二 40年来中国的民主治理改革

肇始于1978年的改革开放，创造了中国现代化史上空前的辉煌成就，翻开了中国历史的新篇章。改革开放不仅极大地改变了中国历史的发展进程，也在相当大的程度上改变了世界历史的发展进程。从经济上说，中国创造了世界经济发展史的奇迹。从1978年到2012年，中国的年均国内生产总值增长率超过了9%;2016年，中国人均国内生产总值达到53980元，国内生产总值从1978年的3264亿元增加到2016年的74.41万亿元，成为世界第二大经济体。随着国民经济的迅速发展，中国城乡居民的生活水平也明显提高，不仅解决了困扰中国社会数千年的温饱问题，而且开始全面进入小康社会。从国际视野来看，中国已经开始步入中等发达国家的行列。

迅速崛起的中国，举世瞩目，不仅成为世界关注的焦点，也成为国际舆论争论的热点。其中一个重要的关注和争论问题是：究竟是什么原因造就了中国的现代化奇迹？换言之，是什么原因使得中国在成功地实现经济现代化转型的同时，还能够保持社会秩序的基本稳定？对于国际社会的许多人来说，这个问题其实已经成为“中国发展之谜”或“中国成功之谜”。对于许多西方学者（特别是西方的中国问题专家）来说，一个典型的解答是：中国推行了以市场经济为导向的经济改革，却保持了基本政治体制的不变。例如，美国著名中国问题专家谢淑丽就说，中国的现代化转型之所以获得巨大成功，关键就在于改革了经济体制却没有对毛泽东时期形成的政治体制进行实质性改革，从而使得政治精英在改革进程中结成了联盟，这是中国经济改革的政治逻辑。相反，苏联的现代化转型之所以失败，就在于先改革了政治体制然后才开始改革经济体制，一开始就打破了既有的利益格局。

然而，就中国官方的主流观点来说，中国改革开放之所以获得巨大成功，根本原因在于中国走上了一条中国特色的社会主义道路。习近平在党的十九大政治报告中明确指出：“我们党团结带领人民进行改革开放新的伟大革命，破除阻碍国家和民族发展的一切思想和体制障碍，开辟了中国特色社会主义道路，使中国大踏步赶上时代。”中国特色社会主义既不同于传统的苏联社会主义模式，也不同于西方的资本主义模式。它不仅包括中国特色的社会主义民主政治，还包括中国特色的社会主义市场经济体制、社会体制和文化体制。对于中国的主流观点来说，中国的改革开放过程，是一个包括社会的经济生活、政治生活和文化生活在内的整体性社会变迁过程。从中国历史传统来看，政治对经济发展的作用尤其重大，没有政治的进步，就不可能有经济的进步。标志着并且启动了改革开放的党的十一届三中全会，本身就是一场政治改革。中国的领导人以及中国共产党的重要政治文件，总是既强调经济改革，又强调政治改革。例如，邓小平多次说过，没有政治改革，就不可能有经济改革的成功。“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果。”“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”所以，在改革开放以来历届党代会的政治报告中，“经济改革”和“政治改革”是不可或缺的两个部分。党的十八届三中全会后设立的中央全面深化改革领导小组，下面既有经济改革方面的专项领导小组，也有政治改革方面的专项领导小组。最近的党的十九大报告继续强调指出：“要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治，积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”

为什么对同一问题会有如此截然相反甚至针锋相对的两种答案？关键在于判断政治改革的标准不同，或者说是看待政治发展的视角不同。西方学者判断和评估政治变革的主要标准是以下三个：一党政治还是多党竞争，国家最高领导人是否直接由选民选举产生，立法、行政和司法三权是否相互独立。若按照这三个政治标准来评判中国的政治发展，那么我们确实可以说，中国的政治几乎没有发生什么变化。从邓小平到习近平等历届党的最高领导人，屡屡强调不照搬“西方政治模式”，指的就是拒绝照走上述“西方政治发展道路”，即不搞多党竞争，不搞“三权分立”，不搞全民普选，而坚持走中国特色的社会主义发展道路，其实质就是坚持中国共产党的一党执政。

那么，中国主流观点强调的政治改革又指的是什么呢？实际上指的是以政府管理体制为重点的国家治理改革。换言之，中国的政治改革不是许多西方学者理解的政治体制改革，这种改革不涉及基本政治框架的变动，而是一种以国家治理为重点内容的改革。尽管与基本政治体制相比，国家的治理体制更具有工具性，但国家治理无疑属于政治的范畴。所以，如果从中央与地方的关系、国家与社会的关系、政府与市场的关系，以及依法治国、公共服务、公民参与、民主决策、社会治理、政府问责、政治透明、基层自治等角度来看，改革开放后中国的政治生活也发生了重大的变革，尤其是在推进国家治理现代化方面取得了长足的进步。下面我们仅以党的建设、根本制度、基层民主、协商民主、政治监督、行政改革、责任政府、公共服务、公共政策和社会治理等十个重要政治领域的改革为例，来说明改革开放40年来中国民主治理的变化与进步。

（一）党的建设

中国共产党是中国唯一的执政党，掌握着国家的核心政治权力。没有党自身的改革，就不可能有国家的政治改革；没有党自身治理的现代化，也不可能有国家治理的现代化。1978年的党的十一届三中全会，是伟大的改革开放的标志。完全可以说，改革开放40年中国治理的变迁，从根本上说，也是党自身的改革变迁。无论从党执政的合法性来源、群众基础和指导思想，还是从党的领导方式、执政水平和党内民主等角度来看，中国共产党的治理都发生了极大的变化。王长江指出，在改革开放前，党自身的建设以及党对国家的领导，面临着严峻的挑战。为了积极应对这些挑战，党采取了六个方面的重大改革措施。其一，是转变观念，意识到“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的”。其二，是扩大党组织的基础，“三个代表”理论使中国共产党向全社会敞开大门，各个阶层的精英都有了进入执政党的机会。其三，是转变执政方式，把“民主执政、科学执政、依法执政”当成基本的执政方式。其四，是更加强调民主，把“党内民主”视为“党的生命”。其五，是改变与其他民主党派的关系，更加重视与其他党派的政治协商。其六，是党的十八大以后的全面从严治党，加强党的政治纪律和集中领导。总结改革开放40年来党自身的改革历程，王长江发现，这是一条颇显曲折的线路。有时，它力求与经济社会发展的要求相同步，做出与这种要求相适应的努力；有时，它力图超越现有的框架，所做探索具有突破性，甚至具有某种超前性；有时，它又有一种强烈的向传统回归的取向，更多地体现为对改革出现的不配套、不适应的反弹。这些现象，其实反映的是执政党建设这项宏大工程的复杂性。所以，王长江的最后结论是：党的建设“永远在路上”。

（二）根本制度

中国不走西方国家的议会道路，而实行独特的人民代表大会制度。《宪法》明确规定，人民代表大会制度是中华人民共和国的根本政治制度，也是国家治理体系和治理能力现代化的政治基础。正如中共中央指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，是支撑我国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”人民代表大会制度确立于1954年，但在“文化大革命”期间遭到破坏。从1966年7月7日开始，全国人大及其常委会在8年零6个月的时间内未能举行过一次会议。1976年10月6日，“四人帮”被粉碎之后，全国人大常委会恢复活动。1978年2月26日，五届全国人大一次会议召开，地方各级人大也随之恢复活动。时和兴认为，改革开放以来人民代表大会制度的完善和发展，本质上是党的领导、人民当家作主、依法治国三者关系在根本政治制度下不断规范化的进程，是中国政治秩序安排在政治发展中不断变迁的历史进程。首先是党的领导与人民代表大会之间的关系制度化，党对人民代表大会的领导地位更加突出。各级人民代表大会常委会的主要领导通常由同级党委的主要领导兼任，重大事项必须向同级党委报告，这些都已经成为制度性的规定或惯例。其次是人民代表大会作为国家立法机关在依法治国和依宪执政中的作用更加重要，中国特色的法律体系已经基本形成。全面推行依法治国，通过人民代表大会的法定程序，使党的意志转化为国家意志，已经成为改革开放以来历届领导人的基本共识。任何组织，包括党本身也必须在宪法和法律的框架内活动，已经成为全民的共识。再次是人民代表大会自身的制度建议日益完善，包括选举制度、提案制度、参与制度、决策制度、立法制度、议事制度等已经形成了比较完备的体系。其中不乏一些具有突破性的制度变革，例如彻底废除了不平等的“四分之一条款”，从而实现“同票同权”。又如，一些地方已经出现“人大代表联络部或工作站”，开始从制度上保证人大代表成为选民的利益代言人。

（三）基层民主

尽管学术界在中国民主改革的重点应当放在基层还是放在上层，或者基层与上层一齐推进这一问题上还存在许多争议，但毋庸置疑的是，中国官方始终把推进民主的重点放在基层。几乎每一次全国人民代表大会和每一次党的代表大会，都没有例外地强调基层民主的重要性。例如，党的十七大报告首次明确地将发展基层民主当成“发展社会主义民主政治的基础性工程”，要“重点推进”。党的十九大报告也仍然强调：“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。”基层民主直接关系到广大人民群众的切身政治权利，是全部民主政治的基础，意义尤其重大。从基层开始，逐渐向上推进，正如从党内民主向社会民主推进一样，是中国民主发展的基本路径。改革开放以后，中国民主政治最重要的突破性改革，主要也发生在基层，如村民直接选举和乡镇领导的公推直选等。从国家制度层面来看，基层民主主要包括三个方面：一是以村民委员会为组织形态的农村村民自治，二是以社区居民委员会为组织形态的城市居民自治，三是以职工代表大会为组织依托的企事业单位的职工自治。当然，学者眼中的“基层民主”范围要宽泛得多。例如，黄卫平就认为，所谓基层民主，即“基层”的“民主”，包括草根社会（村委会、居委会）和基层政权（县、乡两级的党委、人大、政府）两个层面，也包括民主选举与民主治理两个维度，并以民主选举的发展为主线。黄卫平认为，从农村村委会的选举开始，中国基层民主经历了从农村到城市、从草根社会到基层政权、从执政党外到执政党内、从民主选举到民主治理的多维变化。首先是从村庄民主到社区民主，主要表现为村委会选举和居委会选举；其次是从草根社会到基层政权，主要体现为乡镇长直接选举和县乡两级人大代表直接选举；再次是从党外民主到党内民主，主要体现为村党支部的“两票制”和乡镇党委的“公推直选”；最后是从民主选举到民主治理，即从单纯的选举扩展到民主决策、民主管理和民主监督。

（四）协商民主

选举民主和协商民主是民主政治的两种基本形式，它们相辅相成，分别在授权和决策两个关键环节发挥作用。中国政治缺乏选举的传统，但从来不缺协商的传统，因此，尽管选举民主在中国的推进显得非常困难，协商民主却相对更加容易。改革开放以来，中国同时在选举和协商两个层面推进民主治理，如果说选举民主主要在基层政治生活中发生作用，那么协商民主则在各个政治层面同时推进。虽然“协商”“政治协商”“民主协商”等概念在中国政治生活中是人们耳熟能详的表述，不仅仅是在宪法法律和党的文献中，而且在现实的政治实践中具有丰富的、多样的形式。但是，根据陈家刚的研究，“协商民主”的官方表述是20世纪90年代后的事情。1991年3月，江泽民首次提出：“人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”胡锦涛则在党的十八大政治报告中第一次指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”2015年2月9日，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，这是中国共产党首次以“民主”为核心概念印发的纲领性文献。该文件明确提出了“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商”的规划，同时也要求“发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合，不断健全和完善社会主义协商民主制度”。陈家刚概括说，改革开放以来，中国在协商民主方面取得的主要成就表现为：广泛多层制度化的协商民主制度体系正在逐步形成；在政党协商、政协协商、人大协商、政府协商、基层协商和社会协商等各个领域进行了卓有成效的实践探索；协商民主的观念、意识和文化氛围正在逐步养成。从总体来讲，从中央到地方各级政权对协商民主的必要性和重要性的认识不断增强，并且正从自发协商逐步走向自觉协商；政治协商的范围不断扩大，从局部协商逐步走向全面协商；协商的主体日益多元，从单一性协商逐步走向多样性协商；协商民主的实效不断提升，从形式性协商逐步走向实质性协商。

（五）政治监督

不受监督和制约的权力，无论这个权力掌握在谁的手中，都必然导致滥用和腐败，这是政治学的一条普遍公理，也是中国从自身政治发展中得到的惨痛教训。给中国人民带来深重灾难的十年“文化大革命”之所以能够发生，主要原因便是最高领导人的权力不受任何制约和监督。改革开放后，以邓小平和胡耀邦为代表的党的最高领导层充分吸取了“文化大革命”的教训，坚决制止导致最高权力不受监督的个人崇拜，着手建立起有效的权力监督体制。从根本上说，推进民主和法治，是防止权力滥用的基本制度保障。在西方代议民主制度下，立法、司法、行政三权的分立，是实现权力监督和制衡的基本方式。中国不走西方三权分立的政治道路，但同样要对权力进行有效的监督和制约，因此发展起了一套具有中国特色的权力监督形式。按照何增科的研究，中国现行的政治监督体系靠11根制度支柱来支撑，包括纪检监督、监察监督、审计监督、司法监督、人大及其常委会监督、民主党派监督、人民政协监督、新闻媒体监督、公民监督、网民监督、社会组织监督等11大类政治监督主体，以及为这些政治监督主体行使权力（或权利）提供的基本法律制度保障。何增科对改革开放40年来中国的政治监督经验做了如下总结：在吸取“文化大革命”惨痛教训的基础上，以邓小平为核心的中央领导集体先后恢复了中国政治监督的基本制度框架，纪律检查机关、行政监察机关、审计机关先后得以恢复重建，人民代表大会和政治协商会议恢复正常运作，新闻舆论监督和群众监督受到重视。随后的历代中央领导集体继续完善各种政治监督机构，注意发挥不同政治监督机构的作用。在现代化转型和市场化改革过程中，新的社会阶层逐步形成，国民的公民意识逐步觉醒，政治监督增添了新的来自社会的监督力量。在党和政府的主动变革和社会力量的积极推动下，中国在政治监督方面出现了一系列重要的制度变迁，其中包括：政治监督主体日益多样化，政治监督体系基本形成；政治监督内容日益丰富，逐步向纵深拓展；政治监督法规体系日益完备，监督依据和标准趋于清晰；政治监督方式传统和现代并重，技术监督和制度监督并举；政治监督对象逐步实现全覆盖。

（六）行政改革

尽管在全球化和信息化时代，治理的主体日益多元化，政府在国家治理中的作用已经远没有传统政治时期那么重要。但是，正如前面已经指出的那样，在人类政治发展的现阶段，在国家治理的所有主体中，政府依然最为重要，政府是国家治理的主要角色。善政是善治的关键，没有良好的政府治理，就没有良好的国家治理。而狭义的政府便是行政系统，因此，行政改革对于政府治理的现代化有着至关重要的意义。改革开放以来中国的政府创新和政府治理改革，在很大程度上体现为行政的改革创新。周光辉认为，中国的行政改革涉及的内容十分广泛，包括各级政府的法定地位、权限、职能、管理方式以及机构设置、人员编制、财政预算、审批体制、工作流程等方面。既有观念层面的更新，也有体制、机制、政策层面的变革；既有宏观结构的重新设置，也有微观方面的更新调整；既有中央层面的改革，也有地方层面的多样化的探索和创新。周光辉认为，在改革开放的40年中，中国的行政改革经过了四个发展阶段：以“简政放权”为重点的行政改革、以转变政府职能为重点的行政改革、以强化公共服务为重点的行政改革、以行政审批制度为重点的行政改革。从改革的内在逻辑来看，行政改革体现了一个方向和双重使命：一个方向就是要构建责任、法治、人民满意的服务型政府；双重使命表现为，行政改革既是一次政府的现代转型，也是政府与市场、政府与社会、国内治理与全球治理关系的深刻调整。在经过深刻细致的观察和分析后，周光辉认为，中国行政改革背后的内在逻辑是：在40年的行政改革期间，经历了简政放权、转变政府职能、政府管理模式创新等阶段的改革，那种传统的以行政管制为主体的政府管理方式已经发生了根本性改变，开始向构建以服务型政府为核心内涵的政府管理模式转变。政府管理从注重管制向注重服务转变，不仅涉及政府管理理念的更新、政府行为取向的重新定位、政府施政规则的重建，也包括政府职能和结构，政府施政方式、方法和运行机制的改变。例如，从“以政府为中心”向“以人民为中心”转变；从“权力主体”向“责任主体”转变；从无限政府向有限政府转变；从自上而下的单方面的行政管理向以政府为主导的协商、对话、合作多元主体共同治理的方向转变；从依靠“长官”意志行政向依法行政转变；从以行政手段为主向以法律手段、经济手段为主行政手段为辅的方向转变；从注重经济增长向注重社会公平转变；从封闭式管理向公开透明管理转变。

（七）政府责任

任何政府都必须承担法定的责任，在现代民主治理的条件下，政府对公民的责任，是政府的第一要义。改革开放以来，中国国家治理最重要的进步之一，便是政府责任体系的逐步建立，对失职的政府部门及政府官员依法追究责任，成为政治生活的常态。2003年的“非典”危机后中央政府对失职官员进行了大规模的问责，总共查处了数千名各级政府官员，包括两名正部级官员。这是新中国历史上第一次出于非政治原因而进行大规模的官员问责，从而开启了现代的政府问责制。此后，为了应对全球金融风险和一系列突发事件，中国的政府责任体系日益完善。杨雪冬认为，改革开放40年来，中国的经济社会发展取得了令世界瞩目的成就。无论置于纵向的历史维度，还是横向的全球视野，都可以发现当代中国政府不仅高质量地完成了各国政府普遍承担的基本职责，还顺应经济社会发展需要，积极进取，不断拓展责任内容、调整责任结构、完善责任机制，构建出一套能发挥制度优势的政府责任体制。在改革开放的推进过程中，政府责任的三要素（基本责任、履行责任的制度机制以及实现责任的能力）都发生了变化。政府所承担的基本责任从“以阶级斗争为纲”转变为以经济建设为中心；政府履行责任的制度机制更加完善；政府实现责任的能力在不断增强。根据杨雪冬的观察，改革开放40年来，中国政府责任变化的基本特征是：在执政党自身变革的驱动下，政府承担的责任不断丰富全面，实现责任的体制机制不断调整完善，政府的“公共性”更为明显。这些变化反映了党—国—社会三重关系的变化，基本顺应了中国经济社会发展的基本要求，并保障和维护了后者的健康快速发展，从而使政府改革与经济社会变革能够形成有效的、较为良性的互动。这是中国制度取得明显绩效的重要原因。尽管中国政府承担的责任不断丰富，但是政府责任理念已经发生了重大转变，“全能政府”理念被扬弃，从中央到地方各级政府都清醒地认识到政府不仅没有权力，而且没有能力承担所有责任而成为“全责政府”。

（八）公共服务

现代政府既有公共管理的职能，也有公共服务的职能。增加政府的服务职能，减少其管制职能，不断地从管制型政府走向服务型政府，是政府治理的发展趋势。1998年的《国务院机构改革方案》首次把“公共服务”确立为政府的基本职能，2004年温家宝首次提出了“建立服务型政府”的目标，2005年的《政府工作报告》正式将“建设服务型政府”确认为政府的目标，并且提出了相应的措施。党的十六大和十七大后，中国政府进一步明确了服务型政府的基本内容和相应的公共政策体系。党的十八大提出了“加快健全基本公共服务体系”的要求。习近平在党的十九大报告中再次强调：“坚持人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义。”由此可知，完善公共服务体系是建设人民满意服务型政府的着力点，更是中国共产党坚持“以人民为中心”的发展思想、带领全国人民实现全面小康社会建设目标的关键点。按照姜晓萍的定义，公共服务体系一般是指政府根据经济社会发展的情况与民生发展需求，在就业、教育、医疗、卫生、社保、公共安全等方面进行总体建设的有机系统，它包括基本公共服务的供给者、组织载体、范围标准、运行机制、绩效评估等内容。姜晓萍认为，改革开放40年来，中国政府在公共服务方面的主要成就是：明确了新时期公共服务体系的发展目标，制定了国家基本公共服务体系建设的总体战略规划；公共服务的财政投入力度逐步加大，基本形成了中国特色的公共服务体系；公共服务体制改革不断深入，基本形成了多元协同的公共服务供给模式；公共服务政策法规不断健全，初步构建起覆盖全民的国家基本公共服务制度体系；城乡基本公共服务均衡发展不断推进，农村基本公共服务水平有所改善。

（九）公共政策

在现代公共治理中，制度、政策和工具三个要素变得日益重要，公共政策是政府最重要的公共品之一，公共政策的质量直接关系到公共治理的效果。改革开放以来，中国政治的一个重要变化，就是政治决策与公共政策开始适度分离。党的决策重点依然在政治事务，而政府决策的重心则从政治事务转向公共事务，公共政策在各级政府治理中的作用变得日益重要，制定并执行公共政策成为政府最重要的职能。杨团认为，公共政策的范围很广泛，只要能产生公共物品、公共服务的领域都存在公共问题，都需要解决这些问题的公共政策。公共政策的领域可以按照具有公共性的问题领域来划分，如政治问题、经济问题、社会问题、科技问题、教育问题、人口问题、环境保护和生态问题、军事问题、外交问题等。而且，由于各领域之间实际上是相互渗透和交融的，所以，一个领域的公共政策会影响其他领域，解决一个公共问题需要多个领域的公共政策的支持。在考察了改革开放40年来中国公共政策的变革与发展后，杨团指出了公共政策领域的四个重要变化。第一，减少公共决策的随意性和碎片化，公共政策更加制度化和体系化。中国公共政策关注的重点从单一的经济发展转向全面的社会进步，在“三农”政策、劳工政策、教育政策、医疗政策、住房政策等方面，都出现了新的变化，这显示出中国的公共政策正在从追求单一经济增长的发展模式转向以人为本的新发展模式。第二，公共政策开始进行突破性的调整。常规条件下的渐进主义政策模式已经不再适宜，改革进入全面发力、多点突破、纵深推进的阶段，需要公共政策发挥导向与调节功能。第三，公共政策制定更加科学化。在国内外复杂的政治、经济、社会环境下，公共决策制定机制的科学化日益重要。党的十六届四中全会正式提出科学执政的命题后，公共决策的科学化进程也大大加速，一整套科学合理的政策制定机制开始形成，如政策听证制度、重大决策失误责任追究制度、重大政策风险评估制度等。第四，公共决策不断民主化。开始鼓励政策制定过程中的国家和社会合作，开始强调公众参与，社会组织对公共政策的制定也开始产生各种影响。

（十）社会治理

改革开放后，随着市场经济体制的确立，社会事务日益繁杂，管理社会事务成为政府的重要职能。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次使用了“社会管理”概念，并提出要加强政府的社会管理和公共服务职能。1998年的《国务院机构改革方案》正式将“社会管理”“宏观调控”“公共服务”一起列为政府的基本职能。党的十八届三中全会通过的关于全面深化改革的决定，将“社会管理”改为“社会治理”；党的十九大进一步提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”，并且鼓励“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。将“社会管理”变为“社会治理”，这不是简单的文字游戏，而是重大的理念转变。这表明社会管理或社会治理的主体从单一转向多元，不再是单一的政府公共权力机构，而包括社会组织、社区组织、企事业单位，甚至公民自己。这进一步表明，“共建共享”“社会共治”“社会自治”已经成为社会治理的理想目标。周红云在系统地梳理改革开放后从社会管理走向社会治理的转变历程后指出，“社会治理”理念取代“社会管理”，意味着社会秩序的维护和达成不再是政府单方面的事务，而是政府与公民、社会共同的事务；政府不再是单一的管理主体，公民社会不再是被管理的客体；治理过程不再是自上而下的单向度管控，而是多元主体的平等协商与合作。周红云认为，过去40年社会治理改革的主要成就，既包括宏观制度环境的改善（如明确了全民共建共享的社会治理格局，确立了政府、市场、社会共同治理的社会治理体制），也包括微观的治理创新（如事业单位体制的改革、新型社会保障体制的确立、社会组织的培育和规范、社区治理体制的推行等）。所有这些社会治理的改革，都表明中国的社会治理开始从单位本位走向社会本位，从社会管制走向社会服务，从政府统治走向社会共治。