3.2 国有企业改革的中国范式的形成和混合所有制企业的涌现

3.2.1 激进的控制权改革

在1977年，中国国有企业产出占全国工业总产值比重达八成左右，绝大部分国有企业基本按照政府计划所规定的品种和产量以及销售对象、销售价格组织生产，企业核算利润上缴政府，亏损由政府补贴。企业按政府指标招收职工，按政府规定标准给职工支付在职工资、退休工资并提供住房和其他福利。不过，资料显示（董辅礽，1999），在“文化大革命”结束之后的1977年和1978年，政府开始有限度地允许市场交易和实行计件工资制度，以鼓励企业按照市场信号增加生产，这为随后启动国有企业改革起到了很好的铺垫作用。

1978年年底，在四川化工厂等六户国有企业自己的请求下，四川省政府同意对这六户企业实行放权让利试点，基本内容是在完成计划任务的前提下企业可以根据市场需求自主生产，并留存部分利润用于扩大生产和发放奖金（章迪诚，2006）。六户企业的改革举措在很短时间内就产生了企业产出和职工收入“双增加”的立竿见影的效果，从而引起其他企业效仿，进而得到上层肯定。1979年7月，国务院颁布实施《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，核心内容即沿袭了四川试点举措，使放权让利政策迅速在全国范围内推广并实质上维持了至少十几时间。1984年，国务院颁布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，规定国有企业享有生产经营决策、产品销售、物资采购、留用资金使用、资产处置、机构设置、劳动人事管理、产品定价、工资奖金分配、联合经营十项自主权，深化了放权让利政策（董辅礽，1999）。1992年，国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，规定国有企业享有14项自主权，比1984年的政策增加了投资权、联营兼并权、进出口权、拒绝摊派权四项企业自主权（董辅礽，1999）。

国家统计局（1998）资料表明，全国范围内实行的放权让利改革在增加产出方面产生了显著效果，主要工业品产量连年大幅度增长，企业的经济效益和职工收入也不断提高。完全可以说，不触及国家所有制的控制权改革在这段时间里获得了巨大成功。

了解当时的改革背景及改革目的，是理解当时控制权改革获得成功的关键。当时的改革背景是，经过十年“文化大革命”之后，我国的工业品十分短缺，特别是轻纺工业品极为短缺，解决短缺问题是国家经济工作的头等任务。在非国有企业还没有登上中国经济舞台的情况下，当时国有企业改革的直接目的就是千方百计促使企业尽快增加生产。是私有化还是放权让利更能实现这个目的？即使不考虑意识形态约束和认知局限，私有化也并非合适选择。

私有化需要企业财产分配技术或产权交易技术，以及相应的资金和市场，当时的中国在短期内根本无法提供这些条件。在当时的环境下，私有化还将导致巨大的不确定性。私有化之后的企业是完全按照市场信号组织生产还是在某种程度上接受政府计划？如果出现亏损是由政府救助还是自行倒闭？企业将由谁拥有以及如何产生管理层？普通职工将面临什么样的出路和得到什么样的待遇？在私有经济占主体和市场机制健全的英国、法国等国，这些问题可能显得多余或者不难回答，但在转轨初期的中国没有人能够对这些不确定性问题提供确切的答案。在转轨过程中，不确定性问题被M.Dewatripont和G.Roland（1995）等经济学家认为是影响转轨成败的至关重要的因素，他们认为，企业私有化和价格自由化的后果并不一定就是明白无误和令人信服，不确定性的存在使得激进私有化的可行性降低，而局部改革所产生的信息反馈有助于减少和消除不确定性，从而增强人们的改革信心。中国的放权让利正是这样，试点所产生的符合预期的正面效果以及后来大规模推广所取得的成功，对于改革的持续性有着重要意义。

与私有化相比，放权让利的不确定性要小得多。政府部门、管理层和职工很容易算计放权让利对于自身的意义：困扰政府的短缺问题将得到缓解，管理层的权力和利益将增加，职工虽然付出更多劳动但提高收入的梦想将得以实现。尽管没有触及所有制，当时情况下放权让利的革命性意义是毫无疑问的。研究表明，自主权的提高对于调动管理层和职工的积极性是非常有用的（T.Groves, et al,1994），同时也有利于更优秀的管理人员得到任用（T.Groves, et al,1995）。美国经济学家埃冈·伯格和威廉·达菲（1985）在《比较经济体制：从决策角度进行比较》中创立了DIM分析框架，即从决策（Decision）、信息（Information）、激励（Motive）三个角度来考察一种经济体制。以DIM框架来分析，不难发现放权让利导致的体制变革。放权让利首先让国有企业在一定程度上拥有了之前被政府牢牢控制的生产决策权，初步打破了计划体制的束缚，实现了决策权从政府向企业的逐渐转移。在此基础，国有企业可以直接对市场信息做出反应，价格信号开始具有重要性，市场机制被引入。而且，在严重的商品短缺背景下，企业几乎不需要花费力气去研究市场和开拓市场，因为信息成本非常低。放权让利使国有企业开始享受到根据市场信号决策而带来的经济利益，企业留利和职工收入相应增加，从而使得初始改革举措具有正反馈作用，刺激企业提出进一步放权让利的要求。

不过，放权让利改革在实际中出现了边际效果递减现象。放权让利本质上是政府与国有企业之间订立了某种合约。O.Hart和J.Moore（1990）发现合约具有不完备性，因而所有权具有根本性意义。用合约方式来改革国有企业，必然会出现政府和企业之间重新谈判，由此导致的扯皮摩擦使“政企不分”问题无法借助合约本身来解决。重新谈判首先出现在企业留利方面的分歧。最初的放权让利政策并没有也不可能规定严格统一的留利办法，两三年之后，政府发现虽然企业利润不断增加但国家财政收入从1979年到1982年一直徘徊不前，相反企业留利和职工收入却不断攀升，因此政府要与企业就利益分配进行重新谈判（董辅礽，1999）。当时的背景是，我国尚未实行企业所得税制度，国家财政收入在很大程度上依靠国有企业上缴利润。1981年，政府开始考虑全面改革国有企业的利润分配制度，国务院于当年10月颁发了《关于实行工业生产经济责任制若干问题的暂行规定》，这里的经济责任制其实就是企业上缴利润的责任制，规定通过利润包干和分成等办法以保证国有企业的利润上缴数额。但实行经济责任制之后不久，普遍出现了“鞭打快牛”现象，企业的生产积极性受到伤害，因此国务院在1983年4月决定停止实行这个规定，同时颁布《关于国营企业利改税试行办法》，规定实施所得税制度和利润调节税制度（董辅礽，1999）。

利改税仍然没有摆脱经济责任制的类似困境。1986年12月，国务院颁布《关于深化企业改革，增强企业活力的若干规定》，决定废止利改税试行办法，全面推行企业承包经营制度，并对规模较小的企业实行租赁经营制度（董辅礽，1999）。承包制的核心仍然是规定国有企业利润上缴办法，基本做法是包死基数、确保上缴、超收多留、歉收自补，同时相应地强化企业自主权。租赁制在放权方面比承包制更加激进，而且租赁者并不需要向国家上缴新产生的经济剩余。承包制和租赁制属于激进的控制权改革，只要企业能够按约定数额上缴经济收益，国家可以在很大程度上将控制权让渡给企业，尽管这些控制权经常受到政府部门和政府官员的截留或者受制于当时的社会环境而不能全部落到企业手中。不过，承包制和租赁制虽然扭转了国家财政收入滑坡的局面，但实际上无法“包亏”，并且助长了国有企业重当期生产、轻长期投入的“短期行为”。随着1993年国家财政和税收体制改革，国有企业按33%的税率上缴所得税而不再上缴税后利润，承包制全面终止。

承包制和租赁制在形式上仍然属于控制权改革的范畴，但实质上开始触及所有权的一个核心内容——剩余索取权方面的改革。1979年，国家在全国范围推行放权让利改革时，并没有预料到国有企业经济剩余如何进行动态分配将会成为一个问题，也许政府那时的注意力过分集中在如何提高国有企业生产积极性方面。但作为所有者，国家无法接受经济剩余的分配过多流向企业内部人而国家财政收入停滞不前的事实。从经济学的角度来看，所有者获得经济剩余是一个合理的诉求。H.Demsetz（1988）认为，剩余索取权是所有权的题中应有之义。但在实际当中，国家强化自己作为所有者的剩余索取权与提高企业生产积极性之间似乎存在着无法调和的矛盾，国家从20世纪80年代初到20世纪90年代初花了十年时间寻求各种不同的解决方案而无法解决，这凸显了国家刻意回避正式的所有权改革而固守控制权改革带来的困局。国家在与企业内部人进行剩余索取权方面的不断重新谈判中，并没有占到任何便宜，内部人的谈判地位反而不断上升，终于迫使国家在1993年决定对国有企业征收33%的所得税而不再索取任何税后利润。内部人在剩余索取权争夺中不断获得优势，一方面维持了国有企业激励机制的有效性；另一方面也意味着在控制权改革的外衣下，发生着静悄悄的关于所有权所产生剩余收益的重新安排，我们把这种情况称为非正式的所有权改革，在这种非正式的所有权改革中可以窥见隐含的民营化。显然，这种长时间非正式的所有权改革在其他转轨国家不曾有过，在英法等发达国家更不曾有过。

在承包制和租赁制之后，激进的控制权改革仍然在继续，并在1992年形成了一个强有力的条例。1992年，国务院颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（董辅礽，1999）。该条例指出转换经济机制的关键是要正确处理国家和企业之间的关系，坚决贯彻政企分开、两权分离的原则，在坚持全民所有的前提下，把经营权真正交给企业。条例规定由国务院代表国家行使企业财产的所有权，而企业经营权是指企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。条例详尽列举了国有企业应该享有14项权力，并规定国有企业可以通过合并、分立、解散等方式进行组织结构调整。显然，其中有些权力已超出作为代理人的管理层应有的权力范围。从1994年开始，直至2008年前后，国有企业除了依法缴纳所得税之外，也不需要向国家财政部门和其他任何部门分配税后利润，即使国有企业有盈利，它们也可以完全保有这些税后利润。在20世纪90年代末当中国的国有部门陷入前所未有的困局时，控制权进一步向国有企业的内部人转移，政府实际上鼓励国有企业自行其是、各自突围，再加上当时国家推行了大力度的政府机构改革，那些曾经对国有企业拥有较大控制权的行业主管部门，如中央政府的机械工业部、纺织工业部、化学工业部、冶金工业部、电子工业部等部门，以及地方上的相应厅局，都被撤销了，在这些主管部门被撤销后的一段时间里，国有企业一度享受着很高的自由度，这种自由化还引发了当时盛行一时的内部人主导的所有权改革，即管理层和职工以比较优惠的价格或者在缺乏足够监督的条件下购买国有企业。不过到了2003年，中央政府和地方政府都设立了国有资产监督管理委员会，作为出资人代表来行使出资人权利，对国有企业实行管资产与管人管事相结合，此后那种过度激进的控制权改革受到了某种程度的约束，而且在2008年前后国有企业还开始向国有资产监督管理委员会或者财政部门分配少许的税后利润。

当然，所谓激进的控制权改革，并不意味着所有的放权行为都能得到真正落实。事实上，在至今为止的国有企业改革的全部过程中，一直存在着一个难于辨清的矛盾，即企业从来没有停止抱怨政府放权不够，而政府却常认为企业已经失去控制。特别是在2003年之后，尽管国家设立了国有资产监督管理委员会作为出资人代表机构，但其行使的出资人权利既不完整，也不强硬，国有企业一直以来所享有的那种高度的控制权依然没有受到明显触动，而且在这个权力分配格局中，国有企业增大了对国有资产监督管理机构和其他政府部门的抱怨，抱怨它们又开始了对国有企业经营事务的干预，当然这些干预在多数时候是存在的而且有不断强化的趋势。从此，国有企业又受到了所谓的“政企不分”的困扰，这个在20世纪70年代末国有企业改革启动之时就成为一个核心症结的东西，三十几年之后仍然不能根本解决。在实际当中，政府放权过度和企业权力不足完全有可能同时存在，并贯穿于激进控制权改革的全部过程。激进的控制权改革可能使得绝大部分正式权力，例如国家规定14项权力，从政府转移到管理层，使政府的正式控制逐渐式微。但政府可能会寻求增加对国有企业的非正式控制，即利用自己对国有企业高层管理人员的选择权和对他们政治前途的决定权、利用自己对关键资源的掌控、利用自己强大的政治影响力，实施对国有企业的非正式干预，更何况在2003年之后，国有资产监督管理委员会登上了舞台，这种机构是以出资人代表的身份出现的，所行使的出资人权利也有《企业国有资产法》作为依据。但总体而言，激进的控制权改革有力地促进了国有企业控制权从政府向企业管理层的转移，这一点是没有太大疑义的。

3.2.2 渐进的所有权改革

尽管国家刻意回避所有权改革，但它还是不以人的意志为转移发生了。首先是非正式的所有权改革——剩余索取权不断向内部人倾斜。正式所有权改革的尝试也由激进的控制权改革自发产生。在20世纪80年代中期，一些小型商业服务业国有企业就开始尝试所有权“降格”，即将国有制转为集体所有制，将少数国有制和集体所有制企业转为私人企业。商业部的官员刘铭三（1985）公开发表的统计数据表明，1984年年底全国放开的全民所有制小型商业企业达到55892个，占全部国有小型商业企业的55.2%，其中改为国家所有、集体经营的44300多个，转为集体所有制的（将国有资产有偿转让给集体，分期付款）5500多个，租赁给个人经营的为5800多个。根据江苏省常州市经济体制改革委员会（1985）公开发布的资料，常州市在1984年对全市20%的国有工业企业、80%的国有商业企业、97%的国有饮食服务业企业、100%的国有煤球店采取集体所有制的管理办法。有些转为集体所有制的企业，事实上由职工出资购买并将所有权以股权方式量化给职工，比较接近私人所有制。除了所有制“降格”以外，少量国有企业当时也采取了股份制形式进行正式的所有权改革，1984年北京天桥商场改建为股份制企业就是一个典型，股份制改造之后的天桥商场国家股占50.0%，银行股占25.9%，企业股占19.7%，职工股占4.4%。同年上海飞乐电声总厂的股份制改造还一开风气，向社会公开发行股票。

中国经济学界从20世纪80年代中期开始，在反思多年国有企业改革曲折经历的基础上，也呼吁试验正式的所有权改革，厉以宁（1987, 1988）和董辅礽（1987）就是两位呼吁所有权改革的重要经济学家。随着基层所有权改革的尝试和经济学界对所有权改革的呼吁，20世纪80年代中期以后，国家似乎意识到正式的所有权改革难以避免，但仍然倾向于将所有权改革局限在一定范围之内，私有化之门并没有打开。即使是股份制这样一种财产组织形式，也充满争议并长时间受到限制。1986年年底，国务院颁布的《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》提出，各地可以选择少数有条件的全民所有制大中型企业进行股份制试点，但同时又强调，企业之间互相投资或联合投资建立新企业可以采取股份制这一新的组织形式。1987年党的十三大指出，改革中出现的股份制形式，是社会主义企业财产的一种组织形式，可以继续试行。直到1992年邓小平南方谈话肯定了股份制，国有企业股份制改造才获得突破，证券交易市场也得以快速发展。

1992年党的十四大确立了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济（江泽民，1992）。此时，国家也开始考虑国有企业改革的目标模式问题，以摆脱国有企业改革的实用主义路线。显然，实践的发展和经济学界的研究成果已使国有企业改革不再可能完全局限于控制权改革的范围之内。1993年党的十四届三中全会提出，国有企业改革的方向是建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度（中国共产党中央委员会，1993）。虽然现代企业制度包含产权明晰的内容，但正式的所有权改革并没有被明确提及。

现代企业制度的提出，是国家将国有企业改革从实用主义路线转向目标主义路线的最初行动。目标主义也可称为战略主义。可惜的是，目标本身的含糊和战略本身的晦涩使后来的改革行动仍然在实用主义的轨道上滑行，此后几年的改革行动更多地集中在对国有企业进行财务重组和资产重组而不是大规模的所有权改革上。直到20世纪90年代中期以后，国有企业深陷财务困局，所有权改革才渐入佳境，不少地方开始大量地对中小国有企业进行所有权改革，主要就是因为这些企业处于连年亏损和资不抵债的状态，已经成为政府的重大包袱（中国集团公司促进会，2003）。当时所有权改革方式主要是面向内部人的国有产权出售，即国有产权主要出售给职工和管理层，前者称为股份合作制，后者称为管理层收购。这种将国有企业改造为非国有企业或者包含非国有股的股份制企业的做法，在实际工作中称为改制。集体企业进行类似的所有权改革也称为改制。

在客观情况面前，国家终于开始正视国有产权出售指向的所有权改革的现实。1997年党的十五大和1999年召开的党的十五届四中全会强化了国有企业改革的战略主义思维，对于正式的所有权改革具有重要意义。十五大提出要从战略上调整国有经济布局，抓好大的，放活小的，并阐述了国有经济比重降低不影响社会主义性质（江泽民，1997）。所谓放活，实质上就是出售国有产权，尽管在正式文件的表述上还包括承包、租赁等形式。大会还对股份合作制作了适度肯定。十五大促进了所有权改革。国家经济贸易委员会中小企业司（1999）对21个省自治区直辖市的统计显示，到1998年8月，独立核算国有中小企业改制数量达到47631户，占应改制企业的64%，其中江西省国有小企业改制面达到87%，安徽省国有小企业改制面达到93%。在这47631户改制企业中，采取股份合作制形式的有10769户，占22.6%；采取整体出售形式的有3893户，占8.2%；采取租赁形式的有3470户，占7.3%；采取股份制形式的有2928户，占6.2%；采取承包形式的有2197户，占4.6%；采取兼并形式的有2098户，占4.4%；采取破产形式的有1340户，占2.8%；其他形式如合资嫁接等形式的有20931户，占43.9%。1999年党的十五届四中全会进一步提出了国有经济有进有退的命题（中国共产党中央委员会，1999），提出要大力发展股份制，并将放活的范围首次从小型扩大到中型国有企业。会议首次提出国有大中型企业可以改为股份制企业，要发展混合所有制经济。此后，所有权改革不断从小型企业向中型企业蔓延，大型企业也尝试改制成国有控股的混合所有制企业，包括向民营企业和外资企业出售一部分存量国有股权。一些研究表明（Q.Sun, W.Tong,2003），通过股份制的方式对国有企业进行所有权改造在一定程度上取得了成功。2003年党的十六届三中全会提出要大力发展混合所有制经济（中国共产党中央委员会，2003），实现投资主体的多元化，使股份制成为公有制的主要实行形式。至此，发展混合所有制正式成为一项明确的战略方针并且在实践中得到大力贯彻推行。

当然，1997年以来国有企业空前的财务困局对所有权改革的促进作用丝毫不亚于战略主义思维。1997年年底，国家决定用三年左右的时间实行国有企业改革攻坚以实现国有企业扭亏脱困。在这三年当中，国家对国有企业进行了大规模的重组，具体方式包括剥离不良债务、淘汰落后生产能力、分流冗员、实行关闭破产等，同时对许多中小企业甚至大型国有企业实行所有权改革，改制面急剧扩大（陈清泰，2008）。进入21世纪以后的前三年左右，所有权改革步伐进一步加快，并且在2003年左右形成高潮，多数小型企业被出售，许多中型企业和一些大型企业通过改制成为了混合所有制的股份公司。

但是，到了2004年之后，所有权改革的步伐突然地显著放慢了，有些学者甚至认为改革停滞了。所有权改革显著放慢的原因可能是多方面的，首先是新一届政府进入正常的运行轨道之后，更加注重社会和谐，而国有企业的所有权改革一般会导致员工的就业身份的改变以及裁员，这一直受到多数职工的极大抵制，因为职工对传统国有企业的“铁饭碗”有着难以割舍的依恋，裁员更是不可接受的，更何况一些改制行为还存在低估国有资产和利益输送等腐败现象，这些都被认为是不和谐因素；其次，当时中国经济开始进入新一轮上升周期，特别是重化工业化浪潮的到来为很多国有企业带来了新一轮繁荣，因为在前几年的所有权改革中，许多处于轻纺工业领域的中小国有企业都实现了出售或重组关闭，而留下来的那些国有企业有很多处于重化工业领域，这些被留下来的国有企业前几年也经历了裁员瘦身、卸下包袱、上市融资等重组和强化活动，为新一轮上升周期做好了必要的准备，而一旦国有企业的经营困局得到明显缓解，所有权改革的压力顿时消失了；再次，社会舆论发生了重大变化，随着互联网的兴起，社会舆论一度转向了非理性的激烈方向，这很容易放大国有企业所有权改革存在的腐败、产权向少数人集中等问题，这样的网络舆论制约了当时国有企业所有权改革的进一步推进。在此后的几年里，与此前十几年里的所有权改革方向相反，国有企业进行了大胆的扩张，社会上对“国进民退”的批评日渐增多，国有企业停止改革、大肆扩张带来的弊端也日益显现，要求继续推进国有企业改革的声音再次受到了重视，因此才有2013年秋天十八届三中全会决定深化国有企业改革内容的出台。

很有意思的是，20世纪90年代末以来的所有权改革还催生了职工身份制度改革，使改制从单纯的所有权改革转向了所有权改革和职工身份制度改革的有机结合，从而形成了产权置换与职工身份置换相结合的双重置换模式。双重置换模式在2004年之前的所有权改革中非常流行，但是在十八届三中全会之后可能推行的所有权改革中，特别是当混合所有制仍然由国家控股时，到底是否还存在身份置换这个问题，以及是否需要明确的政策，都成为了一个疑问。即使身份置换本身在未来存疑，但通观中国国有企业所有权改革的大过程，国有企业职工的身份改革问题，包括他们就业状态的市场化和安全保障的社会化，仍然是一个无法回避的核心议题。需要指出的是，职工进行身份置换时，国有企业或者政府一般要向职工支付经济补偿金。经济补偿金的出现，以及其处理其他遗留问题所需要支付的费用，使得所有权改革产生了巨大成本。成本支付问题成为影响中国国有企业所有权改革的一个重要因素。

双重置换模式的确立，使得中国国有企业改制包括以下两方面的内容。第一，在国有全资企业中引入非国有资本，包括出售存量国有产权和新增非国有资本，使国有全资企业变为含非国有股的股份制企业或变为不含任何国有股的非国有企业。国有控股企业也可以进一步以上述方式实行二次改制或三次改制，以实现国有股比重的继续降低乃至全部退出。第二，尽可能地改变职工的身份，将他们在本企业终身就业、由本企业承担医疗和养老责任的身份，改为合约化就业、医疗养老纳入社会保障体系的身份，同时一并处理其他遗留问题，如剥离办社会职能，移交不适资产，处置各种显性和隐性债务等。