

目前而言，关于协商民主的内涵，有以下几种界定。一是作为民主形式的协商民主。“社会主义协商民主是中国共产党在革命、建设、改革的长期实践中创造的一种以民主协商为基本特征的人民民主形式，是同我国人民民主专政的国体、人民代表大会制度的政体相适应的一项国家民主制度，是充分体现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的民主实现机制，是中国特色社会主义政治发展道路的重要组成部分。”二是作为决策方式的协商民主。“社会主义协商民主除了具备协商民主的一般含义外，还具有不同于其他协商民主的特殊规定性，也就是在党的领导下，社会各个政党、阶层、团体、群众等，就共同关心或利益相关的问题，以适当方式进行协商，形成各方均可接受的方案，作出决策或决定，以实现整体的发展。”三是作为治理形式的协商民主。“在社会主义政治经济社会生活中，所有可能受到决策影响的行为主体，围绕经济政治社会生活中的重要议题，以吸纳群众参与公共事务为灵魂，以改善乡村政治社会权力结构为渠道，以达成共识、作出决策为指向，通过直接参与商议、讨论或咨询的方式，展开积极、理性的交流和沟通，相互体谅，彼此让步，从而尽可能就共同关心的议题达成共识的一种民主治理形式。”

尽管研究者的出发点不同，但是，这些理解都从不同的侧面抽象和概括了社会主义协商民主的基本特征。

1．人民民主是中国协商民主的本质

民主问题说到底是一个把群众摆在什么位置的问题，真正的民主是人民当家作主，使人民群众有参与国家管理的机会、监督国家政权的条件。人民民主意味着政治权力的最终来源掌握在人民手中，人民在选举、决策、管理、监督等各环节都是决定性的力量。“中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、治国理政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中，使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政。”协商民主是社会主义民主政治独特优势的重要体现。

2．维护公共利益是协商民主的目标

作为一个政治过程，协商民主尊重各种不同的利益，承认多元社会的多元利益冲突、分歧。协商民主不否认政治的基础是利益；同时，协商鼓励公开和改变各种利益，以维护公共利益。协商过程中的对话和讨论趋向于使参与者的偏好转向公共利益。“协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场，其中，政治讨论以公共利益为导向。”公共利益能够引导公民实现在多元冲突、分歧基础上的一致。协商民主对公正的追求、关注社会的公共利益，是政策合法性的基础。

3．有序参与是协商民主的基本要求

公民参与意味着公民之间，以及公民与相关问题、制度和政治体系之间的联系，意味着为公民有平等的表达机会、发言权创造条件，也能够有效地维护公民个人以及共同体的利益。1954年，第一届全国人民代表大会召开和《中华人民共和国宪法》颁布实施之后，毛泽东指出：“通过政协容纳许多人来商量事情很需要。”保证各方有序参与的就是程序。协商民主尊重程序，并将程序看作决策获得合法性的规范性要求。协商程序具有广泛的包容性，不同的方面都可以合理地期望其能够以前所未有的方式影响未来的结果。

4．公共协商是协商民主的重要路径

协商是建设性的交流，注意倾听并理解他人，利用思考和理性观点就公共政策做出决定。毛泽东告诫全党：“我们一定要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法，我们一定要学会善于同别人商量问题。”“提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。同时，尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见。”周恩来也说：“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。”协商过程是以理性为基础的，而不是情绪化的诉求。

5．实践探索是协商民主的坚实基础

中国地方各级党政机关、政协组织、社会领域和基层组织都在积极进行协商民主的探索，并且取得了显著的进展。例如，根据“开门立法”“透明立法”的精神，各级立法机构关于立法听证的探索和实践，扩大和促进了公民政治参与，提高了立法质量；浙江温岭创造性开展的“民主恳谈”“参与式预算改革”等，通过意见表达、对话沟通、协商讨论的形式，在最大化共识的基础上做出符合公共利益的决策；在社会组织和基层民主中，居民议事会、评议会、网络论坛等协商民主实践形式得到越来越多的推广和实施。

6．普遍共识是协商民主的根本保证

共识是政治过程参与者在充分协商基础上形成的，对讨论问题表现出的一致性。理想协商的目标是实现理性推动的共识——发现对所有承诺其行为依据在于平等公民对各种选择所做的自由、理性评估结果的参与者具有说服力的理由。共识是一种更成熟的、经过深思熟虑的舆论。协商民主强调“求同存异”“和而不同”，就是对不同意见甚至是反对意见的包容。协商民主在中国扎根不是偶然的，它充满了中国传统哲学中的“人同此心，心同此理”的理念，体现了党和人民的政治智慧、思想开明和务实精神，彰显了我们党在民主制度选择上的自主性和自信力。

总的来说，协商民主是一种民主治理形式，其中，不同的政治行为者，包括执政党、各民主党派、社会团体、社会各界，以及社会组织和广大人民群众，在进行涉及国家利益，涉及自身利益的各项决策时，能够通过制度化的、规范的平台和渠道，共同参与政治生活，通过平等对话、讨论、协商，在尊重权利和理性的基础上，形成共识，做出符合公共利益的合法决策。社会主义协商民主，以权利为基础，以平等为前提，以对话和协商为手段，以达成共识为核心原则，以合法决策、促进公共利益为目标。这是我们进一步推进协商民主、发展协商民主的逻辑起点和实践起点。

（三）协商民主对于积极推动中国政治文明建设具有非常重要的意义

第一，健全协商民主制度，能够使中国政治体制改革的内容更完善、更全面、更系统，有利于进一步推进社会主义政治文明建设。中国的改革是社会主义制度的自我完善和发展，既包括经济体制改革，也包括政治体制改革和社会管理体制改革等。而政治体制改革，既要坚持依法治国，坚持完善人民代表大会制度，也要发展协商民主推进政治协商制度改革，还要深化行政管理体制改革，以及继续推进基层民主和社会民主。政治体制改革是中国改革开放伟大事业的重要组成部分，是包括执政党在内的各政党、人民团体、社会各界和广大人民群众所共同肩负的崇高使命。健全协商民主制度，能够与推进党内民主、选举民主、基层民主、社会民主等一起，丰富中国政治文明建设的内容。

第二，协商民主是实现党的领导的重要形式。我们党的领导，一个显著特点就是寓领导于协商之中。协商的过程，既是广泛听取各种不同声音、充分吸收有益意见建议的过程，也是让社会各方面了解和接受党的政治主张和路线方针政策的过程。协商民主可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制，有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端。大力发展社会主义协商民主，体现了执政党对人民意愿和人民权利的尊重，有利于密切党与人民群众的联系，推动改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。

第三，健全协商民主制度，能够进一步提高决策制定和实施的科学性和合理性，增强决策制定的前瞻性和战略性。因为广泛吸收社会各方面的意见和建议，并经过充分的讨论、论证和协商，协商民主能够包容各种不同的利益、立场和价值，能够使讨论和决策过程中的社会知识最大化，从而形成普遍的共识；协商民主可以广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，有效克服不同政治力量的利益争执，使决策更规范、更民主、更科学，有效地防止或消除决策的随意性、短期性、盲目性；协商民主能够通过协商过程使政策获得广泛的认同和支持，从而保证政策实施过程更为顺利。协商民主是党和政府科学民主决策的重要途径，坚持协商于决策之前和决策执行过程中，是我们党治国理政的重要经验，也是在制定重大决策的过程中必须坚持的重要原则。

第四，健全协商民主制度，有利于不断扩大政治参与渠道，有效地促进公民政治参与，从而使不同的利益诉求能够通过协商渠道得到反映和解决。随着中国经济社会持续快速发展，越来越多的人开始关注自己的政治环境，更加关心政治、投身改革、参政议政。如果缺乏有效的、规范的利益表达渠道，缺乏构建共识的机制，这种不断扩大的参与就会因为缺乏社会安全阀而对既有体制形成巨大的冲击。协商民主可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端；能够建构起理性解决政治参与诉求、促进公民有序政治参与的制度化渠道，最大限度地包容和吸纳各种诉求，使个别的、分散的意见愿望通过协商渠道得到反映和解决，有利于扩大政治参与渠道，规范、有效地促进公民政治参与。

第五，健全协商民主制度，能够有效化解社会矛盾、消除社会冲突、推动社会建设，充分体现了作为现代民主发展方向的实践价值。当代中国正处在巨大社会变迁和快速发展中，同时面对着各种不同性质的问题和风险。推动社会建设，应对社会风险，需要建立起新的治理机制，实现风险共担和共存的秩序，谋求各个治理主体之间的合作互补关系。协商民主的核心就是以承认利益多元化为前提，主张通过扩大公民参与，更多地包容不同利益需要、更好地开展协商对话、更主动地寻求共识，协调各方利益，谋求社会稳定，能够在建设社会公共协商机制、平衡整合各阶层利益方面发挥重要作用，也有利于现代民主更好地适应社会经济发展的需要。

第六，健全协商民主制度，有助于包容差异与多元，积极有效地参与并推进全球治理的发展。协商民主承认多样性并鼓励政治生活参与者利用理性，鼓励包容、参与、倾听、尊重、理解，为分歧和冲突的解决提供共同合作的方法。当今世界，依然存在的分裂国家之间的和解、转型国家的发展、经济贸易纠纷、国际新秩序的构建等，都可以通过协商对话的方式，在遵从人类共同价值的基础上，就各方利益进行公开的沟通、交流，在相互尊重、相互理解的基础上形成广泛共识，从而化解暴力、冲突与战争。解决环境、安全、恐怖主义等问题，协商民主是最为恰当的选择和安排。

第七，健全协商民主制度，有助于超越“人类中心主义”或“自然中心主义”的片面认知，形成人类与自然相互作用、相互尊重的生态治理模式，推动生态文明建设。人类中心主义理念支配下的现代化发展模式，已经造成了严重的生态危机和灾难，如全球变暖、环境污染、资源枯竭、生物多样性衰退等。对生态文明的探索，需要超越既有政治制度模式。“不仅在人类之间存在民主，而且在人类与自然界的交往过程中也存在民主，尽管并不是在自然世界，或者在自然界为人类提供的任何简单模式中存在民主。”这种新的选择，就是建立在公民广泛参与基础之上的协商民主政治。

（四）协商民主不同于传统的“政治协商”，是实现党的领导的重要方式，是实现国家治理现代化的重要途径

1．从政治协商走向协商民主

在中国的政治生活中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的基本政治制度。人民政协作为政治协商制度的重要机构，既是各个党派共商国是、参政议政的重要场所，也是执政的中国共产党发扬民主的重要方式。从抗战后的政治协商到1949年协商建国，再到1954年《宪法》颁布后继续保留政治协商会议，多党合作和政治协商成为我们政治结构中的重要组成部分。因此，在谈到协商民主的时候，有些学者自然不自然地会将现在的协商民主理解成政治协商，有些国外的学者也认为中国的协商民主依然没有脱离既有的政治协商制度，而非真正的协商。实际上，政治协商只是中国协商民主制度的重要组成部分，人民政协是实践协商民主的重要渠道，协商民主的内容则更为丰富和多样。其一，从政治协商拓展为协商民主，意味着面对复杂多元的社会实际，传统的政治协商渠道已经无法完全吸纳各方面的利益诉求，广大群众在决策、管理和监督等各个环节的参与无法仅仅通过政治协商来实现，因此需要用内涵、渠道和形式更为丰富的协商民主来实现。其二，政治协商依然是中国协商民主的重要内容，政治协商丰富的制度资源、实践经验、人才智力为协商民主的提出准备了坚实的基础和成果，同时也为协商民主的发展准备了规范的制度和程序。

2．协商民主是实现党的领导的重要方式

党的十九大报告指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”明确提出了坚持党对一切工作的领导。党的领导的一个显著特点就是寓领导于协商之中。协商的过程，既是广泛听取各种不同声音、充分吸收有益意见建议的过程，也是让社会各方面了解和接受党的政治主张和路线方针政策的过程。首先，协商民主能够充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主，在中国特色社会主义新时代，有助于中国共产党经受执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验，有助于中国共产党克服精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险。其次，协商民主是党的群众路线在政治领域的体现。坚持从群众中来，到群众中去，广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督，可以达成决策和工作的最广泛共识；可以有效畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道；可以形成发现和改正失误和错误的机制；可以构建支持人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服参与不足的弊端。另外，协商民主有利于贯彻和落实民主集中制。加强协商民主制度建设，能够坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，有利于完善和落实民主集中制；能够让权力在阳光下运行，实现人民对权力的监督；能够使我们的决策和工作更好地顺乎民意、合乎实际，从制度上保障协商成果落地。

3．协商民主是实现国家治理现代化的重要途径

党的十八届三中全会提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标。协商民主则是实现国家治理现代化的重要途径。其一，协商民主制度体系是国家治理体系的重要组成部分。在选举、决策、管理、监督等一系列治理体系中，协商民主制度贯彻始终，是整个制度体系的有机构成部分。其二，协商民主与国家治理具有天然的一致性。两者都强调权威主体的多元和平等、强调公共利益的终极价值、强调通过协商实现合作等内容。协商民主本身的价值体现了国家治理现代化的内容和标准。其三，在实现国家治理现代化的实践中，协商民主与党内民主、基层民主、选举民主等一起构成了中国民主政治建设的有机结构。各种民主形式的渐次发展，一方面表明了中国民主政治建设的结构性特征，另一方面也表明了中国民主政治建设内容的丰富性和复杂性。在当代中国，党内民主是核心和引领，选举民主是主体和突破，基层民主是基石和基础，协商民主是重点和关键。只有将协商民主融入整体性民主政治建设中，才能够有效推动国家治理现代化。正如习近平总书记所讲：“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。”只有这样，“国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量”。