导言

岗位权力行使风险防控机制建设（以下简称岗位权力风险防控）是河南省焦作市在反腐倡廉创新实践中提出的一个概念，并在全市大力推进的一项创新性工作。其主要做法是，把部门单位作为一个相对独立的管理闭环系统，将风险管理和利益冲突管理理念引入权力运行领域，依据权力的概念与特征、预防腐败理论、领导干部廉洁自律理论、权力制约理论模式、监督控制理论，积极稳妥扎实开展岗位权力风险防控机制建设工作，即在清权确权、编制职权目录、绘制权力运行流程图的基础上，通过排查岗位职责风险、制度机制风险和事项办理风险，建立与之相对应的“自我防控、综合防控和全程防控”三道屏障，并依靠文化的支撑，加强日常管理，规范权力运行，有效预防腐败。实践证明，岗位权力风险防控机制建设是部门单位（微观层面）构建惩防体系的有效形式和载体，是科学预防腐败的路径选择，具有强大的生命力。

一、研究背景

目前，我国正处于经济转轨、社会转型时期，由于体制制度机制不健全和各种腐朽思想文化的影响，腐败现象比较严重，反腐败形势严峻。表现在：“当前，腐败现象在一些地方和部门仍然易发多发，有的案件涉案金额巨大、涉及人员众多，特别是高级干部中发生的腐败案件影响恶劣；腐败行为更加复杂化、隐蔽化。”严重的腐败现象，败坏了党和政府的形象声誉，损害了人民群众的利益，严重威胁着我们党的执政安全，妨碍着我国经济社会事业的发展，成为人民群众反映强烈的热点、难点、焦点问题。

面对严峻的反腐倡廉形势，我们党始终保持清醒的头脑，高度重视，一以贯之，立场坚定，旗帜鲜明，坚定不移地开展党风廉政建设和反腐败斗争。同时，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，更加科学有效地防治腐败。

在这样的形势下，全国各地积极探索反腐倡廉制度机制创新。比如，北京市创建廉政风险防范管理工作、上海市坚持制度加科技预防腐败、河北省开展权力运行监控机制建设、江苏省推行行政权力网上公开透明运行、甘肃省构筑“三道防线”（权力防线、动机防线和机会防线）预防腐败，全国各地建立公共资源交易中心、行政电子监察系统，开展县委权力公开试点，依托电子政务平台加强县级政府政务公开试点工作，等等，有效预防腐败。与此同时，一些省市还先后出台了一些重要制度，比如，北京市出台规范“三重一大”决策程序和行政问责制度；湖南省出台加强县市区党政正职和省直厅局单位党政正职监督的办法，并推行党政正职向纪委全会公开述廉制度；福建省规范行政裁量权制度；浙江省出台党员领导干部防止利益冲突暂行办法；湖北省印发《关于推进社会领域防治腐败工作的意见》；广东试点干部家庭财产申报公示制度；广东省佛山市顺德区率先建立“大监督”体系（整合监察、审计等部门组建区政务监察和审计局，与区纪委机关合署办公，负责对全区党务、政务工作进行纪律和绩效监督），等等，工作取得了明显成效。

为鼓励创新，中央纪委先后召开了反腐倡廉建设创新和纪检监察工作创新理论研讨会，总结推广经验。

河南省焦作市积极探索预防腐败的新途径，于2009年年初在市财政局、环保局、卫生局三家单位开展岗位权力风险防控机制建设试点工作，2010年拓展为24家，2011年全面推开，2012年以来进入巩固、深化和提升阶段。经过艰苦的探索和实践，取得了明显的成效。焦作的经验和做法受到了上级的充分肯定与好评，其经验材料《以权力运行安全，确保项目建设安全、资金使用安全和干部成长安全——河南省焦作市开展岗位权力风险防控的探索和实践》入选2011年8月中央纪委、监察部、国家预防腐败局召开的全国加强廉政风险防控规范权力运行现场会；《构筑三道屏障 保障四个安全 全面推进岗位权力风险防控机制建设》入选2012年3月河南省纪委、省监察厅、省预防腐败局在焦作召开的全省加强廉政风险防控规范权力推进会并作典型发言；2012年10月，焦作市被国家预防腐败局确定为廉政风险防控工作联系点。

二、研究目的

一是总结焦作的实践经验。几年来，焦作市创造了一些值得学习和借鉴的经验与做法。比如，市财政局“七要素架构”财权风险管控体系、市卫生局“坚持领导干部‘五带头’，推进岗位权力风险防控机制建设”、市公共资源交易中心“创新实践岗位‘六知道’，夯实风险防控机制建设基础”、市住房公积金管理中心“构筑六大管理体系，保证住房公积金零风险运作”、市国土资源局坚持“制度+科技+公开，构筑国土权力风险防控机制”、市地税局“完善三项内控机制，防范税收执法风险”、市环保局“坚持打基础、建机制、常态化开展风险防控工作”等。笔者认为，这些经验和做法弥足珍贵，亟待总结，以便形成理论更好地指导实践。

二是探索岗位权力风险防控基本模式。岗位权力风险防控属于微观层面的防控范畴，旨在构建部门单位权力风险防控的有效机制。我们知道，岗位是单位的细胞，单位是国家的细胞，只要每个岗位权力风险防控搞好了，一个单位的风险防控工作就能搞好；一个单位风险防控搞好了，一个地方就会形成风清气正、干事创业的良好环境；而如果全国各地都能扎实开展岗位权力风险防控工作，那么干部清正、政府清廉、政治清明的目标就能实现。这是毫无疑问的。所以，本研究以构建部门单位权力风险防控机制为目标，以规范岗位权力运行为主线，以防止利益冲突为核心，深入探讨微观层面的权力风险防控的理论与实践问题，以期提出具体的防控工作模式。

三是为反腐倡廉现实工作服务。目前腐败现象比较严重，比较普遍，是人民群众反映强烈的一个热点、难点、焦点问题。“腐败实质就是权力的异化，就是公共权力没有按照其正常功能发挥应有的作用，反而被用来谋取个人私利。因此，我们反腐败，其核心就是要制约和监督权力。”诚如中央党校党建部主任王长江所说：“社会生活中的腐败现象，归根结底，是公权力运行的伴生物。”“随着改革开放的推进，我们逐步看清了腐败与权力的必然联系”，“从权力约束上寻求治本之策，成为今天反腐败的社会共识。”对此，我国一些专家学者根据我国的实际情况，对权力制约和监督问题进行了深入研究和探讨，发表了大量论文，出版了许多专著，提出了诸多权力制约理论模式。但这些都是宏观层面的，而对微观层面（部门单位）的权力制约模式却鲜有研究和提出。诚如中国科技大学廉政中心秘书长、副教授张增田和中国科技大学行政管理学院研究生唐诗倩所说：“或许是受西方经典政治学家的影响，国内学者在该领域所开展的研究也主要着眼于宏观层面。”“微观层次上的权力制约机制的设计问题鲜有专门研究。即便将关注点聚焦于政府行政权力制约，学者的视角依然是宏观的。”因此，笔者拟结合焦作的实践，学习借鉴全国其他一些地方的成功经验和做法，尝试提出岗位权力风险防控的理论框架，为目前正在开展的预防腐败工作服务。

三、研究思路

（一）从宏观上着眼，从微观上入手

要认清我国反腐倡廉形势，认清我国反腐倡廉的道路，明确我国惩治和预防腐败体系建设的指导方针，明确当前和今后一个时期的反腐倡廉建设任务。同时，深入研究微观层面（部门单位和岗位）权力运行的各种风险因素，有针对性地制定防控措施，健全有关制度，规范权力运行，有效预防腐败。

（二）把部门单位作为一个相对独立的管理闭环系统

要加强岗位权力风险防控，就要把部门单位作为一个相对独立的管理闭环系统，根据权力运行的规律和各种风险因素，制定切合实际的防控对策，建立健全防控机制。这是完全可以做到的。理由是，各部门各单位组织健全，既有党的组织（党组、党委），又有行政班子，还有派驻纪检监察组织，完全可以建立微观的权力风险防控机制，创造风清气正、干事创业的良好内部环境。那种认为我国政治、经济、社会管理体制改革不到位，一个部门单位不可能建立岗位权力风险防控机制的认识是片面的、错误的。

（三）定位为制度机制建设

目前腐败现象严重，有的单位问题频出，根本的是制度机制问题，即制度不健全，监督不得力，“牛栏关猫，进出自由”，也如有的贪官忏悔所说，名义上对领导干部有八种监督，实际上只有一种监督，即自我监督。开展岗位权力风险防控机制建设，就是要构建不能贪的防范机制，把权力关进制度的笼子里。因此，岗位权力风险防控机制建设要定位为制度机制建设。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上明确要求：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”李克强总理在十二届全国人大一次记者招待会上也明确提出：“要建立和完善不能贪、不敢贪的反腐机制。”也诚如全国人大代表、香港廉政公署前专员罗范淑芬所说，“内地反腐不能靠网络和个人，实现制度上的权力制衡，才是解决问题的最终办法”。

（四）紧紧围绕权力运行风险进行

腐败是权力的滥用并谋取私利的行为。预防腐败，就必须紧紧围绕权力运行的风险进行。这样才能抓住事物的本质和要害，抓住工作的纲，纲举目张。诚如反腐倡廉蓝皮书中所说：“科学规制权力始终是反腐倡廉建设的核心问题。”因此，要针对岗位职责的风险、制度机制的风险和事项办理的风险，扎实开展岗位权力风险防控机制建设，建立与之相对应的防控屏障，防控权力风险，确保权力正确行使。

（五）构建微观层面的权力运行风险防控机制

这里的微观，是指部门单位和工作岗位。岗位权力风险防控既是公职人员的自我防控，也是部门单位的权力风险防控。因此，要针对岗位职责风险、制度机制风险和事项办理风险，建立与之相对应的三道防控屏障。这就要求从岗位自防与组织防控两个方面开展工作，从而形成部门单位的权力运行风险防控机制。

四、研究方法

（一）经验总结方法

经验总结方法主要是总结河南省焦作市开展岗位权力风险防控机制建设的实践经验和全国开展廉政风险防控的经验和做法。焦作的经验和做法主要有五个方面：一是做好基础性工作，即清权确权工作，编制职权目录、绘制权力运行流程图；二是实行岗位自防，即厘清岗位权力、明晰权限责任、查找权力行使的风险、制定防控措施、防止利益冲突；三是实行综合防控，即分权制衡、规范程序（业务流程）、权力公开透明运行、信息技术预防、健全反腐倡廉制度和严格问责；四是坚持全程防控，即抓好事前预防、事中监控和事后处置；五是加强日常管理，即建立工作机构和有关制度、加强监督检查和考核评估等。通过总结、概括和提炼，构建岗位权力风险防控的理论体系，以便更好地指导工作实践。

（二）文献分析方法

文献分析方法主要是通过对我国开展风险管理，尤其是2008年以来我国开展廉政风险防控和内控机制建设等文献进行搜集和整理，掌握国内关于此项工作研究的最新成果和动态，为本书研究提供学术理论基础和理论依据。

（三）系统分析方法

系统分析方法主要是运用系统观点，分析岗位权力风险防控的整体性、结构性、层次性、功能性，分析各子系统之间的关系，分析系统内部各要素之间的关系，精心设计，科学构建，使之形成相互联系、相互支持、相互依赖，共同发挥作用的有机整体，有效防范和控制权力行使的风险。

（四）对比分析方法

对比分析方法主要是与企业风险管理、金融风险管理、项目风险管理、廉政风险防范管理和内控机制建设的做法进行对比分析，研究其共同点和不同点，学习借鉴其经验和做法，为我所用。

五、本书结构

本书的框架结构主要包括以下七个部分，概要如图0-1所示。

第一部分，导言。主要介绍本课题研究的背景、研究目的、研究思路、研究方法、本书结构和创新之处。

第二部分，岗位权力风险防控的理论分析（第一章、第二章）。

第一章，岗位权力风险防控概述。首先，阐述风险的概念，进而界定权力风险的概念，再到界定岗位权力风险防控的概念，同时阐述廉政风险、权力风险、腐败风险的含义及其本质，进而阐明岗位权力风险防控的重要性和必要性，以及工作中应遵循的基本原则。

第二章，岗位权力风险防控的理论基础和依据。主要是回答根据什么开展这项工作的问题，也关系到建立什么样的防控模式问题。其理论基础和依据是：权力的概念和特征、风险管理理论、预防腐败理论、领导干部廉洁自律理论、权力制约理论模式和监督控制理论。

第三部分，岗位权力风险防控的基础性工作（第三章）。

第三章，岗位权力风险防控的基础性工作。即清权确权、编制职权目录和绘制权力运行流程图。

第四部分，岗位权力风险防控的基本模式（第四章、第五章、第六章）。

第四章，岗位权力风险的自我防控，简称岗位自防。首先，界定岗位自防的概念；其次，阐述岗位自防的重要性和必要性，以及应遵循的基本原则；再次，研究岗位自防的基本途径和方法；最后，提出搞好岗位自防要注意研究和解决的几个问题。

第五章，岗位权力风险的综合防控，也称制度机制防控，是一套防控的“组合拳”，或者说制度防控的链条，即不能腐的防范机制。首先，界定综合防控的概念；其次，阐述综合防控的重要性和必要性，以及应遵循的基本原则；再次，研究综合防控的基本途径和方法；最后，提出搞好综合防控要注意研究和解决的几个问题。

第六章，岗位权力风险的全程防控，也称动态防控，还称具体事项办理风险的全过程防控。首先，界定全程防控的概念；其次，阐述全程防控的重要性和必要性，以及应遵循的基本原则；再次，研究全程防控的基本途径和方法；最后，提出全程防控要注意研究和解决的几个问题。

第五部分，岗位权力风险防控的文化支撑（第七章）。

第七章，岗位权力风险防控的文化支撑。首先，界定思想文化的概念；其次，阐述思想文化的功能和作用；再次，简要分析公职人员的思想道德风险因素，并探讨其形成的原因；最后，提出加强思想文化建设的基本对策。

第六部分，岗位权力风险防控的日常管理（第八章）。

第八章，岗位权力风险防控的日常管理。一是建立组织机构，明确工作职责；二是建立有关制度，抓好工作落实；三是建立管理信息系统，提高风险防控的能力和水平。

第七部分，结束语。主要是对岗位权力风险防控的理论和实践进行概括和远景展望。笔者认为，岗位权力风险防控是一门科学，是权力政治学和公共管理学的重要内容，有规律可循，随着时间的推移和实践的深入发展，必将被更多的人们所认识和掌握，一定能在更大的范围内发挥作用，并探索出一条微观层面的有效预防腐败的路子，这是我们可以期待和预见的事情。

六、创新之处

本书的创新之处主要有以下五个方面。

一是对权力风险、岗位权力风险防控的概念作出理论界定。根据权力的概念和特征，根据风险的本质含义，笔者提出权力风险的概念，即权力风险是指权力主体（公职人员）利用制度机制的缺陷和漏洞，不正确履行职责，不按规章制度办事，违背法律法规规定，导致腐败行为发生的可能性。权力风险主要包括三类风险，即岗位职责的风险、制度机制的风险和事项办理的风险。岗位权力风险防控，是指部门单位在清权确权的基础上，针对三类风险，构筑与之相对应的自我防控、综合防控和全程防控三道屏障，并依靠文化的支撑，加强日常管理，建立微观层面的，即部门单位的权力运行风险防控机制，保障权力行使安全，进而促进资金使用安全、项目建设安全和干部成长安全，最终达到有效预防腐败的目的。

二是对廉政风险、权力风险、腐败风险的概念进行界定，并阐述三者之间的关系。笔者认为，从一些著作和文章中对廉政风险的定义来看，它是一个约定俗成的提法，是指党员干部在执行公务和日常生活中发生违纪违法行为的可能性。权力风险，既指权力主体可能为公，也可能谋私的不确定性，还指权力主体不明确权力、权限、责任、风险情形和防控措施，或利用制度机制的漏洞和缺陷，滥用权力和谋取私利的可能性。腐败风险，是指权力主体滥用权力，谋取私利的可能性。这三种风险，虽然提法不同，但从目前开展工作的实践情况来看，目的一致，都是通过查找风险和风险点，制定防控措施，完善工作机制，规范权力运行，有效预防腐败。但由于所依据的理论不同，所选择的路径和所建立的防控模式却有较大的差别。

三是对风险、风险源、风险点和风险情形的概念进行界定，并阐述四者之间的联系与区别。风险即事物的不确定性和损失的可能性；风险点是指权力行使过程中最容易发生违纪违法问题的关键部位和环节；风险源即风险产生的根本原因；风险情形则是风险的表现形式。这就是说，风险与风险点、风险源、风险情形并不是一回事，它们之间既有联系又有区别。查找权力行使的风险，既要查风险点，又要查风险源，还要列举风险情形，这样才能有针对性地制定防控措施，搞好风险防控工作。

四是提出岗位权力风险防控的基本模式，并明确其内涵及其相互关系。岗位权力风险防控的基本模式是，在清权确权的基础上，构筑岗位权力风险防控的三道屏障，即岗位自防、综合防控和全程防控（如图0-2所示）。岗位自防，主要是防控“点”上的风险，即岗位职责的风险；综合防控，主要是防控“面”上的风险，即制度机制的风险；全程防控，则主要是防控“线”上的风险，即具体事项办理过程的风险。三者的关系是相互支持、相互依赖、相辅相成，共同构成了一个防控系统：岗位自防是基础，综合防控是保障，全程防控是关键。这三道屏障，岗位自防和综合防控是静态的防控，全程防控则是动态的防控，是自我防控和组织防控的有机结合与统一。实践证明，只有坚持三道屏障开展岗位权力风险防控工作，才能保证权力行使安全，进而促进资金使用安全、项目建设安全和干部成长安全。

五是提出反腐倡廉与工作业务有机融入和结合的具体思路和办法，实现岗位权力行使风险的全程防控。具体的思路和办法是：①将全程风险防控划分为权力行使前（事前）、权力行使中（事中）和权力行使后（事后）三个环节；②明确经办人员（业务科室）、业务主管领导和纪检监察人员在权力行使各个环节的主要风险；③明确经办人员（业务科室）、业务主管领导和纪检监察人员在全程防控三个环节中的工作责任和具体要求。同时，实行五项制度，即利益申报和回避制度、风险提示制度、预警告知制度、责令纠错制度和违纪案件调查处理制度。这样，就能实现对权力行使风险的全程防控，确保每个具体事项规范操作，每个岗位权力正确行使，保证各项工作业务的顺利进行和健康发展。