第二节 基本建立我国卫生应急管理体制
2003年的SARS疫情事件暴露了传统应急管理体制的不足，加强了我国政府应对突发事件的决心。2003年7月28日，在抗击SARS取得胜利的表彰大会上，党中央、国务院第一次明确提出，政府要加强突发公共卫生事件应对工作；随后，国务院办公厅成立了“突发公共卫生事件应急预案工作小组”，重点推动包括卫生应急管理体制在内的一系列体系建设。从此，卫生应急管理体制建设全面提速，进入发展、成熟阶段。
一、建立健全组织体系
（一）卫生应急指挥机构
国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发公共卫生事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发公共卫生事件应急指挥机构，负责突发公共卫生事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。
县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发公共卫生事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发公共卫生事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发公共卫生事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发公共卫生事件应对工作。上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发公共卫生事件的应对工作。
截至2008年，从中央到省市的各级政府应急行政管理体制初步建立。根据国务院应急办统计，31个省(区、市)已全部成立了应急管理领导机构和办事机构，其中明确办事机构或办事机构负责人为正厅级的7个、副厅级的14个、正处级的10个，平均编制13人。约90%的市级政府、80%的县级政府成立或明确了办事机构；国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、灾害救助、安全生产、核应急、公共卫生、通讯、公安、反恐怖、防劫机等专业机构应急指挥与协调职能进一步强化；军队系统应急管理组织体系得到加强；国务院应急办与各专业机构的协调互动工作机制基本形成；自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大类突发事件预测预警、处置救援、善后处理等运行机制日趋完善。46
（二）卫生应急日常管理机构
2004年3月，卫生部正式设立卫生应急办公室；全国各个省、自治区、直辖市的卫生厅局也陆续都建立了卫生应急办公室；绝大多数的地市卫生局建立了应急办；多数县区卫生局也设置应急办，或者有兼职部门。我国已经初步建立了国家、省、地市三级卫生应急日常管理机构组织体系，负责辖区范围内的突发公共卫生事件应急处理的日常管理工作。
卫生部于2010年下半年组织开展了全国31个省( 直辖市、自治区) 的卫生应急基本情况调查，结果显示：卫生行政部门设置独立应急管理机构的，省级100%、市级42.3%、县级18.8%。
（三）卫生应急专业技术机构
疾病预防控制机构、医疗机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构是突发公共卫生事件应急处理的专业技术机构。应急处理专业技术机构在发生突发公共卫生事件时，要服从卫生行政部门的统一指挥和安排，开展应急处理工作。
1．疾病预防控制体系设置卫生应急专业机构2002年中国疾控中心成立伊始就设置有“疾病控制与应急处理办公室”;2012年2月“疾病控制与应急处理办公室”正式拆分为“卫生应急中心”和“传染病预防控制处”。全国各省、市、县区疾病预防控制机构也都设置有专门的或者兼职的卫生应急专业部门。截至2010年，全国疾控机构设置独立应急管理科室的，省级72.2%、市级31.1%、县级21.2%。
2．卫生应急医疗救援机构和队伍 直辖市、省会城市根据服务人口和医疗救治的需求，建立了相应规模的急救中心、分中心( 站) 和急救网络；市( 地)、县( 市) 依托综合力量较强的医疗机构建立急救机构；多数省级急救中心(部分地市级) 还同时被批准为当地的紧急医疗救援中心，承担突发事件紧急医疗救援工作。按照“平战结合”的原则，依托专业防治机构或综合医院建立了传染病、化学中毒和核辐射应急医疗救治专业机构或部门。各级卫生行政部门组建综合性医疗卫生救援应急队伍，并根据需要建立特殊专业医疗卫生救援应急队伍。截至2010年，医疗机构指定了医务部(处、科)、医院办公室等科室承担了卫生应急管理工作，占91.8%。
3．卫生监督机构 在卫生行政部门的领导下，开展对医疗机构、疾病预防控制机构突发公共卫生事件应急处理各项措施落实情况的督导、检查。围绕突发公共卫生事件应急处理工作，开展食品卫生、环境卫生、职业卫生等的卫生监督和执法稽查。协助卫生行政部门依据有关法律法规，调查处理突发公共卫生事件应急工作中的违法行为。截至2010年，全国卫生监督机构设置独立应急管理科室的，省级18.5%、市级14.2%、县级17.7%。
4．出入境检验检疫机构 突发公共卫生事件发生时，出入境检验检疫机构技术力量配合当地卫生行政部门做好口岸的应急处理工作，及时上报口岸突发公共卫生事件信息和相关情况。
（四）卫生应急专家咨询委员会
卫生应急专家咨询委员会可以为突发公共卫生事件的决策、咨询、参谋发挥重要的作用。2011年，卫生部专门出台了《卫生部突发事件卫生应急专家咨询委员会管理办法》，以加强和规范专家咨询委员会工作。目前国家卫生计生委突发事件卫生应急专家咨询委员会下设应急管理组、突发急性传染病组、鼠疫防治组、中毒处置组、核和辐射事件处置组、紧急医学救援组、应急保障组、心理救援组8个专业组，成员共计169人。
各省级卫生行政部门根据规定负责组建省级突发公共卫生事件专家咨询委员会。市(地)级和县级卫生行政部门则根据本行政区域内突发公共卫生事件应急工作需要，组建本级突发公共卫生事件应急处理专家咨询委员会。
（五）其他组织
1．企业 随着各类经济体的经济规模不断扩充和发展，企业对社会影响也愈来愈深远。根据近年来的监测数据发现，很多突发公共卫生事件在企业发生。《突发事件应对法》规定，县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。
实际在应对重大、特大突发公共卫生事件中，在必要的时候，企业经常通过各种方式积极提供各种资金、物资、技术设备、人员等方面的帮助。例如，2009年应对甲型H1N1流感中，10家疫苗公司主动从WHO获取甲型H1N1流感毒株研发疫苗并积极投产。疫苗企业的积极参与，也为“2009年9月7日中国成为世界上第一个可以应用甲型H1N1流感疫苗的国家”做出重要的贡献。
2．非政府组织 优秀的非政府组织能与政府良好的互动，并协助政府共同应对突发公共卫生事件。非政府组织在应急管理中，对调动社会资源方面具有独特优势，可以弥补政府在组织、人员和资源等方面的许多不足之处。
2003年SARS疫情事件发生后，中华慈善总会、中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会、中国医学基金会、中国国际民间组织合作促进会等10多家非政府组织联合向全国的非政府组织发出倡议，号召各种非营利组织积极行动起来，协助各级政府开展防治SARS的宣传，动员社会各界捐款捐物，关心和帮助因SARS而造成的需要救助的弱势群体，广泛寻求国际社会支持，并实施非营利组织抗击SARS疫情联合行动，在主动配合政府应对SARS这场人民战争中发挥了巨大作用。SARS期间，全国接收社会捐赠款物约39.4亿元，非政府组织在其中发挥了重要作用。
3．公民个体 公民个体是被突发公共卫生事件威胁的主要对象，既是受保护的对象，也是应急管理活动的积极参与者。突发公共卫生事件的有效应对，很大程度取决于公民的参与程度。例如按照推荐接种疫苗，有病了及时就诊，勤洗手，不喝生水，戴口罩，咳嗽打喷嚏时注意礼节等突发公共卫生事件干预措施的落实，依赖于公民大众的配合。
卫生行政部门、专业机构作为卫生应急管理的行为主体，动员和组织公众积极参与卫生应急管理，可以大大提高现实卫生应急响应的效率；这取决于卫生行政部门和专业机构自身在社会中的公信力，也取决于公民自身的健康素养。因此，树立卫生行政部门和卫生应急专业机构的公信力，提升公民的健康素养，对于提高社会公众参与突发公共卫生事件的应对而言非常重要。
二、初步明确组织架构和关系
根据“统一领导”、“综合协调”、“分级负责”、“属地管理”和“机构常设”的原则，我国卫生应急体制的组织架构及关系如图3-1。不同组织之间的关系有“领导关系”、“协调关系”、“业务指导”和“动员配合”关系。例如，政府应急管理部门领导本级卫生及其他行政部门开48展卫生应急相关工作，卫生行政部门领导卫生应急专业技术机构开展工作；同级政府的各个行政部门以协调方式共同开展卫生应急相关工作；上级的卫生应急专业技术机构对下级卫生应急专业技术机构进行业务指导；政府和各个行政部门以及卫生应急专业技术机构可以动员企业、非政府组织和个人共同参与卫生应急工作。
图3-1 突发公共卫生事件应急组织体系框架图
日常卫生应急管理中，由各级卫生行政部门的应急日常管理机构负责组织协调各类卫生应急预防准备工作，根据各项工作的必要性与其他同级行政部门进行协调沟通，必要时提请同级人民政府统一领导开展工作。
启动应急响应时，首先根据各类应急预案，按照相应的事件级别决定由哪一级政府部门负责指挥响应。启动响应后，由相应级别的人民政府统一领导，依托或建立应急指挥机构，对应对工作实行统一指挥；或者成立联防联控指挥机制，由卫生行政部门牵头，其他多部门联合组成统一的指挥机构。严格遵循下级服从上级的关系；同级间形成密切配合的关系，共同服务于指挥中枢。启动响应后，除了以政府组织体系为主导，同时还要积极动员社会组织、企事业单位、基层自治组织、公民个人甚至还有国际援助力量共同参与。
2003年以来，经过十年的建设和发展，我国已经初步形成了符合我国国情的卫生应急管理体制，但仍有不足，需要进一步发展完善。一是机构设置不全，人员编制不足。截至2010年，全国尚有57.7%的市级、81.2%的县级卫生行政部门未设置独立编制的卫生应急管理机构，有近30%的省级疾控机构未设置独立卫生应急管理科室。有40%的卫生行政部门需要通过长期借调，解决人员不足问题。二是领导或协调关系仍需进一步改善。当前，大多数卫生应急管理和业务机构部门在财权、人权、事权上由同级政府管辖，但业务上又同时受到上级领导机构的领导，这便造成在一些事务的管理上可能存在的不一致甚至冲突。另外，同级政府的不同管理职能的政府部门之间、同一级别不同政府之间以及不存在隶属关系的政府之间，往往只能做到对上级负责，横向协调通常未得到应有重视，导致沟通、协作的效率低下。未来卫生应急管理中，需要进一步优化这两类关系。三是社会动员参与不足。随着改革开放的进一步深入，公众逐渐失去了参与公共卫生运动的传统、习惯，这使得卫生应急管理过程中，政府与社会力量之间有效合作的效率不高。有的地方政府部门有主导甚至垄断社会公共事务管理，而不重视、甚至排斥社会力量参与的做法。应急管理应当由政府主导，但不能由政府垄断。政府在重视内部各职能部门之间、不同政府之间的协调联动的同时，也要重视政府与社会力量之间的协调联动。
案例
北京市“四方责任”强化了卫生应急管理体制
2009年，为阻止北京地区甲型H1N1流感大暴发、大流行，全面落实防控责任，做好防控工作，北京市人民政府起草印发了《关于进一步明确责任突出重点加强甲型H1N1流感预防控制工作的通知》，明确提出落实“四方责任”，即属地责任、部门责任、单位责任、个人责任，目的是做到早发现、早报告、早诊断、早隔离、早治疗，确保各项防控措施落实到位。北京行政区域内的所有机关、社会团体、企业事业单位和其他组织主要负责人对本辖区、系统及单位防控工作负有全面责任。通过进一步落实“四方责任”，强化了卫生应急管理体制。
一、落实属地责任，健全辖区管理制度
各区县人民政府对防控工作实行行政领导负责制，行政主要负责人负总责。各区县在市政府统一指挥下，认真履行属地防控职责，建立健全职责明确、行为规范、运转有效的领导指挥体系、预防控制体系、医疗救治体系和监督管理体系。做好人员、技术、设施设备和物资保障工作。制定工作方案和应对预案，建立工作责任制和责任追究制，严格实行联防联控，群防群控，确保防控工作不留死角。各街道办事处、乡镇人民政府按照市和区县人民政府的统一部署，做好本辖区的防控工作。
二、落实部门责任，强化行业、系统管理
政府各有关职能部门根据市人民政府的统一部署，按照“谁主管谁负责”、“谁审批谁负责”、“谁的人谁负责”的原则，切实做好本行业、本系统的防控工作。各部门的防控工作实行主要负责人负责制。
卫生、教育、农业、园林绿化、科技、外事、商务、工商、旅游、住房城乡建设、文化、交通、环境保护、国有资产管理、市政市容、社会建设、民政、质监等行政部门应当按照各自职责，加强行业、系统管理，做好所辖范围的防控工作。……
三、强化单位责任，健全社会单元防控工作机制
本市行政区域内的机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当严格执行国家和本市有关法律、法规，其主要负责人负总责，严防疫情在本单位传播、暴发。建立健全防控工作责任制和管理制度，明确负责防控工作的具体责任人；保障防控工作经费，配备必要的防护物品、设施；开展宣传教育和培训，落实卫生行政部门和行业主管部门提出的各项防控措施。
四、依法规范个人防控行为，强化社会责任
一切个人都应当按照传染病防治法的规定，协助、配合、服从政府部门和疾病预防控制机构组织开展的防控工作，做好自我防护，依法接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。
行业主管部门、卫生行政部门以及所在区县人民政府、街道办事处、乡镇人民政府和疾病预防控制机构要积极加强与被采取防控措施的人员所在单位的沟通工作，保障防控措施有效实施。
五、严格防控管理，落实责任追究制度
将防控工作纳入北京地区行政机关主要负责人和有关负责人职责绩效考核范围，实行责任追究制。有关部门、区县人民政府、乡镇人民政府、街道办事处未按照规定履行传染病防治和保障职责的，按照传染病防治法的规定由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评；因未依法依规落实好各项防控措施而造成传染病传播、流行或者其他严重后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
单位和个人违反防控管理规定，致使他人被传染或者造成其他人身、财产损害的，应当按照传染病防治法、《中华人民共和国民法通则》等有关规定依法承担民事责任。
六、“四方责任”成为突发公共卫生事件重大管理创新
公共卫生不仅是卫生部门的职责，更是全社会的共同责任。2009年北京防控甲型H1N1流感所采取的针对性防控措施比以往任何时候、任何地方都严格，最大限度延缓疫情传播速度，为应急准备和物资储备赢得宝贵时间；最大限度降低对社会正常生产生活秩序的影响，树立政府的良好形象。切实落实“四方责任”在整个防控工作中发挥了巨大效应。
“四方责任”有效实现了政府与全社会在公共卫生管理中的良性互动。“四方责任”由专门设立的社会防控督导工作组行驶督导处置建议权，通过对属地、部门、社会单位认真到位的督导检查，奖惩分明的责任落实，促使全社会公共卫生防控责任意识明显增强，确保了各项防控措施落实到位，政令畅通。
七、“四方责任”实践的客观评价
1．属地责任是落实最好的一级责任。由于行政机制的存在和有效，各区县政府和乡镇街道对属地责任的落实非常重视。各级政府多次开会讨论辖区内的流感防控策略。特别是分别成立了防控指挥部，落实了定点医院，加强了区县督导。属地责任是今后遇到类似突发公共卫生事件时，最能够率先启动和动员的责任。
2．部门责任贯彻力也很不错。一是得益于行政管理体制的有效性，二是与市突发公共卫生应急指挥部严密的组织架构有着密切关系，有关部门直接参与到防控工作中，极大地提高了参与部门的防控意识，扩大了影响力，每日例会会商制度有力地保证了各部门及时了解防控动态，相互沟通信息，具体落实各项措施。
3．单位责任相对落实程度略有不足。单位职工多为成年人，机体抵抗力较强，症状相对较轻者往往在较短时间恢复，影响了对疾病的重视程度。如何构建单位防控的有效防线，让所有企事业单位都重视和履行公共卫生管理责任是一项长期而艰巨的任务。
4．个人责任是落实相对薄弱的环节。对此问题要进行客观评价。应该看到，我国个人防控责任和意识的整体基础比较弱，对公共卫生认知程度普遍不够，因此，强调提升个人责任是一项长期工程，随着时间的推移，相信更多的人会从自身做起，主动参与到公共卫生防控工作中来。
(黄春 李群)