当前形势下如何做好行业性、专业性人民调解工作
——基于莱芜市医调委的实践
摘要：实践表明，人民调解是我国基层司法行政工作的根本和传统，是社会矛盾的“减震器”，各种纠纷的“减压阀”，是一项具有中国特色的社会法律制度，对增进人民团结、维护社会安定，减少纠纷、预防犯罪，促进社会主义“两个文明”建设发挥了积极作用。然而，在社会转型期，原有的人民调解组织形式、工作方式、队伍结构已不能完全适应新形势的需要，如何推进人民调解工作的行业性、专业性，以更好地适应新形势要求，已成为当前人民调解工作中必须面对的重要课题。
关键词：基层司法行政；专业性；行业性；人民调解
一、行业性、专业性是人民调解改革和完善的必由之路
近年来，随着经济体制改革的深化、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整，以及人们思想观念的深刻变化，经济社会中各种矛盾纠纷不断产生，涉及面日益广泛，一般说服教育难以解决问题；矛盾的对立因素和程度有所增强；群体性、突发性纠纷增多，危害性加大；涉法纠纷增多，依法调处的要求提高。当前人民调解工作面临的一系列新问题，要求人民调解工作必须走上行业性、专业性的发展道路。
（一）传统的调解领域和方法已不能适应矛盾纠纷化解需要
传统人民调解主要是针对个体型的家庭、婚姻、邻里关系等民间纠纷进行化解。在新形势下，随着新型矛盾纠纷不断出现，民间纠纷在矛盾主体、矛盾内容和矛盾性质等方面都发生了很大的变化。矛盾纠纷的主体逐步由个人之间转化为个人与经济组织、与基层干部、与基层政府及管理部门。矛盾纠纷的内容也由婚姻、家庭、邻里、继承、赡养等常见性、多发性民间纠纷，发展为劳动争议、拆迁征地补偿、环境污染和医患纠纷、交通事故赔偿纠纷等具有行业性或专业性的纠纷。矛盾纠纷的性质从一般的财产纠纷转变为经济利益的诉求。传统的调解组织和调解员依靠传统的工作理念、工作方法、业务知识已难以承担这类纠纷的调解。
（二）人民调解的组织形式及设置已不能适应社会发展需要
传统的人民调解组织主要是村（居）调委会和企事业调委会，通常设置在基层农村、社区和企事业单位，这种设置已不能覆盖全部纠纷领域，而村（居）调委会对行业性、专业性领域发生的矛盾纠纷较为陌生，调解时力不从心。
（三）人民调解队伍不能适应现实工作需要
村（居）调委会人员基本由村（居）书记或治保主任兼任。这些人员往往兼职过多，无法专门从事调解工作，同时缺乏专业知识，且队伍不稳定，不能娴熟地运用调解技巧和专业知识来化解行业性和专业性的矛盾纠纷。
因此，在社会分工日益细化、利益诉求日趋多元化的现实情况下，推动行业性、专业性人民调解发展进程，建立行业性专业调解组织，创新工作理念和方法，扩大专业调解员队伍已经成为人民调解改革和发展的必由之路。
大力加强行业性、专业性人民调解委员会建设，及时有效地化解特定行业和专业领域出现的热点、难点矛盾纠纷，对于加强和创新社会管理，维护社会和谐稳定，具有重要意义。以莱芜市医患纠纷人民调解委员会为例，莱芜市医调委成立于2012年1月，自成立至今，始终以“高标准建设，严规范运行”为工作目标，坚持以人为本、德法并举、客观公正、依法调解的原则，竭诚为医患双方提供优质高效的法律服务，积极化解、调处疑难、复杂和社会影响大的医疗纠纷。截至目前，已接待来人来电咨询2.1万余人次，现场处置医闹事件398起，调处纠纷722起（其中，死亡纠纷185起），调解成功率达98.9%。无一例反悔、无一例上访、无一例民转刑案件。做到了事事有回音，件件有着落。全市医患纠纷发生起数同比明显下降，为促进社会和谐稳定、平安莱芜建设作出了积极贡献。市医调委被授予“全省司法行政系统政风警风行风建设示范窗口”“全市人民满意十佳政法单位”“全市模范人民调解委员会”。有一名同志被司法部授予“全国模范人民调解员”，被山东省司法厅授予“全省最美人民调解员”，并记一等功、二等功各一次，有五名同志被评为“全市优秀人民调解员”。
二、行业性、专业性人民调解的概念及特点
（一）行业性、专业性人民调解的相关概念
行业性、专业性人民调解委员会是指在某些特定行业（如医疗卫生、物业管理）或专业领域（如道路交通事故、环境保护）设立的，专门受理解决具有行业性或专业性特点民间纠纷的群众性组织。行业性、专业性人民调解委员会依据法律法规、政策和道德规范，运用相关行业、专业知识和调解技巧，通过劝导、说服的方法，配合专业性的鉴定、审查等手段，促使矛盾双方实现平等协商，达成合意，以化解特定行业或专业领域民间纠纷的活动，就是行业性、专业性人民调解。《专业调委会建设意见》依据《人民调解法》第34条和《人民调解工作若干规定》第10条的规定，提出了“社会团体或者其他组织可以结合相关行业和专业特点，在县级司法行政机关的指导下，设立行业性、专业性人民调解委员会”。同时，还提出调委会可以“在特定场所设立人民调解工作室调解特定民间纠纷”，这也是行业性、专业性人民调解的一种实现形式。可见，行业性、专业性人民调解委员会是在现行法律框架内设立的人民调解组织形式，行业性、专业性人民调解是新形势下人民调解的创新和发展，在化解特定行业或专业领域的矛盾纠纷中具有不可替代的作用。
（二）行业性、专业性的人民调解的特点
行业性、专业性的人民调解是顺应当前形势，在传统人民调解基础上发展而来的一种新型人民调解，属于人民调解的范畴，继承了人民调解的优良传统。同时，行业性、专业性的人民调解范围区别于传统的人民调解，不再以邻里纠纷和婚姻家庭纠纷为主，所调解的纠纷具有更多的行业性、专业性特征，因此，呈现出自身独有的特点。
行业性、专业性的人民调解继承了传统人民调解的优点。一是主动性。人民调解无须以当事人的申请为必要程序，只要双方当事人不明确拒绝调解，一旦发现矛盾纠纷或纠纷隐患就可主动介入，同时调解组织善于开展矛盾纠纷的排查、研判和预警工作。这使得调解范围更广泛、调解更及时，更能够发现和妥善解决突发性矛盾，实现矛盾纠纷的预测和预防，把矛盾纠纷消除在萌芽状态，这是人民调解的突出优势所在。二是灵活性。人民调解解决民间矛盾纠纷的方式极其灵活便利，双方当事人只要自愿进行调解，人民调解员就可以依据法律、政策和道德规范开展调解工作，不受调解时间、调解地点、调解次数、调解方式和管辖权的制约，通过最简捷、便民的形式解决纠纷。三是低耗性。人民调解由于程序简单、方式灵活，调解过程中耗费的人力、物力、财力都相对较少，节省了社会资源；同时，人民调解不向当事人收取任何费用，真正达到了便民、利民的目的。
三、建立健全行业性、专业性人民调解工作机制
（一）加强硬件建设
1．“五有”“六统一”“四落实”
五有：有相对固定的办公场所；有调委会标牌、座牌、印章；有人民调解标识牌、有规范的人民调解文书；有统计台账；有业务学习资料。六统一：人民调解委员会标牌、印章、人民调解标识、程序、制度（上墙）、文书要统一。四落实：组织落实、制度落实、人员落实、报酬落实。
2．规范化建设调解办公室和调解室
每个基层人民调解委员会应当有专门的办公用房和兼用的调解室。配备必要的桌椅、档案柜。调解办公室悬挂调解委员会人员名单及岗位职责、调解受理纠纷范围和调解流程示意图。调解室悬挂人民调解徽章和人民调解制度、纪律、纠纷双方当事人的权利义务等内容的文字；设置主持人、调解员、记录员、申请人和被申请人席位，各种席位设有台牌。
莱芜市医调委在筹建之初，本着便民利民、务实管用原则，在医疗机构较为集中、交通方便、人流较多的地段，设立临街办公场所，刚开始租赁面积500多平方米，从2014年起，每年都提档升级。现在办公面积已达1000多平方米。为便于当事人咨询、投诉、申请、调解、理赔，还在一楼设置便民服务区：设有8个便民服务窗口，即接待咨询；受理登记；医学专家；法学专家；报案接待；理赔服务；档案管理；案件回访。二楼设有调解功能区，即受理登记室、人民调解室、行政调解室、研判实训室、医学专家室、法学专家室、保险理赔室、警务室和巡回法庭“八室一庭”；三楼设有专业调解区，即物业、旅游、校园、环保等专业调委会。配备了电子监控、投影仪、空调、微机、照相机、复印机、医学观灯片等现代化办公设施，为开展专业调解工作提供硬件支撑。按照《人民调解法》的要求规范调委会设置，做到机构、场所相对独立，统一悬挂人民调解标牌标识。贴近民心、人文关怀，在一楼便民服务区、二楼调解功能区及楼梯、走廊、大厅悬挂“法治文化”，温馨提示、缓解情绪，营造良好氛围。
（二）强化保障机制
各级党委、政府和行业主管部门在行业性、专业性人民调解工作中既要当好组织者，又要给予专业调委会足够的独立性，确保调解组织在调解工作中能保持中立地位。应加大经费保障力度，充分调动调解人员的工作积极性，稳定调解员队伍，采取“以案定补”“以奖代补”的方式充分调动人民调解员工作积极性，确保人民调解工作有序开展。
例如，市医调委建立了经费保障机制，以激发调解人员的工作热情。将行业性、专业性调解工作经费纳入财政预算，市政府每年拨付专业性经费50万元。对兼职调解员实施人民调解员案件补贴奖励办法，每调解成功一起案件给予50—2000元不等的补贴。建立人民调解员等级化管理办法，按年度＋业绩＋综合考核＝等级晋升的方式，兑现待遇，充分调动了调解人员的工作积极性。
（三）规范制度建设
建立行之有效的制度机制，规范行业性、专业性的调解运行模式。
建立排查机制，做到事前预防。村居（社区）每半月一排查，镇、区、市每月一排查，重要节点随时排查，及时发现苗头隐患。对排查出的矛盾纠纷信息，建立台账，逐一落实调处人员，实行销号制度，做到问题早发现、早控制、早解决。
1．建立落实公示公开制度
将法律依据、赔偿标准、办事流程、工作人员职责等上墙公示，自觉接受群众监督。建立回避制度，调解员与当事人或案情有利害关系，或存在可能影响公正调解的其他情况时，调解员应当回避。
2．设立应急处置机制
制定预防与调解特定领域矛盾纠纷的应急预案，明确职责和任务，遵循预防为主、依法调解、公平公正、及时便民的原则。行业性、专业性人民调解组织对可能激化或造成严重后果的特定领域矛盾纠纷，应及时报告相关部门直至地方党委、政府，采取必要措施，做好预防和调解工作。
3．建立协调共享机制
在同类别行业性、专业性人民调解组织之间，建立调解协作机制，实现信息资源共享、专业调解人才资源共用；在相关行业性、专业性人民调解组织之间，建立合作机制，相互配合，有效化解纠纷；在行业性、专业性人民调解组织与区街人民调解组织之间，建立联动机制，充分发挥区街人民调解组织的作用，及时预防、化解纠纷；建立健全人民调解、行政调解、诉调对接的衔接机制，提高工作效率和调解质量。
4．建立专家咨询机制
建立矛盾纠纷所涉类型的专家库，以其专业性和权威性，积极帮助人民调解员弄清纠纷主要事实，接受调解委员会的咨询，分清双方权责，以事实为根据，以法律为准绳，兼顾公平合理，从而有效化解各类行业性、专业性矛盾纠纷，提高人民调解的公信力，促进社会和谐稳定。
5．建立服务承诺制、首问首办负责制、限时办结制、责任倒查制等制度，实行“四定”
即定岗、定责、定人、定量，把职责落实到岗位、把责任落实到人，每个工作岗位有职责，每个工作人员有责任，每个工作环节都有制度约束。
市医调委按照《人民调解法》及市政府有关规定，制定了《人民调解员等级化管理办法》，实行业绩考核、晋升等级、奖惩兑现、按劳取酬，充分调动了人民调解员工作积极性，为调解员晋升、专业化、职业化提供了有效保障；通过制定《兼职人民调解员管理办法》，明确了兼职人民调解员的准入条件、工作职责和工作原则。建立了人员相对稳定、专业素质较高、富有敬业精神的行业性、专业性兼职人民调解队伍。加强和规范了兼职人民调解员管理，提高了人民调解工作预防和化解矛盾纠纷的能力；通过制定《投诉、调解、理赔工作规定》，规范了医患纠纷投诉、调解、理赔工作，做到热情接待、温情化解，以情以理耐心疏导，依法依规公平调解，合情合理依法赔偿，确保相关部门各司其职、各负其责及时调解矛盾纠纷；通过制定《医学专家医疗责任评定办法》，加强了调解工作的专业性，强化了纠纷调解工作的专业技术支撑，保证了医疗责任评定的客观、公正，发挥专家评定的作用，保障了医患双方的合法权益，从而提高了纠纷化解成效，构建和谐医患关系；通过制定《调解协议书制作、确认的规定》，载明了当事人的基本情况、纠纷的主要事实、争议事项、当事人达成调解协议的内容、履行方式和期限。完善了调解协议书制作、确认流程，保障了调解协议书制作的准确性和法律文书格式。
除此之外，市医调委还制定了应急处置预案，将接待咨询、受理登记、调解协议书制作、调结回访、档案归档等30余项规章制度汇编成册，使各项工作都有章可循。
（四）加强队伍建设
要着眼于行业性、专业性特点，按照分工细、技术精、业务强的工作思路目标，组建一支专业化、职业化、业务精湛的人民调解员队伍，运用专业知识和调解技巧，努力实现纠纷调解客观公正。
1．加强调解员准入制度
要积极发展专业化、社会化人民调解员队伍，按专职、专业、专用的要求，向社会公开招聘调解员。注重从退休政法干警和有关行业部门退休人员，以及具有相关专业知识背景的人员中发展人民调解员，注重邀请律师、其他法律工作者以及相关领域专家、学者参与人民调解工作；大力发展专兼职人民调解员队伍，将热心人民调解工作、熟悉法律或专业技术知识、有较强群众工作能力的人士选聘到行业性专业性人民调解组织中来。加强考核监督，根据调解质量和当事人满意度评定调解员等级，兑现奖惩措施；对在调解工作中失职渎职造成不良影响的，按规定予以辞退，确保有进有退、进退有序。
2．建立教育培训体系
建立初任调解员的上岗培训及调解员年度岗位培训制度，使调解员及时了解和掌握有关人民调解工作的新形势、新要求、新经验、新方法，强化调解方法和技能训练，采取定期业务培训、模拟调解、实地观摩、调解旁听等多种方式，加强对人民调解员的业务培训，规范调解程序和调解文书制作，提高人民调解员的政策水平、专业知识和调解技能。努力实现调解员队伍由松散向紧密转变，不断提升人民调解员队伍整体素质，建立长效人民调解教育培训体系。
市医调委按照《人民调解法》《山东省人民调解员管理办法》的规定，坚持高标准、严要求，严把调解员准入关。按照专业化、职业化的工作要求，从政法机关和社会招聘7名专业知识丰富、调解技能娴熟的专职人民调解员，从其他调委会聘任了76名兼职人民调解员，形成了老中青相结合的高素质调解员队伍。组建由185名副高级以上职称医生组成的医学专家库、55名资深法律服务人员组成的法学专家库，打造了起一支既懂医又懂法、专兼职相结合的医患纠纷人民调解员和技术辅助队伍。
（五）完善调解流程
在部分行业性、专业性调解委员会设立警务室、合议庭、行政调解室，认真落实部门衔接配合各项制度，通过分流、委托、联合等方式，形成工作合力。如医调委建立了“调赔结合、无缝隙衔接工作”机制，道路交通事故调委会建立了“人民调解员与办案民警双层沟通，律师、调解员、保险理赔专业人员联合调解”工作制度，加深了部门之间的理解与协调，大大缩短了案件的诉讼、赔付周期，提高了调赔效率。
完善调解流程，规范调解步骤，按照“以情以理耐心疏导，依法依规公正调解”坚持于法有据，重在说理。调解过程中，注重以情感人，以理服人，用换位思考、以案释法等有效方法，让纠纷双方接受调解方式，按照程序进行受理调解。如医患纠纷患方投诉，医疗机构接到投诉应拨打400-6168811报案（江泰保险经纪股份有限公司总部），医疗责任保险经纪方总部接案后分流到医调委、医责保险经纪赔处中心。引发医闹事件，医调委、医责保险经纪赔处中心，在第一时间赶到涉事医院，告知当事人人民调解的性质、程序、效力、时限以及当事人在调解中的权利和义务。说服疏导当事人通过人民调解、行政调解、司法调解或诉讼，依法维护权益，理性表达利益诉求。医患纠纷受理后，按照一般纠纷、重大疑难复杂纠纷进行分类，分别采取相应的程序进行说服疏导。实行当事人自愿选择或医调委指派调解员制度，帮助其化解纠纷。调解员与纠纷双方有利害关系，或存在可能影响公正调解的其他情形的，实行调解员回避制度。按照相关规定，根据当事人诉求，应引导其进行医学专家医疗责任评定或者鉴定机构鉴定，明确医患双方责任，坚持客观公正、合理赔偿。双方当事人达成调解协议的，须及时制定调解协议书，督促双方按协议履行。对履行有困难或可能出现反复的，引导当事人进入司法确认程序。
加强案件回访制度，通过回访，做到纠纷解决善始善终。建立部门联调、多元化调解机制，提高化解纠纷效能。医患纠纷实行过错归责赔偿制度，根据医疗损害程度、等级、赔偿项目和标准确定赔付金额，既保证患方在信息不对称的情况下获得合理赔偿，又保证医方在无过错的情况下免于赔偿。
（六）创新工作机制
在调解工作中，应坚持专业性与群众性、原则性与灵活性、依法调处与温情化解相结合，认真吸取借鉴经验，从纠纷行业特点出发，着重在创新工作理念、完善工作机制、提高调解质量上下功夫、求实效，努力形成科学、系统、规范的调解运行体系。
市医调委积极探索并建立了以“德法并举、依法调解”为指导思想的多种医患纠纷人民调解工作机制，充分发挥了第三方调解机构的独立中立性、便民灵活性、公益无耗性。
1．推广“协商＋评定＋调解”工作方法
针对医患纠纷具有的人身性、利益性以及部分纠纷当事人并不简单以金钱赔偿为目标的特点，调委会受理案件后，组织保险经纪方、保险公司开展双方陈述、现场查勘、调查取证、翻阅资料、分析研判等基础工作，对基本事实进行判断认定，明确双方争议焦点；积极引导当事人通过医学专家咨询或医疗责任评定，根据事实和法律依据厘清责任，出具医疗责任评定意见；经医患双方、保险经纪方、保险公司确认后，依据医疗责任损害程度、法律规定的赔偿范围和标准确定赔付金额。赔付金额在15万元以上的，必须进行医疗事故技术鉴定或者司法鉴定。
2．推广“点调（评）制”
由市调委会、保险经纪方提供调解员、医学专家评定人员名单和简介，医患双方自主选择或医调委指派自己满意的调解员进行调解，从专家库中自主选择涉事纠纷专业的3名专家，在不透露案情和双方当事人情况的前提下，由专家合议出具医疗责任评定意见。对需要进行医学鉴定或司法鉴定的，由双方当事人协商选择鉴定机构，市调委会、保险经纪方不进行指派。该项机制的建立，不仅确保了评定工作的公平公正，同时，也使调解理赔于法有据，从原来被动撮合向当事人主动参与转变。
3．推广“一站式”服务
加强部门联动，多调衔接，多元化解矛盾纠纷解决机制。尊重医患双方当事人自愿原则，自主选择进行人民调解、卫生行政调解、司法调解或诉讼。卫生行政调解不成功的，仍可选择人民调解。构建了以人民调解为基础，卫生行政调解、司法调解或诉讼解决等协调配合的“一站式”服务模式，为医疗纠纷及时化解提供了多种途径。加强与有关镇（街道）、企事业单位和村（社区）等调委会的联系互动，从中聘任部分兼职调解员和纠纷信息员，及时掌握医患纠纷信息和当事人动态，对依靠自身力量难以调解的案件，邀请其共同参与，形成了工作合力。把矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态，架起医患之间的连心桥，为构建和谐医患关系贡献力量。
实践表明，行业性、专业性人民调解顺应时代之势，在国家治理体系与治理能力现代化建设中大有可为。