私募投资基金监管历程——现状及历史(序)
非公开募集基金(以下简称私募基金)正式纳入国家法律,进行明确定义并规范始于2013年修订的《基金法》。新《基金法》于2009年到2012年进行大修订,2012年12月28日正式颁布后,新增一章(第十章)对“非公开募集基金”进行了规定。自此,私募基金取得法律的身份。
新《基金法》同时对私募基金管理人登记及私募基金备案进行了规定,要求私募基金管理人按照规定向基金行业协会履行登记手续,报送基本情况;并要求私募基金募集完毕,基金管理人应向基金行业协会备案。《基金法》对此也对基金行业协会进行了赋权:《基金法》第一百一十条规定了基金行业协会的职责,第(七)项为依法办理非公开募集基金的登记备案。
随同《基金法》的修订,中国证券投资基金业协会(以下简称基金业协会)于2012年6月正式成立。基金业协会依照《基金法》的规定,是证券投资基金行业的自律性组织。基金业协会成立以后,开始对私募证券投资基金进行登记备案。其时,私募股权投资基金和创业投资基金并没有纳入证监会及基金业协会的登记备案监管范围,私募股权投资基金和创业投资基金按照《创业投资企业管理暂行办法》(发改委第39号令)、《国家发展改革委员会办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》(发改办财金〔2011〕253号,已失效)、国家发展改革委员会(以下简称国家发改委)《关于促进股权投资企业规范发展的通知》(发改办财金〔2011〕2864号)等规章和规范性文件的规定,由国家发改委监管并备案。
鉴于存在对私募基金的多头监管情况,2013年6月27日,中央编制办公室发文《关于私募股权基金管理职责分工的通知》(中央编办发〔2013〕22号),明确由中国证券监督管理委员会(以下简称证监会)来负责私募股权基金的监督管理。自此,证监会获得包括创业投资基金在内的私募股权基金的监管工作权限。
中央编办发文以后,2014年1月17日,基金业协会发布《私募投资基金管理人登记和基金备案办法(试行)》(以下简称《登记备案办法》),对私募基金管理人登记和私募基金备案、信息报送作出了相关规定。
证监会也于2014年8月21日正式发布《私募投资基金监督管理暂行办法》,对私募基金登记备案、合格投资者、资金募集、投资运作以部门规章的形式作出了规定。自此,关于私募基金监督管理的法律框架以法律《基金法》加规章《私募投资基金监督管理暂行办法》的形式正式形成。
基金业协会发布《登记备案办法》后,于2014年2月17日,协会开始受理私募基金的登记备案。
2014年3月5日,协会发布《私募基金登记备案相关问题解答(一)》,要求已登记的私募基金管理人,于4月30日前履行申请登记手续。
2014年3月17日,协会公布首批50家获得登记的私募基金管理人,并举行颁证仪式,向该批私募基金管理人颁发私募基金管理人登记证书,该机构成为可以从事私募证券投资、股权投资、创业投资等私募基金投资管理业务的金融机构。自此,私募基金管理人登记及备案进入常态化的运行。
私募基金的证券投资也迎来政策利好,中央登记结算有限公司(以下简称中证登)于2014年3月25日发布《关于私募投资基金开户和结算有关问题的通知》,明确经备案的私募投资基金可以开立证券账户,进行证券投资,支持私募基金参与证券市场投资活动。
到2014年年底,大约有5000家私募基金管理人获得了私募基金管理人登记证书。在这一年,协会发布了登记备案的3个解答。
2015年是私募基金管理人登记的“井喷”之年。因为不设行政审批以及申请的便利化,越来越多的机构申请私募基金管理人登记;到2015年年底,申请登记的私募基金管理机构数量达到25000多家。
随着数量的急剧增加,私募基金行业也出现了很多问题:一些机构利用私募基金管理人登记身份、纸质证书,非法自我增信,故意夸大歪曲宣传,误导投资者。一些机构登记成为私募基金管理人,但从未备案基金,开展业务,甚至就是个空壳公司,根本不具备从业人员、营业场所、资本金等企业运营的基本设施和条件。一些机构公开推介私募基金,承诺保本保收益,向非合格投资者募集资金,又因投资失败而“跑路”;更有甚者,借私募基金名义搞非法集资,从事利益输送、内幕交易、操纵市场等违法犯罪行为。总之,2015年,随着私募基金管理人登记数量的“井喷”,监管没有及时跟上,这些问题给整个私募基金行业的形象和声誉造成了恶劣的社会影响。
于是,基金业协会决定重拳出击,从严监管。
2016年2月1日,协会发布《私募投资基金管理人内部控制指引》。
2016年2月4日,协会发布《私募投资基金信息披露管理办法》及《私募投资基金信息披露内容与格式指引1号》(适用于私募证券投资基金)。
2016年2月5日,春节前的最后一个工作日,协会发布《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》。从4个方面对私募基金管理人进行了类牌照的监管,私募基金管理人登记门槛越来越高,具体表现如下。
1.取消私募基金管理人登记证明。决定自本公告发布之日起,协会不再出具私募基金管理人登记电子证明。协会此前发放的纸质私募基金管理人登记证书、私募基金管理人登记电子证明不再作为办理相关业务的证明文件。
2.加强信息报送。规定新登记的私募基金管理人在办结登记手续之日起6个月内仍未备案首只私募基金产品的,协会将注销该私募基金管理人登记。对于已登记的私募基金管理人,已登记满12个月且尚未备案首只私募基金产品的,须在2016年5月1日前备案首只私募基金产品,否则将注销登记;已登记不满12个月且尚未备案首只私募基金产品的私募基金管理人,应在2016年8月1日前备案首只私募基金产品,否则将注销登记。
已登记的私募基金管理人应通过私募基金登记备案系统及时履行私募基金管理人及其管理的私募基金的季度、年度和重大事项信息报送更新等信息报送义务。未按时履行季度、年度和重大事项信息报送更新义务累计达两次的,协会将列入异常机构名单,暂不予备案基金产品。
私募基金管理人还应当于每个年度4月底之前,通过私募基金登记备案系统填报经会计师事务所审计的年度财务报告;未按要求提交经审计的年度财务报告的,将暂停受理备案。
3.提交法律意见书。新申请私募基金管理人登记、已登记的私募基金管理人发生部分重大事项变更,需通过私募基金登记备案系统提交中国律师事务所出具的法律意见书。法律意见书应对申请机构的登记申请材料、工商登记情况、专业化经营情况、股权结构、实际控制人、关联方及分支机构情况、运营基本设施和条件、风险管理制度和内部控制制度、外包情况、合法合规情况、高管人员资质情况等逐项发表结论性意见。协会同时发布了《私募基金管理人登记法律意见书指引》。
4.关于私募基金管理人高管人员基金从业资格相关要求。从事私募证券投资基金业务的各类私募基金管理人,其高管人员[包括法定代表人/执行事务合伙人(委派代表)、总经理、副总经理、合规/风控负责人等]均应当取得基金从业资格。从事非私募证券投资基金业务的各类私募基金管理人,至少两名高管人员应当取得基金从业资格,其法定代表人/执行事务合伙人(委派代表)、合规/风控负责人应当取得基金从业资格。各类私募基金管理人的合规/风控负责人不得从事投资业务。
2016年4月15日,发布《私募投资基金募集行为管理办法》。从私募基金募集环节的募集主体、募集程序、账户监督、信息披露、合格投资者确认、风险揭示、冷静期、回访确认、募集机构和人员法律责任等方面进行了规范。
2016年4月18日,发布《私募投资基金合同指引》(1-3号),针对契约型、合伙型、公司型基金制定了不同的合同指引,对不同组织形式的私募基金合同制作进行差异化规范和指导。
2016年5月31日,上线试运行私募基金信息披露备份系统。
2016年7月15日,证监会发布《证券期货经营机构私募资产管理业务运作管理暂行规定》。重点对违规宣传推介和销售行为、结构化资管产品、违法从事证券期货业务活动、委托第三方机构提供投资建议、开展或参与“资金池”业务、实施过度激励等进行了严格的规范。
2016年9月8日,上线运行资产管理业务综合报送平台,对私募基金登记备案系统,进行迭代升级。新的资管业务综合报送平台,要求申请登记的私募基金管理人报送基本信息(含办公楼、前台照片)、相关制度信息、机构持牌及关联方信息、诚信信息、财务信息、出资人信息、实际控制人信息、高管信息、法律意见书等文件和材料。新的系统要求私募基金管理人提交的信息更具体和严格。
2016年10月10日,正式运行私募基金信息披露备份系统。要求已在协会备案的私募证券投资基金,包括自主发行私募证券投资基金及管理规模金额达到5000万元以上(含5000万元)的顾问管理型私募证券投资基金,报送季度报告和年度报告。其中,单只私募证券投资基金管理规模金额达到5000万元以上(含5000万元)的,还应当持续在每月结束之日起5个工作日以内报送月度报告,即基金净值信息。
2016年10月24日,发布《证券期货经营机构私募资产管理计划备案管理规范第1号——备案核查与自律管理》《证券期货经营机构私募资产管理计划备案管理规范第2号——委托第三方机构提供投资建议服务》《证券期货经营机构私募资产管理计划备案管理规范第3号——结构化资产管理计划》,作为证监会《证券期货经营机构私募资产管理业务运作管理暂行规定》的具体规范。一是明确了协会的备案核查和产品监测职责,对证券期货经营机构的备案合规义务、备案程序、法律责任等作了总体性规定;二是对委托第三方机构提供投资建议服务的私募资管产品须提交的备案材料进行了细化,督促管理人谨慎遴选符合条件的第三方机构;三是详细说明了结构化资管计划的备案要求,细化了在宣传推介、收益分配、投资运作等方面的合规要求;四是针对部分突出风险,进一步强化自律规范要求,如禁止私募证券投资基金管理人为投资非标资产的资管产品提供投资建议;五是禁止一对多资管产品委托人以发出投资建议、投资指令等方式影响资产管理人投资运作;六是禁止管理人通过“安全垫”+超额业绩报酬等方式变相设立不符合规定的结构化产品。
2016年11月14日,发布《私募投资基金信息披露内容与格式指引2号——适用于私募股权(含创业)投资基金》。
2016年12月9日,修订《中国证券投资基金业协会会员管理办法》《中国证券投资基金业协会会费收缴办法》。
2016年12月12日,证监会发布《证券期货投资者适当性管理办法》,拟于2017年7月1日正式施行。《证券期货投资者适当性管理办法》要求私募证券投资基金管理人对投资者进行分类管理,对产品进行评级管理,对普通投资者进行推介和销售产品时,要进行适当性匹配。对管理人提出了更加严格和具体的适当性匹配义务要求。
整个2016年,几乎每个月都会有监管规则出台。根据协会网站发布的消息,协会要构建的是“7+2”(7个自律管理办法和2个行为指引)的自律管理规则体系,全面覆盖登记备案、募集行为、投资顾问业务、信息披露、内部控制、合同指引、法律意见书指引、托管业务、外包业务等环节。
2017年3月1日,协会正式发布了《私募投资基金服务业务管理办法(试行)》,对基金份额登记、估值核算、信息系统服务业务作出了规范。并要求私募基金服务机构申请登记时和私募基金管理人一样提交法律意见书作为登记必备文件。从目前来看,协会可能还会发布《投资顾问业务管理办法(试行)》《基金募集业务管理办法(试行)》。这样,全部的监管规范将正式形成。
私募基金行业属于资产管理行业的重要组成部分,随着我国经济和社会的发展、国民财富的增加,资产管理行业也迎来了巨大的发展机会。随着监管的规范和准入门槛的提高,更加能凸显这个行业的价值及含金量,私募基金行业大有可为。