4.1 20世纪80年代早期的局部改革与80年代后半期的全面改革结果

在改革初期，中国采用了有限的一套方法来扩大国有企业的决策权。但当这些方法受到挫折时，非国有经济靠着“摸着石头过河”的方法开始成熟起来。20世纪80年代中期，中国试图超越局部改革战略，并探索全面改革之路。

4.1.1 “摸着石头过河”战略

20世纪70年代后期中国从“文化大革命”的混乱中走出来后，人们热切地盼望着通过改革来恢复经济。然而，对于如何进行改革却没有明确的思路。因此，中国政府派出代表团到世界各地区学习他国的经验。仅在1978年，中国就分20次派出了20位副总理和人大副主席及以上的领导到50多个国家访问。在访问朝鲜期间，邓小平对金日成说：“最近我们的同志出去看了一下，越看越感到我们落后。什么叫现代化？50年代一个样，60年代不一样了，70年代就更不一样了。”（中国共产党文献研究室，1998:76-77）。

中国的改革者们首先关注的国家是东欧的社会主义国家，这些国家原来情况都非常相似，但到了20世纪中期，就已经开始进行改革了。其基本思路是实施市场社会主义（Brus, 1987:337），主要采取扩大国有企业经营自主权的方式。

在20世纪70年代后期，根据这一思路，四川省选择了六家国有企业进行扩大企业自主权试点。之后国务院决定将这一试点改革扩展到全国。到1980年，共有6600多家国有企业进行了试点改革，其产值占国家预算工业产值的60%，占全国工业企业利润的70%。

扩大企业自主权的改革与苏联总理阿列克谢·柯西金于1965年推出的“全面经济核算系统”改革十分相似：首先，目标是简化计划目标并放宽计划控制；其次，目标是增加融资并加强对企业和工人的物质刺激。

在最初的几个月，企业自主权的扩大明显增强了企业员工提高产量和增加收入的积极性。但是问题很快出现了：温和的预算约束导致了企业支出、财政赤字和通胀压力的增加，使改革陷入困境并造成计划控制的回归。之后，市场社会主义不再被认为是中国改革的目标。

在这种情况下，中国的领导人提出局部改革战略，被称为“摸着石头过河”，并推出了各种试点改革。这些试点的重点在于对制度安排进行修改，以便调动人们的积极性，使陷入困境的经济得以恢复和发展，同时保持指令性经济的主导地位。以下是几项最重要的制度安排：

首先，在农村土地依旧归集体所有的地方，采用了一种家庭承包制度来重建家庭农业。1980年，在担任了中共中央的实际领导职务后，邓小平允许全国的农民在自愿的基础上实行家庭承包制。在仅仅两年的时间里，当农民在租用的集体土地上建立起了自己的私营农场时，家庭承包制几乎在全国范围内取代了人民公社制度。最终，中国的农村经济实现了一次引人注目的转变。在1980—1985年，农业产值增加了61%，农村居民的人均可支配年收入从191元上升到了398元。

其次，允许非国有企业发展，同时保持对国有经济的控制。改革之初，面对数千万的失业城市居民，必须刺激经济，创造就业机会。在几位经济学家的建议下，1980年中国政府开始允许个体劳动者建立私营企业。1981年，政府出台政策支持雇用人数不超过8个人的私营企业。1981年7月的“国务院关于城市非农私营经济的政策规定”表明，个体户在必要时可以“寻求1～2人的帮助；技术型企业或需要特殊技能的企业可以招收2～3名雇员和不超过5名的学徒”。但是到了1983年年初，在许多地方私营企业的雇员数大大超过了8人，因而引发了有关私营经济的争论。有些政客和理论家认为，资本主义正在全国复辟。然而，邓小平回应道，“不要争论……可以把问题搁置几年。”由此，私营部门在邓小平“不要争论”的保护下得以发展。直到1987年党的十三大召开，私营经济的合法存在得到了正式的确认。

同时，在农村土地改革的基础上，乡镇企业也开始蓬勃发展起来。根据中国官方统计数据，这些企业被认为是集体部门的一部分，但实际上有些乡镇企业属于私营企业冒充的集体企业，以便获得行政上的保护。也有些社办企业产权不清。

最后，在缺乏一个完整市场的情况下，以“经济特区”形式出现的地方经济“生态系统”构成了与全球市场的连接。在1978年12月正式宣告“对外开放”政策之后，中国政府选择了广东和福建省实施“特殊政策与灵活办法”。1980年，政府建立了四个经济特区，1984年，14个港口城市对外开放，逐步在中国沿海、河流沿岸以及边境地区形成了一个开放地带系统。

在这些灵活的制度安排下，政府力求为市场导向的非国有经济提供生存和发展的空间。这就是中国最早的“渐进式改革”尝试。从那时起，中国在国有企业改革战略方面与大多数东欧国家分道扬镳了。

4.1.2 双轨制下的市场开发

渐进式改革战略所取得的最重要成就，就是非国有部门的发展，包括集体和私营企业。到20世纪80年代中期，占工业产出1/3的非国有部门赢得了不仅是工业生产而且是国民经济的一大部分份额。同时，非国有部门的零售业务份额也在以相当高的速度增长。到20世纪80年代中期，非国有经济占到了中国国民经济的1/3左右。因此形成了指令性经济和市场经济共存的格局，如表4-1、表4-2所示。

4.1.3 确定改革目标是建立“商品经济”

在灵活的改革政策取得了一定的成功之后，以邓小平为首的中国领导人感到有必要明确一个更为清晰的制度目标。

1984年10月召开的中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议宣布，中国的改革目标是“建立一个以公有制为基础的有计划的商品经济社会”，这表明改革将基于以市场为中心的原则。然而，中国的领导人没有为“有计划的商品经济社会”确立一个清晰的基本框架或一个操作模式。

1985年进一步明确了改革的目标与基本道路。此时发生了4起重大事件：

第一，一个中外联合团队首次进行了一项综合调研。1984年，在邓小平提议下，世界银行组建了一个大型的国际专家团队，由一个中国工作组协助，对中国经济进行了一项综合调研。1985年，该团队发表了最终报告，题目为《中国：长期发展问题与选择》（世界银行1985）。该报告不仅综合分析了中国经济所面临的主要问题，而且基于对其他国家经验的全面研究提出了这些问题的解决方案。

第二，首个“经济体制改革总体方案”出台。1985年5月，郭树清与中国社会科学院研究生院的两位研究生给国务院总理赵紫阳写了一封信，请求为全面改革制订一个总体方案。在赵的支持下，国家经济体制改革委员会（国家体改委）建立了一个由9位经济学家组成的小型研究小组，包括楼继伟、郭树清、许美征、王芹、刘吉瑞、李弘、邱树芳、宫著铭和贾和亭。该小组撰写了“经济体制改革总体方案思路（草案）”，建议改革应分两步走。第一步应集中在商品市场的价格改革上，同时进行企业、财政和税收制度以及金融系统的改革，并建立中央银行。第二步应当建立一个合理的要素市场，取消强制计划并完成计划经济到“商品经济”的过渡。

第三，1985年9月，国家体改委、中国社科院以及世界银行共同举办了宏观经济管理国际研讨会（即“巴山轮会议”），成为了中国改革的一个重要里程碑。参加这次会议的知名国际专家包括詹姆斯·托宾（James, Tobin）、亚历山大·凯尔克洛斯先生（Sir Alexander Cairncross）、雅诺什·科尔奈（Janos Kornai）、沃则米耶·布鲁斯（Wlodzimierz Brus）和奥特马尔·埃明格尔（Otmer Emminger）。中方参会者包括薛木桥、安志文、马洪、廖季立、项怀诚、高尚全等经济官员，以及刘国光、戴元晨、周淑莲、吴敬琏、张卓元、赵人伟、陈纪元、楼继伟、郭树清和田源等经济学家。

一开始，与会者在匈牙利经济学家雅诺什·科尔奈所阐明思路的基础上，对中国改革最适当的制度目标是什么进行了热烈的讨论。科尔奈将国家宏观经济管理体制划分为两个主要类型：以行政控制为主的（I）和以市场调节为主的（II）。前者可以分为直接的行政控制（IA）和间接的行政控制（IB）。后者可分为完全自由的市场调节（IIA）和市场调节受到宏观控制的（IIB）。科尔奈提出，社会主义国家的经济改革应该选择间接的行政控制（IB）或带有宏观控制的市场调节（IIB）的方式，并且认为，匈牙利的改革没有达到预期结果的主要原因就是长期以来一直徘徊在间接的行政控制（IB）阶段，这就使企业受到软预算的限制，并借此接受政府的行政保护。科尔奈的意见是IIB经济体制具有明确的优势（中国社科院经济研究所，1987:1-4）。外国经济学家扩展了科尔奈有关带有宏观控制的市场经济优势的分析，而牢固掌握了现代经济学的中国经济学家同意科尔奈的分析，并认为带有宏观控制的市场调节（IIB）是中国改革的最好选择。

随后，与会者还对转型期间应采用什么样的宏观经济政策进行了热烈的讨论。激烈争论的焦点是关于20世纪80年代早期中国扩张性政策的价值，人们广泛认为，西方经济学往往更支持这样的扩张性政策。“巴山轮会议”解决了这些争论（并纠正了中国对于有关西方经济学主流思想的理解），参加会议的大部分中国学者和外国与会者都认为，在过渡期内，中国应采取紧缩财政、货币和收入的政策，以消除通货膨胀和经济过热。

在经济学家和经济官员们达成共识的基础上，1985年，一套经济改革初期适度的宏观经济政策被纳入了第七个五年计划（1986—1990）当中，以创造一个有利的环境实施平稳的经济改革。

第四，1985年9月下旬，中共中央全体会议采纳了经济学家的研究结果，推出了“制订第七个五年计划（1986—1990）指导方针”，明确了以下目标：①将国有企业转变为自负盈亏的商品生产者；②发展由商品市场、资本市场和劳动力市场组成的市场体系；③逐步从国家直接进行经济管理为主过渡到间接管理为主。指导方针还建议，同时进行整体的经济体制改革，以便为新的经济体制打下基础。

4.1.4 有关改革路线图和政策变化的争论

确定了改革目标后，对于如何达到目标以及应采取什么样的政策则存在着不同的意见。争论的焦点集中在如何处理双轨制和双轨制价格方面。

在计划经济时代，原材料、设备以及其他生产资料都是依据计划进行分配的，其价格也由国家计划指导方针确定。随着改革以及20世纪70年代末开放政策的实施，有些国有企业得到了自主权，可以通过自有渠道销售超出指定配额的产出，而新的非国有企业需要从市场上购买他们的生产资料，因此产生了双轨制价格。

双轨制价格对中国经济具有正反两方面的影响（吴敬琏、赵人伟，1987:309-318）。一方面，一个由市场支配的全新世界已经开放，并正在以全新的活力深入经济生活的各个角落。另一方面，双轨制价格的存在导致了寻租和腐败的蔓延，无法使企业在公平环境下进行竞争。有门路的人能够通过使用他们的权力倒卖国家统配物资而发家致富，最终引发了公众的强烈抗议（比较经济与社会制度编辑部等，1989）。因此在20世纪80年代中后期，一个主要的争论话题就是如何进一步指导双轨制价格的改革。

大体上，存在着两种截然不同的策略。第一种策略强调放开价格形成竞争性市场，同时放缓短期经济增长的脚步，以便促进市场导向的改革并建立一个稳定的宏观经济环境。第二种策略则强调国有企业的改革以及实施扩张性的宏观经济政策，促进经济的快速增长，以便为企业建立一个有利可图的经营环境（吴敬琏，2005:75-82）。20世纪80年代中期，中国领导人采用了第一种策略。

1986年3月，赵紫阳总理称，国家当时所面临的所有问题都是由于“新旧体制之间的僵持所带来的摩擦与产生的冲突”。他主张，“这种情况不能再拖延了。……我们应当在经济体制上取得更大的进步并实施间接的宏观经济管理，以使企业能真正为自己的盈利和亏损负责。我们还应当创造条件使企业在大致公平的基础上进行竞争，……特别是，对明年所要进行的改革的设计与研究应当集中在以下三个领域：①价格；②税收；③财政体制。……关键一点是定价机制的改革；所有其他改革都与此相关。”（赵紫阳，1986）

在国务院与中共中央金融工作领导小组的决定基础上，中国政府宣布，1986年的工作应当重点放在为1987年采取决定性的改革步骤做准备上。同时，由国务院副总理田纪云牵头，成立经济改革方案讨论组。小组下设了一个由经济学家和官员组成的策划团队。其任务就是在赵紫阳三月讲话的基础上制订一套经济改革方案。8月，经济改革规划办公室向国务院和中央财经工作领导小组提交了价格、税收、财政体制、银行以及贸易等领域的总体改革方案。该方案得到了中国政府的批准并受到邓小平的支持。

然而，由于经济状况的改变和政府人员的变动，该计划的实施在1986年秋天被搁置。从1987年开始，政府实施了国有企业承包制，同时采取了扩张性的宏观经济政策以保持经济的快速增长。

这时，第二种观点占据了主导地位。作为中国经济体制改革中的巨大创新，双轨制被认为是为一系列有中国特色的价格改革提供了可能性，甚至是一条全新的改革途径（华生等，1985）。双轨制会增加供给并在激活市场的过程中发挥积极作用，因此没有必要过早引入改革（华生等，1986）。

其他经济学家提倡减缓发展速度以形成一个相对有利的宏观经济环境，并快速推进价格改革以建立一个竞争性的市场。持有这种观点的学者包括中国资深经济学家薛木桥、全国政协常委千家驹以及密尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）。

在1988年的全国政协委员会全体会议上，千家驹批判了双轨制价格，认为这一制度“无法反映市场中的供需关系”，并且会带来“普遍的行贿受贿”。他因此建议改革双轨制价格并将价格放开。由于资金投入过高，会导致财政赤字和超发货币，他指出：“大力减少资金投入……能避免通货膨胀。”（千家驹，1992）

1988年9月密尔顿·弗里德曼访问中国时，他坦白地告诉中国领导人：“中国目前在许多产品上所实行的双轨制价格是为腐败和浪费敞开了大门。”他建议通过控制货币供给的增加以及迅速放开价格和工资并进行双轨制价格改革来抑制通货膨胀。他还建议结束外汇控制并以分权和私营控制来代替中央政府对经济和国有企业的控制（Friedman,1988:607-609）。

遗憾的是，这些建议没有被中国领导人接受。当20世纪80年代后期改革脚步放缓且货币过量发行后，中国面临了两个严重的问题：

一是由扩张性政策维持的快速发展，其必然的结果是货币发行量的大幅度增加和通货膨胀压力增大。1988年夏天，当人们发现无法规避价格改革的时候，便尝试再度进行改革，而当时已经出现了一些抢购风，结果在8月刚一宣布进行新一轮的价格和工资改革，一波抢购潮便席卷了全国。1988年和1989年，CPI分别上升了18.8%和18%。严重的通货膨胀和迅速蔓延的抢购风潮将改革的声誉“一扫而光”。

二是强有力的指令性经济和处于附属地位的市场经济共存，以及生产资料双轨制价格和双轨制利率以及汇率为寻租活动提供了制度的温床。一位经济学家估计，在1987—1988年，这种寻租占据了GDP的20%～30%之多（胡和立，1989）。这一巨大的寻租数量导致了利用资源配置的行政权力获取私人利益的腐败行为迅速蔓延。

通货膨胀和腐败引起了公众极大的不满，并酿成了1989年的政治动乱。之后，改革和开放政策发生了逆转。