一、南平机制的产生背景

农业是社会的基础产业，它为其他产业提供原料，为人民提供食物，所谓“民以食为天”、“无农不稳”等都说明农业的重要性。但是在现代社会中，农业是一个弱质产业，它所面临的自然风险和市场风险都非常大，它的收益相对于其他产业来讲相当微薄。

新中国成立后，为了国家能够自主迅速建立强大和完善的工业体系，我国以牺牲农业和农民的利益为代价，用工农业剪刀差提取农业剩余以完成工业积累，奠定了较为完善的工业基础。随着改革开放和现代化建设进程的进一步加快，我国城市化、工业化、现代化、信息化都取得了显著进展，虽然农村、农业也取得了一定发展，但相比之下，农业与其他产业间的差距仍然在进一步拉大，到20世纪末农业和农村已出现严重的凋敝，耕地抛荒严重，粮食总产量连年下滑，农民收入增长停滞，“三农”问题凸显，导致我国城乡、工农业发展的严重不协调，严重影响我国经济社会快速发展的步伐。鉴于此，在21世纪最初几年中，中央政府就提出对“三农”要“多予、少取、放活”，实施“工业反哺农业，城市支持农村”的战略举措，将农村工作作为全党工作的重中之重。但是由于农业是弱质产业，对于地方政府来讲，农村工作难以出政绩，农业发展难以带来大量的财政收入，尽管中央一再强调农村工作“重中之重”的地位，地方政府至今仍很少有真正重视农村和农业工作的，因此，中央的许多惠农政策难以真正落实到位，“三农”问题依然突出。

具体来讲，“三农”问题包含着5个突出的方面。

（1）农民对农业科学技术的迫切需求与农业科技推广服务供给不足的矛盾。随着中国加入世界贸易组织，“黄箱”政策对农业的综合支持量逐步受到限制，以农业科学技术的研发、推广、培训以及农业市场服务等为主要内容的“绿箱”政策的实施成为支持中国农业立足世界市场的重要因素。当前在全球农业的发展中，科学技术的作用越来越大，但是直到“十一五”期间，中国的农业科技成果转化率只有40%左右，远低于发达国家80%以上的水平。这使得中国农业生产技术落后、生产成本较高、农产品质量较低，难以在世界市场上站稳脚跟。随着经济全球化的进一步深化和全球经济循环的进一步加速，外国优质农产品特别是优良种子大量涌入，中国许多农产品由于质量和价格等方面的劣势面临着被冲垮的危险。

造成这一问题的直接原因便是中国农业科学技术的供需矛盾。一方面，农民自身科学文化素质普遍较低，难以独立自主地学习各种农业高新技术，通常只能根据经验、凭习惯、靠感觉或参照邻居进行农业生产，因不懂技术而导致农民想干不敢干、想干不会干、农业低产低效等问题，所以亟待有效的农业科学技术培训与指导；另一方面，原有农业科技推广网络由于体制和机制的原因已是“线断、网破、人散”，大量的科技人员养在机关，科技推广经费匮乏，无力下村指导农民，最多也就是集中组织几次“三下乡”对少数农民作几次技术培训，农业科研成果远离广大农民，难以转化为现实生产力，农业科技推广人员难以发挥所学特长。科技资源与农业、农村和农民的严重脱节使得中国农业科技向农业生产中导入的步伐远远落后于发达国家，这已成为中国农业发展面临的严重问题之一。

（2）村民自治的要求与农民、村干部整体素质无法满足自治要求的矛盾。改革开放以来，我国在农村实行家庭承包经营和村民自治，农民的生产生活方式发生了深刻的变革，农民对自身利益的要求越来越高，对民主的诉求也越来越强烈，农村发展急需强有力的带头人和组织者。然而，一方面，农民整体的政治素养有待提高，民主操作能力不强，容易受宗族势力和黑恶势力操控，与村民自治的要求有一定差距；另一方面，农村基层干部的整体素质也与村民自治要求有很大差距，农村党员干部老化趋势加剧、文化程度不高，并且长期缺乏正规的民主政治相关培训，许多村干部无法适应村民自治的民主化，仍沿用计划经济时代的农村工作模式，工作方式简单、作风粗暴，甚至以权谋私，侵害农民的利益，忽视农民的民主诉求，导致农村党群、干群关系紧张。以南平为例，据2000年的摸底调查，南平市5.5万名农村党员中，56岁以上的占35%以上；全市1616个村支书中大专以上文化程度的仅占0.99%，初中以下的高达62.1%；农村中矛盾日积月累，越级上访频频；全市有200多个村的基层党组织处于瘫痪和半瘫痪状态。

（3）分散的农户小规模经营与现代市场经济全球化的矛盾。中国多数农民长期习惯于自给自足的小农经营，习惯于传统的“提篮小卖”，对现代市场经济了解少，市场意识不强；而改革开放后分散的农民家庭承包经营使单个农户成为孤立的市场主体，缺乏有效的组织，使单个小农直接面对风云变幻的大市场，成为市场中极为弱势的群体。首先，因为市场需求千变万化，分散的农民搜集信息的成本太高，农民只能凭经验或跟风选择种植项目，不时会出现农产品“卖难”的问题，加剧了农民种植、养殖的市场风险；其次，分散的农户与强势的农资经销商和农产品收购客商进行交易时处于弱势地位，定价权基本上都在对方手中，高额的交易成本一般也都转嫁给农户承担，农民受上游和下游产业的两重盘剥。因此，农民急需市场操作能力的培训和市场意识的培育，急需有效的组织以“抱团”对抗市场风险，增强自身的市场谈判能力。从南平来看，南平粮、果、茶、木、禽在福建省乃至全国都有举足轻重的资源优势，但由于小规模分散经营的农民市场意识薄弱、缺乏有效组织、应对市场能力不强，这些优势未能转化为商品优势和经济优势。“果树当柴烧，西瓜河里漂，柑橘烂树梢，增产不增收”，成为20世纪末南平的普遍现象，农产品“卖难”问题已成为制约南平农村经济发展的最主要瓶颈之一。

（4）农业扩大再生产急需大量资金和金融机构对“三农”支持力度不足的矛盾。在向农业现代化的转型过程中，农业扩大再生产对品种的更新和改良、高效农药肥料以及农膜、大棚等农业设施的使用、生产工艺的替换和改进、产品的加工和包装、市场销售和信息网络的建立等方面都提出更高的要求，这无疑需要大量的资金投入。在目前农民自身缺乏资金和政府财力有限的情况下，金融机构无疑最有能力为农业发展注入大量资金。然而，由于农民贷款数额小、贷款分散、农业经营风险大、农民缺乏抵押或担保物、农民自身信用意识不强等，导致金融机构的涉农贷款成本高、风险大。因此，商业金融机构往往不愿提供涉农贷款，反倒成为从农村吸收资金的“抽水机”，将大量农村资金抽到城市，而相关政策性金融机构和农村信用社也因涉农贷款风险高和贷款程序烦琐、条件苛刻而难以真正向需要资金的农民提供足量贷款，农贷资金却在银行内部滞留膨胀。这一矛盾严重制约了我国农业现代化的进程，阻碍了农村发展和农民增收。

（5）政府农村工作体系在乡镇和农村之间出现断层。当前农村已由过去的人民公社体制改为实行村民自治，而政府的有效行政力量只到乡镇一级，所以在乡镇与村之间就形成了一个断层：一方面，政府工作靠行政指挥和政策文件在政府体系中从上至下一级一级传达和贯彻，再从下至上一级一级请示和汇报，虽机构林立，但对分散在农村中的农户农民如同拳头打跳蚤，农村工作在乡镇以上的政府体系中循环往复，乡镇政府的惠农政策和对“三农”的服务有许多难以真正下到村里贯彻落实；另一方面，农民在土地上按照农时季节各自独立组织生产和生活，农民的生产生活在村里年复一年、日复一日地循环往复，其诉求很难被政府知晓。这就造成政府的农村工作往往停留在文件、会议中，难以真正落到农村、落到实处，农民群众难以得到政府力量的扶持和服务，农民与政府之间的诸多矛盾得不到及时化解。

在20世纪末，作为传统农业大市的南平，面临着上述5个突出问题亟待解决。1998年的特大洪灾更使南平的“三农”工作雪上加霜。当年6月12日—6月23日持续11天的大暴雨，使闽江上游的三大支流建溪、富屯溪、沙溪流域以及闽江干流发生百年不遇的特大洪灾，受灾行政村1039个，占65%；受灾人口230多万，占总人口的76.7%；因灾直接经济损失达74.93亿元，占1997年全市国内生产总值的53.5%，其中仅农业损失就达32.51亿元。

灾后，面对前所未有的困境，南平市委、市政府组织3000多名市、县、乡干部驻村调研，问计于民。他们发现，给钱、给物只能解决一时，灾后恢复生产最突出的问题便是农业科技的严重供需矛盾。因此，南平的决策者们选择以农业科技为突破口，以巨大的创新勇气和高度的责任意识，突破传统的农村工作机制，通过有效整合现有数量可观、素质相对较高的科技人员和干部队伍，将人才派驻农村与农民建立利益共同体，直接服务于农民，以掌握新技术的人才去嫁接勤劳的农民，同时带动技术、资金、信息、管理等各种有效社会资源导入农村，进而以外力激活内力，盘活农村自有的人才、技术、资金、管理等本土资源，逐步探索和创造出一套行之有效的农村工作机制——“南平机制”，来破解“三农”难题。